紀檢監察談話的雙重屬性探析

賈瑾雯

（南京藝術學院紀委辦公室，江蘇 南京 210003）

黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公。”2018年開始，紀律檢查委員會、國家監察委員會合署辦公模式的推廣范圍不斷擴大，體制機制不斷完善，內容不斷深化。紀檢監察合署辦公形成了一種融合共享狀態，即在價值追求、組織結構、職能安排和人員配置上實現“零壁壘”，“紀檢監察權”也被賦予了二元屬性[1]。在后續的紀檢監察實踐中，談話作為政治監督和法治監督手段被廣泛運用于日常監督、信訪舉報、審查調查和審理處置等環節。本文嘗試厘清紀檢監察談話的雙重屬性及其在不同實踐環節中的具體應用，分析談話措施雙重屬性背后的邏輯內涵，探尋紀檢監察談話規范化路徑。

一、紀檢監察談話雙重屬性的本源

紀檢監察合署辦公后，國家監察體制改革已步入全面深化階段。在這一背景下，“紀檢監察權”的一些職能產生了變化：黨的十九大報告中提到，“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”；紀檢監察合署辦公后，監察權的作用范圍決定了黨的紀律檢查權拓展至國家權力體系[2]；監察談話就是在紀檢監察合署辦公后由紀檢談話延伸出來的一種調查手段。

1994 年頒行的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（中紀發[1994]4號）規定，談話措施是一種紀委機關對違紀黨員配合調查措施所做的思想工作制度，是黨組織對黨員關愛與提醒的表現[3]。2016年，中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》，將“約談函詢”列為監督執紀的第一種形態，倡導黨員經常開展批評與自我批評。此后，談話措施被作為啟用條件限制較少的政治監督手段，用于對黨內黨員的監督中。2018 年國家紀檢監察體制改革后，談話措施作為監察機關行使調查職權的法治監督手段開始施用，并在《中華人民共和國監察法》（下簡稱《監察法》）中予以明確規定。《監察法》第十九條規定，對所有行使公權力的公職人員可能發生職務違法情況時進行談話；《監察法》第四十五條規定，對有職務違法行為但情節較輕的公職人員進行談話提醒。作為法治監督手段的談話措施，其最低啟用條件為“職務違法”，比起作為政治監督手段的談話措施有更為嚴格的限制。

根據《中央紀委國家監委通報2022 年全國紀檢監察機關監督監察審查調查情況》[4]的數據顯示：2022年，全國紀檢監察機關運用“四種形態”批評教育幫助和處理共183.8 萬人次；其中，運用第一種形態批評教育幫助123.2萬次，占“四種形態”處理人數的67%。這也是黨“懲前毖后、治病救人”一貫方針的體現。在中國的法治監督體系中，談話措施無疑是最具有中國特色的執法方式，其政治監督手段與法治監督手段在推進我國腐敗治理體系與治理能力現代化上具有重要作用。

二、紀檢監察談話雙重屬性合理性分析

（一）紀檢監察談話雙重屬性是紀檢監察合署辦公之下的現實產物

在紀檢監察合署辦公前，紀律檢查機關由同級黨的代表大會產生，依照黨章黨規對黨員的違紀行為進行檢查和處理；行政監察機構是同級政府下屬的一個行政部門，依照監察法對行使公權力的公職人員的違紀違法行為進行監督和調查。兩個機構隸屬于不同組織體系，在管理方式、行事準則、運行程序等方面都有所區別。但相比之下，紀律檢查制度的完善速度明顯快于國家行政監察體制。1993 年，黨的十四大決定實行黨的紀檢機關和行政監察機關合署辦公，這是黨政走向融合的重要創舉，也是國家監察體制改革的關鍵一步。1997 年5 月，《中華人民共和國行政監察法》頒布實施，紀檢監察機關在不斷加強政治監督的道路上逐步走向法治化。

