開展遠程船舶防污染監管的問題與建議

李相國

一、引言

新冠肺炎疫情在全球范圍內的傳播對海事監管造成了嚴重影響，由于船舶流動范圍廣，口岸碼頭不同地域船舶往來頻繁，船員感染新冠肺炎時有發生[1]。海事執法人員登輪檢查存在極大的疫情傳播風險，為此海事管理機構總體上實行“非必要、不登輪”的策略，但這會導致監管力度下降、安全風險增加。雖然已有海事管理機構在滿足疫情防控的要求下成立了登輪檢查工作專班，以履行海事監管職責，但專班管理模式不利于海事執法便利化，其執法力度也有待加強。隨著全球航運事業的飛速發展，海上航行的船舶數量日益增多，船舶排入海洋及大氣中的有害物質增加，船舶污染物已經成為造成海洋環境污染的重要污染源之一，對海洋環境的威脅與破壞日益嚴重[2]。如何既能防止疫情傳播風險，又能履行海事防污染監管職責，已經成為各地海事管理機構的當務之急。

面對新冠肺炎疫情對海事監管帶來的沖擊和影響，交通運輸部海事局印發《關于做好疫情防控期間海事監管工作的通知》，提出各級海事管理機構應當綜合運用中國海事管理平臺各業務系統，探索對船舶進出港報告等進行遠程核查。在常態化疫情防控政策下，實施遠程監管成為多地海事管理機構彌補現場檢查不足的重要手段[3]。

本文在開展遠程船舶防污染監管實踐的基礎上，分析遠程執法過程中存在的監管方式不統一、檢查效率低、取證困難等問題，提出對策建議，探索以登輪檢查為主體、遠程監管方式為重要補充的新時代海事監管模式。

二、遠程船舶防污染監管概況

海事執法人員通過梳理船舶防污染登輪檢查的主要做法和檢查重點，發現船舶防污證書及文書作為防污染檢查的基礎，可以借助現有的郵箱、微信等遠程文件傳輸手段來進行檢查，即為遠程防污染監管方式。通過檢查文書記錄可以初步判斷船員是否正確及時地處理了船上油污水和船舶垃圾，排查船上是否存在非法排污的嫌疑，進而采取必要監管措施，從而達到防污染監管目標。經過近一年的探索實踐，基本形成了“一查二核三調查”的遠程船舶防污染監管新策略。

“一查”指的是檢查船舶污染物處置記錄。執法人員開啟執法記錄儀后與船方進行視頻連線，表明自己身份、檢查目的并進行廉政告知，要求船方通過微信、郵件等方式將垃圾記錄簿、生活污水處置記錄簿及油類記錄簿等船舶文書以圖片或PDF文件的形式發送至海事管理機構。執法人員第一時間參考《船舶水污染物排放控制標準》（GB 3552—2018）、《國際防止船舶造成污染公約》等規定對污染物處置記錄進行檢查。

“二核”是對不滿足排放標準的異常記錄進行核實確認。對于存在非法排污嫌疑的記錄，執法人員通過船方線上提供的現場圖片或視頻、關于異常記錄的情況說明及導助航綜合管理系統等綜合分析異常記錄并予以核實確認。

“三調查”是啟動調查程序。執法人員在確定船舶存在違法問題后，遠程開展調查取證工作，通過在線視頻的方式，進行相關責任人員筆錄取證、圖文證據獲取等違法行為查處工作。在全部執法流程結束后，將執法視頻、線上溝通記錄、文書等保留并存檔。

通過對97艘國際航行船舶近兩年的防污染文書記錄檢查發現，其中16艘船舶未嚴格落實MARPOL公約附則V中《防止船舶垃圾污染規則》的規定，違法案件發生率為16.5%。對于這些船舶在處理垃圾過程中存在的違法問題，海事管理機構應加以重視，并在合適時間開展防污染檢查，以督促船舶落實滿足防污染要求。

三、開展遠程船舶防污染監管存在的問題

（一）現有遠程船舶防污染監管缺少統一標準規范要求

目前各地海事管理機構紛紛基于自身情況開展遠程防污染監管，歸納起來主要是兩類方式[4]。第一類是采用新科技、應用新手段探索遠程監管。如上海海事局利用無人機搭載尾氣檢測吊艙查處船舶使用含硫量超標燃油的違規行為；廣東海事局建立船舶污染物接收作業視頻監控系統，實時監管船舶接收油污水過程。第二類是通過網絡途徑將傳統的現場檢查方式轉移到線上開展。如深圳海事局利用微信實時連線抽查船舶配員情況，進行危險貨物遠程開箱查驗；浙江海事局綜合運用執法音頻記錄、現場照片、船舶電子信息等客觀證據開展行政處罰，“零筆錄”立案調查。