紀檢監察合署辦公的二十多年來，實踐中產生了三個方面的主要問題：一是行政監察效能的弱化造成了很多監督空白。在產生體制上，紀檢機關與監察機關因規格上的不對等導致監察機關行政監察職能的弱化。以紀檢機關為主導的黨內監督被作為監督重點，而對非黨員公職人員的監察職責并未實際轉移到紀檢機關，因此產生了很多監督空白[5]。二是黨政融合程度不夠導致難以形成有效合力。紀檢監察合署辦公在短時間內取得了“形融”，即實行一套工作機構，共用辦公信息和人力資源，但始終未做到“神融”。黨內監督與行政監察的邊界混同，兩者職能分配不清，“缺乏統一指揮，難以形成穩定、高效的銜接機制，監察合力難聚、反腐實效難成”[6]。三是紀法銜接不暢致使紀檢監察機關的審查調查環節形同虛設。黨的內部法規與國家法律雖不沖突，但紀檢監察機關對涉嫌違法犯罪的腐敗問題無法起訴、審判，所以在前置性的審查調查中，紀檢監察機關的取證、審問措施并不能像公安機關一樣具有足夠的法律依據。在這種限制下，紀檢監察機關的前置性調查環節很難在案件查辦上取得重大突破。

為解決上述問題，2018 年國家進行了新一輪國家監察體制改革，將行政監察提升為國家監察，實現黨的紀律委員會與國家監察委員會合署辦公，并明確兩者執法對象、執法依據和執法權限，真正做到了“形神”融合。監察委員會的成立，一方面是黨的紀律機關以另一種名義在國家層面的施行[7]，拓寬了黨的政治監督范圍，另一方面也讓黨的全面領導走上了法治化道路，完善了黨的政治監督和法治監督體系。2018 年3 月，十三屆人民代表大會第一次會議通過了《監察法》，其中對談話措施做出了明確規定，作為政治監督手段的紀檢談話從此也具備了法治監督屬性。由此來看，談話措施的雙重屬性是在紀檢監察合署辦公后兩個機關融合后的產物，目的在于推動黨紀和國法這兩把尺子同時在反腐倡廉領域發揮作用。

（二）紀檢監察談話雙重屬性是完善黨和國家監督體系的必然要求

黨的十九大對黨章進行了修訂，明確規定黨的各級紀律檢查委員會的職責是“監督、執紀、問責”①；2018 年頒布施行的《監察法》中明確規定監察委員會的職責是“監督、調查、處置”。②紀委監委均將監督作為自己的第一職責，說明“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”③是紀檢監察合署辦公后的首要目標。紀檢監察談話作為紀檢監察合署辦公后產生的具有中國特色的執法措施，其政治屬性與法治屬性是完善黨和國家監督體系的必然要求。

1.紀檢監察談話中的政治監督屬性

黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，承擔著對黨員干部、黨組織等履職用權情況的監督任務④，其中政治監督又是黨內監督的重要一環。政治監督的本質是用權力管權力，以到達團結全黨、防止和懲治腐敗的目的。作為政治監督手段的談話措施是進行黨內監督的重要方式，通過紀檢監察談話能了解談話對象的思想動態，強調政治紀律、抑制腐敗苗頭。了解談話對象思想動態，就是通過政治談話、廉政談話和日常談話等多場合多種類的紀檢監察談話形式，動態掌握監督對象的思想動態、履職用權、生活作風等方面，確保對談話對象了解的全面性、及時性和準確性。當然，了解只是政治監督的第一步，要想達到團結全黨、保持步調一致向前的目標，紀檢監察機關還需要在談話中向談話對象明確黨的政治紀律和政治規矩，查找談話對象政治問題，尋找潛在的廉政風險點。黨的十八大以來，本著“懲前毖后、治病救人”的方針，紀檢監察工作的重心由事后懲治轉為事前防御、事中監督和事后懲治。利用紀檢監察談話就是事前防御的重要舉措，通過做好黨員、公職人員的思想政治工作，從理想信念、初心使命的角度喚醒黨員、公職人員的正義感、道德感和責任感，發現黨員、公職人員有苗頭性、傾向性的問題時及時教育、早期感化，厚植他們“不敢腐、不能腐、不想腐”的思想土壤，用堅定的政治目標幫助其抵御腐敗侵蝕。

2.紀檢監察談話中的法治監督屬性

全國各級監察委員會對行使公權力的公職人員進行監察和法治監督。法治監督的本質是用權力管行政權力，即包括立法、執法、監察、司法機關權力在內的權力行使，以達到案件事實清楚、證據確鑿充分、法律適用正確、程序合法的目的。紀檢監察談話作為法治監督的重要方式，在實現上述目的中均起到了重要的作用。其一，紀檢監察談話兼具核實案件和完善證據鏈的雙重職能，與被審查調查人談話所形成的筆錄是用于證明案件事實的重要證據來源。談話措施是在掌握一定證據的情況下對可能職務違法行為的調查對象進行的一次了解核實，與被審查調查人開展多輪談話能摸清其思想動態、獲取案件信息。其二，談話兼具事前預防與事中監督的雙重功效，在事前事中防治腐敗。談話的“剛”在于它作為法治監督手段，既需要嚴肅場合又需要嚴格程序，使紀檢監察談話的震懾力顯著增加；談話的“柔”在于它的嚴厲程度低于訊問，通過營造一種日常交流的氛圍放松談話對象的心理，讓“紅臉出汗”“咬耳扯袖”常態化，矯正那些可能發生職務違法的監察對象的錯誤思想。其三，談話兼具維護公正和人文關懷的雙重保障，用充分的程序規范實現案件實質正義。談話前，談話對象根據《權利義務告知書》明確自己在談話過程中享有的程序權利；案件進入審理階段后，會安排審理談話，充分聽取被審查調查人意見，了解被審查調查人對即將作出的處理結果的看法，給予其辯解和排除非法證據的機會，通過政策教育積極挽救黨員領導干部，做好紀法、案件解釋和說理工作，[8]以充分的程序性權利實現案件實體正義和程序正義。

三、作為政治監督手段的談話措施

作為政治監督手段的談話措施在監督范圍上具有全面性，在紀檢監察機關開展的監督環節上具有前置性的特點。根據《中華人民共和國監察法實施條例》（下簡稱《監察法實施條例》）第十八條⑤和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（下簡稱《工作規則》）第十五條⑥，政治監督手段的行使不僅可以針對黨員、公職人員涉嫌違法犯罪問題，還可以針對其道德品行問題。本著“懲前毖后、治病救人”的方針，對有苗頭性、傾向性的同志采取談話措施，達到提前預防、早期感化的目的。談話措施對全體黨員、公職人員施以有效監督的重要途徑[9]，其政治監督的屬性能更好發揮黨內監督的作用，從而提高黨的領導水平和執政能力，永葆黨的先進性和純潔性。

《工作規則》第十三條中規定了紀檢監察機關的黨內監督重點：是否遵守黨紀國法、是否有思想政治波動、是否在工作中恪盡職守、是否在生活中守德奉道⑦。作為政治監督手段的談話措施主要通過開展政治談話、廉政談話和日常談話，推動談話對象對自身思想政治、廉政工作和生活作風等方面開展自查自糾。

（一）政治談話

政治談話是對黨員、公職人員思想政治上的監督。開展思想政治工作，是我們黨的優良傳統和政治優勢，是紀檢監察工作高質量發展的必然要求[10]。2021年中共中央、國務院印發《關于新時代加強和改進思想政治工作的意見》中指出，思想政治工作是黨的優良傳統、鮮明特色和突出的政治優勢，要把思想政治工作作為治黨治國的重要方式。思想政治工作開展的政治談話適用于全體黨員、公職人員，并貫穿于紀檢監察工作的全程。談話一方面是要了解黨員、公職人員近期思想政治動態，確保談話對象在思想政治上時刻與黨和國家的發展同向同行。在當今和平年代，思想政治工作主要通過政治談話的方式實現，這是一種雙向溝通的說理引導[11]，其目的不在于對談話對象進行思想上的控制，而是期望通過談話促進雙方思想轉變和覺悟提升，確保談話對象能把準政治方向、站穩政治立場。另一方面是對黨員、公職人員進行理論指導、政策普及。保持思想上的堅定，需要先保持理論上的清醒[12]。紀檢監察機關可以通過政治談話向黨員、公職人員進行理論指導、政策普及，帶領談話對象學好《共產黨宣言》等馬克思主義經典著作、習近平新時代中國特色社會主義理論。

（二）廉政談話

廉政談話是對黨員、公職人員工作上的監督。根據廉政談話的對象不同，可以將廉政談話分為以下兩種：一是針對領導干部的廉政談話。根據《中國共產黨黨內監督條例》及相關文件精神，對領導干部進行廉政談話是為了在特定人群、重點崗位中提升他們的反腐意識和廉潔自律意識，了解領導班子職責范圍內的業務工作情況、“一崗雙責”落實執行情況、黨風廉政建設和反腐敗斗爭情況，提醒領導干部正確對待和行使權力，帶頭在廉政勤政、履職盡責等方面發揮自身帶頭作用[13]。二是針對新任職干部的廉政談話。新任職干部被冠以更多權力的同時，應當受到更多監督。廉政談話以事前提醒的方式告知新任職干部廉政風險點，提醒新任職干部在推進全面從嚴治黨、正確用權、貫徹執行黨風廉政建設等方面所肩負的領頭責任。