這些形式新穎、手段豐富多樣的監管方式，是對海事遠程監管及未來智能化和信息化執法工作進行的積極有益的探索嘗試，但也帶來了各地海事機構執法流程不一致、執法記錄留存不規范、現場執法信息不能實時共享等問題，不利于海事執法標準化、規范化、便利化發展。同時各種形式的海事遠程監管也會給行政相對人帶來一定的干擾。雖然浙江、江蘇和福建等地已經在直屬海事局層面下發關于遠程非接觸港口國監督檢查指南或指導意見，但在整個部海事局層面并沒有統一的規范要求，亟須出臺統一的指導意見或工作指南。

（二）與現場登輪檢查相比，遠程船舶防污染監管各項環節效率較低

從實際開展遠程防污染監管的經驗來看，實施檢查的各項環節效率較低。一是文件傳輸過程慢。檢查全過程是以電子文件為主，船方將相關材料轉換成電子版本并傳輸文件給海事管理機構耗時較長。二是遠程視頻連線限制條件多，溝通效率低。現在遠程視頻連線采用微信、QQ等工具，使用過程中容易因為網絡故障發生卡頓、斷線等問題，造成執法中斷，導致執法人員與行政相對人溝通效率較低。三是檢查耗時長，無法借助信息化手段。船舶文書經拍照或掃描轉變為電子文件后會存在清晰度差、圖像失真等問題，加之垃圾記錄簿等文書記錄存在字跡潦草、辨認困難問題，難以將污染物處置文字記錄轉化為準確的電子數據進行大批量數據處理。

（三）遠程船舶防污染監管調查取證困難

遠程船舶防污染監管主要是從防污染文書記錄、污染物接收單證等入手，排查非法排污的可能性，很難收集到現場排污的證據。而且文字材料造假的可操作性很強，存在船員主動消除違法排放記錄的可能。檢查文書記錄是對船舶排放記錄的倒查，記錄距離檢查時間越久，相關的證據越容易消失，同時也會因為船員換班原因聯系不到當時責任船員，造成調查取證困難。

（四）行政相對人合法權益有待進一步保障

遠程船舶防污染監管全程執法人員與行政相對人無直接接觸，檢查過程中行政相對人主張回避等權益不能得到有效保障。部分船員尤其是外籍船員對于國內相關法律法規不熟悉，不清楚自身享有的陳述、申辯及聽證等權益。由于當事船舶已經離港、網絡不暢等原因，部分行政相對人合理行使陳述、申辯等權益可能會受到影響。同時由于行政處罰時間跨度較大，行政相對人一般采用委托方式，授權代理人行使陳述申辯、聽證權利，也會影響行政相對人正確行使有關權益。此外遠程監管中行政相對人與執法人員缺少高效溝通機制，線上交流、電話溝通效果不如面對面交流，在行使相關權益時不夠方便快捷。

四、完善遠程船舶防污染監管的工作建議

針對開展遠程船舶防污染監管的必要性及實施過程中存在的問題與不足，建議從以下方面推動解決。

一是出臺指導意見規范遠程檢查手段。結合各級海事管理機構當前開展遠程監管的實踐探索，出臺指導意見或工作指南，建立健全海事遠程監管執法標準及工作流程，明確符合海事監管需求和法律法規要求的遠程監管形式及手段。

二是梳理優化遠程船舶防污染檢查各項流程，提升執法效率。針對遠程檢查效率低下問題，可以將檢查流程重新梳理優化，比如可以要求船舶在錨地或者進港前將相關文書轉化成電子版，編制具體的檢查規程或操作指南明確遠程防污染檢查的要點，制定必要的執法文書、證據材料模板提升執法檢查效率。

三是注重保障行政相對人合法權益。開展遠程監管時應做到檢查公平公正，做到執法全過程記錄，并留存相關電子數據。注重告知行政相對人違法事實和改正措施，做到懲教結合。梳理海事相關法律、法規和文件，羅列行政相對人權益清單，提供互聯網、手機或其他聯系方式以方便行政相對人行使其權益，保障行政相對人合法權益不受損害。

四是開發專用軟件，借力技術賦能提升遠程船舶防污染監管水平。可以吸收借鑒“交管12123”APP自助處理交通違法的經驗做法，整合海事現有信息化平臺，開發針對船舶的遠程執法軟件。通過使用專業軟件可以方便遠程執法，保障執法過程的嚴肅性。借力技術賦能，推動建立違法行為調查、取證、處罰一體化遠程管理，實現海事執法高效化、科學化、智能化發展。

五、結語

在常態化疫情防控要求下，遠程船舶防污染監管作為彌補現場登輪檢查不足的重要手段，能夠有效加強船舶防污染監管力度，踐行海事管理機構保護水上環境清潔的職責，也是海事管理機構創新執法方式的重要實踐。該方式仍處在探索實施階段，存在很多亟須探討和解決的問題，需要在實踐與總結中進一步完善，不斷推動海事監管工作邁向現代化發展新征程。