（三）日常談話

日常談話是對黨員、公職人員生活作風上的監督。日常談話是一種關懷性質的監督，旨在加強溝通、交流思想、交換意見、增進了解而進行的談話[13]1。2016 年中央辦公廳在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中提到，要經常性地開展談心談話，⑧通過平常多種形式的聊天談話，對黨員、公職人員的近期工作狀態、生活壓力、作風問題以及思想動態進行全面了解，做好被談話對象的思想糾正和情感疏通工作，使其在被監督的過程中感受到組織關懷。尤其是對黨員干部、領導班子成員，日常談話更是一種深入了解、調研考核他人的重要方式。2016 年中央辦公廳印發的《關于防止干部“帶病提拔”的意見》提出，要多與干部談心談話，觀察干部的見識見解、秉性情懷、境界格局、道德品質和綜合素質，深入了解干部的優缺點和品德品性，提醒其可能存在作風上的風險點，將傾向性、苗頭性的作風問題在日常談話中予以制止化解。

四、作為法治監督手段的談話措施

在紀檢監察體制改革的背景下，作為政治監督手段的紀檢談話在反腐資源不斷整合與法治化進程不斷加深的過程中，開始具備了法治監督屬性[14]。一方面，它是紀檢監察機關在執法過程中基于調查職權對黨員、公職人員了解核實情況的調查手段；另一方面，它是紀檢監察機關對有職務違法、違紀行為，但情節較輕的黨員、公職人員批評教育的處置手段。紀檢監察談話的法治監督屬性是我國法治建設進程中的一環，是完成“紀法銜接”、紀檢監察談話法治化的重要推手，更有利于實現程序正義與實體正義。

（一）了解核實型談話

了解核實型談話是紀檢監察機構在收到信訪舉報后用來初步了解核實情況的方式，是為了讓被反映人把反映的一般性違紀問題解釋清楚、交代明白。需要明確的是，此處的信訪是指狹義范圍的信訪，屬于《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》第四條規定的三類受理范圍內的檢舉控告。⑨狹義范圍的信訪談話兼具日常監督和了解核實的雙重性質。檢舉控告是獲取“苗頭性、傾向性問題或輕微違紀問題”⑩的渠道。研判近期檢舉控告中反映集中、頻繁的問題，可以發現關鍵領域內存在的廉政風險點，從而提高日常監督的針對性和實效性。了解核實型談話一般發生在處置信訪舉報的環節，對沒有明確指向性、不具備可查性或反映的只是一般性、輕微性違紀問題的信訪舉報，在受理后由信訪部門直接通過談話、函詢或轉辦的方式了解信訪所反映問題的情況，實現在處理信訪舉報的同時對被反映人“紅臉出汗”的提醒規誡作用。

（二）調查取證型談話

談話在調查取證的種種方式中，屬于嚴厲程度較低的一種，是在掌握一般性違紀違法證據后開展的情況調查。調查取證型談話與了解核實型談話所處理的問題性質有著本質的差別。調查取證型談話適用于有較為明確的指向性、可查性的涉嫌違紀或職務違法、職務犯罪的問題線索，談話筆錄可以用于證明案件事實的材料。因此，調查取證型談話的談話程序與談話筆錄的制作上都要遵守程序規范。《監察法實施條例》第七十條規定，調查取證型談話分為兩種：初步核實談話和審查調查談話。初核是對具有可查性的違紀違法問題線索進行初步核實；審查調查則是在初核程序結束后，紀檢監察機關認為根據目前所掌握的證據，能夠對部分違紀違法事實進行證實，且需要追究其違紀違法責任的，經報批后立案審查調查。調查取證型談話是以查清案件事實、打擊腐敗問題為目的開展的執紀監督活動，所采集的證據標準也應對標刑事案件，實現證據的實體正義和程序正義有機統一。

（三）核對確認型談話

經過初核談話和審查調查談話后，案件進入到審理程序，根據《工作規則》第五十三條、《監察法實施條例》第一百九十二條的規定，審理部門需要對案件的事實證據、性質認定、程序手續、涉案財物等進行全面審理，以確保做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、程序合規、處理恰當。審理階段的審理談話是為了確認其對審查調查談話中的談話內容和出示的證據無異議，聽取其辯解意見，了解有關情況，本質上是對審查調查階段的監督，也是紀檢監察內部自我監督的方式。核對確認型談話是審理人員了解案件的一種渠道，更重要的是，它作為紀檢監察機關作出黨紀、政務處分前最后的談話，是保障被審查調查人依法享有的陳述權、申辯權、回避權、咨詢權、受到公正處置等權利不受侵犯的重要環節，確保最后審理結果公平公正。

（四）結果處置型談話

根據《工作規則》第二十一條的規定，談話函詢是一種處置問題線索的方式，是對問題線索進行分類處置、分流管理的體現，針對發現的輕微違紀行為通過談話的方式教育提醒。雖然結果處置型談話與政治監督手段中的談話同為批評教育、誡勉提醒，但結果處置型談話還有一層“懲治”的警示意味，不僅要讓被談話對象“紅臉出汗”，還要為其敲響紀法警鐘，讓其知敬畏、守底線，因此結果處置型談話有更為嚴格的適用條件和程序規定。《工作規則》第二十七條、第二十八條和《監察法實施條例》第七十一條、第七十二條規定對結果處置型談話報批程序、談話主體、談話場所等方面做出了具體規定，以確保談話程序正當規范、談話過程正式嚴肅。

五、結語

紀檢監察談話的政治監督和法治監督屬性是紀檢監察體制改革后的自然產物，也是“紀法銜接”“紀監融合”的體現，是深化國家監察體制改革的重要制度安排，有利于健全黨統一領導的反腐敗工作體系、完善國家監督體系。談話的雙重屬性豐富了其主題內容和適用情形，既是嚴肅的代名詞，同時也是關懷的代名詞。但多場景應用、高頻次使用談話措施也會帶來很多隱患，談話措施與其他同類別措施的區分程度、自由裁量權程度、程序規范程度，都是未來學界需要繼續探討、推進完善的問題。

注釋：

①《中國共產黨章程》第四十六條第二款：“黨的各級紀律檢查委員會的職責是監督、執紀、問責，要經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；對黨的組織和黨員領導干部履行職責、行使權力進行監督，受理處置黨員群眾檢舉舉報，開展談話提醒、約談函詢；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；進行問責或提出責任追究的建議；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利。”

②《中華人民共和國監察法》第十一條：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責，……。”

③黨的二十大報告指出，完善黨的自我革命制度規范體系。堅持制度治黨、依規治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制。健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。推進政治監督具體化、精準化、常態化，增強對“一把手”和領導班子監督實效。發揮政治巡視利劍作用，加強巡視整改和成果運用。落實全面從嚴治黨政治責任，用好問責利器。

④《中國共產黨黨內監督條例》第二十六條：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，……。”

⑤《監察法實施條例》第十八條：“監察機關可以與公職人員進行談心談話，發現政治品行、行使公權力和道德操守方面有苗頭性、傾向性問題的，及時進行教育提醒。”

⑥《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第十五條：“紀檢監察機關應當結合被監督對象的職責，加強對行使權力情況的日常監督，通過多種方式了解被監督對象的思想、工作、作風、生活情況，發現苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀問題，應當及時約談提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話，提高監督的針對性和實效性。”

⑦《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第十三條：“……，紀檢監察機關履行監督責任，……，重點檢查遵守、執行黨章黨規黨紀和憲法法律法規，堅定理想信念，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，維護習近平總書記核心地位，維護黨中央權威和集中統一領導，貫徹執行黨和國家的路線方針政策以及重大決策部署，……，依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及恪守社會道德規范等情況，……。”

⑧《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第九項第五點：“堅持談心談話制度。黨組織領導班子成員之間、班子成員和黨員之間、黨員和黨員之間要開展經常性的談心談話，坦誠相見，交流思想，交換意見。領導干部要帶頭談，也要接受黨員、干部約談。”

⑨《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》第四條：“任何組織和個人對以下行為，有權向紀檢監察機關提出檢舉控告：（一）黨組織、黨員違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律等黨的紀律行為；（二）監察對象不依法履職，違反秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守等規定，涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法、職務犯罪行為；（三）其他依照規定應當由紀檢監察機關處理的違紀違法行為。”

⑩《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第十五條：“紀檢監察機關應當結合被監督對象的職責，加強對行使權力情況的日常監督，通過多種方式了解被監督對象的思想、工作、作風、生活情況，發現苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀問題，應當及時約談提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話，提高監督的針對性和實效性。”