特殊教育研究應(yīng)用于特殊教育政策的基本模式

馬金晶 楊嶼航

（云南師范大學(xué)教育學(xué)部 云南昆明 650500）

提高公共政策的質(zhì)量是世界各國(guó)政府管理部門關(guān)注的焦點(diǎn)[1]，基于循證也成為當(dāng)下政策制定的基本特征。特殊教育政策體現(xiàn)了國(guó)家教育意志，規(guī)定了學(xué)校課程性質(zhì)，關(guān)系到課程決策、設(shè)計(jì)和實(shí)施，對(duì)課程改革有著重大影響。而特殊教育研究意在探尋特殊教育的發(fā)展規(guī)律，以期更好地指導(dǎo)實(shí)踐。由此可見(jiàn)，兩者關(guān)系密切。如何利用社會(huì)科學(xué)研究服務(wù)政府制定政策，增強(qiáng)政策影響力成為當(dāng)下學(xué)術(shù)研究努力的方向和關(guān)注的話題?；仡櫧▏?guó)后我國(guó)特殊教育政策的演進(jìn)過(guò)程，探討各時(shí)期特殊教育研究應(yīng)用于政策的基本模式，對(duì)促進(jìn)學(xué)術(shù)和政策之間融合發(fā)展，提高研究人員學(xué)術(shù)社會(huì)責(zé)任意義深遠(yuǎn)。

本研究依據(jù)對(duì)特殊教育政策產(chǎn)生重要影響的政策頒布、關(guān)鍵性事件、重要會(huì)議、歷史發(fā)展時(shí)期等因素，并結(jié)合現(xiàn)有對(duì)特殊教育劃分階段研究的基礎(chǔ)上，將我國(guó)特殊教育研究應(yīng)用于特殊教育政策的基本模式歸結(jié)為以下三種：政治模式（建國(guó)后至20世紀(jì)70年代末）、啟蒙模式（20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末）和問(wèn)題解決模式（21世紀(jì)至今）。

一、建國(guó)后至20世紀(jì)70年代末：政治模式

建國(guó)后，國(guó)家在恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，教育事業(yè)也取得了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。在《關(guān)于改革學(xué)制的決定》中要求各級(jí)政府應(yīng)針對(duì)有缺陷的兒童設(shè)立相應(yīng)特種學(xué)校，特殊教育得到國(guó)家保障。到“文化大革命”前，教育部先后發(fā)布了《關(guān)于辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點(diǎn)指示》《盲童學(xué)校教學(xué)計(jì)劃（草案）》等一系列政策，其議題涉及教育方針、原則、課程、師資等多個(gè)方面。在“文革”期間，特殊教育研究停滯不前，直至改革開(kāi)放才迎來(lái)新的發(fā)展階段。

這一時(shí)期，在高度集權(quán)的社會(huì)制度下，特殊教育政策遵循社會(huì)主義、國(guó)家主義、政治至上和人道主義的核心理念，采用的是政府包辦全國(guó)各個(gè)學(xué)校的管理機(jī)制。在國(guó)家與社會(huì)高度重合的情境下，國(guó)家既是特殊教育的需求方同時(shí)也是供給方。[2]新中國(guó)建立后，特殊教育獲得初步發(fā)展，但長(zhǎng)期處于教育體系的邊緣位置，特殊教育發(fā)展猶如滾芥投針，學(xué)術(shù)研究更寥若辰星。雖沒(méi)有著書立說(shuō)，但各級(jí)各類學(xué)校所使用的教學(xué)大綱、教科書亦是特殊教育研究的結(jié)晶。教學(xué)大綱的制定、教材的編寫雖然初步展現(xiàn)了研究的輻射能力，但其出發(fā)點(diǎn)和過(guò)程都是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，“計(jì)劃說(shuō)”仍占主導(dǎo)地位，更從未把特殊教育政策問(wèn)題當(dāng)作一個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域來(lái)對(duì)待[3]。

由此可見(jiàn)，在當(dāng)時(shí)中央高度集權(quán)的政治模式下，中央政府部門在政策的決策中具有關(guān)鍵性作用，政策主體是政治領(lǐng)袖和少數(shù)政治精英，制定方式以經(jīng)驗(yàn)決策為主，“大一統(tǒng)”思想對(duì)特殊教育政策有著深遠(yuǎn)影響。特殊教育政策具有很強(qiáng)的政治色彩，以政治理想主義為價(jià)值取向，政策制定與修訂的權(quán)力集中，是一種自上而下的政府行為。特殊教育研究遵循著“政治模式”，重在特殊教育政策的具化和執(zhí)行，尚未參與到政策制定過(guò)程中。

二、20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末：?jiǎn)⒚赡Ｊ?/h2>

隨著改革開(kāi)放以來(lái)特殊教育的迅猛發(fā)展，國(guó)家教委等部門于1988年召開(kāi)了首屆專門的工作會(huì)議，針對(duì)我國(guó)特殊教育發(fā)展中的問(wèn)題進(jìn)行了討論和研究，并于1989年出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見(jiàn)》。隨后，在《憲法》《義務(wù)教育法》等法律、法規(guī)和文件中都提到了特殊教育，呼吁各界人士重視殘疾人教育，特殊教育也由此開(kāi)始慢慢進(jìn)入大眾視野。部分省市開(kāi)啟了特殊兒童隨班就讀的探索，在《關(guān)于開(kāi)展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》中鼓勵(lì)和發(fā)展殘疾兒童的義務(wù)教育。這些政策偏重戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，進(jìn)一步完善了特教事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)，明確了其國(guó)家戰(zhàn)略責(zé)任、殘障學(xué)生的發(fā)展目標(biāo)和原則等，為特教事業(yè)的發(fā)展提供了基本保障。特殊教育在組織結(jié)構(gòu)力量、理論研究力量、政策倡導(dǎo)力量、政策執(zhí)行力量等方面都開(kāi)始進(jìn)入新的發(fā)展階段。[4]

這一時(shí)期，我國(guó)特殊教育研究日益顯露頭角。1981年，《外國(guó)教育動(dòng)態(tài)》《全球教育展望》等期刊上集中刊發(fā)了《美國(guó)的特殊教育》（樸永馨）、《美蘇比較：特殊教育的方法》（J·T·吉布森，曹秋平）、《日本的特殊教育》（袁韶瑩）等系列文章，詳盡介紹了當(dāng)時(shí)先進(jìn)國(guó)家的特殊教育。同年，中國(guó)教育學(xué)會(huì)在教育部、盲聾啞人協(xié)會(huì)的資助下，成立了中國(guó)特殊教育學(xué)會(huì)，并于5月在上海舉行了籌備會(huì)議。隨后，北京、上海等十三個(gè)省市自治區(qū)陸續(xù)成立了特殊教育研究會(huì)。[5]1989年，北京師范大學(xué)特成立特殊教育研究中心。1992年，江蘇省教委創(chuàng)建《現(xiàn)代特殊教育》期刊，推介新思想、新理論、新方法等。專門性研究組織、期刊的出現(xiàn)，反映了特殊教育學(xué)術(shù)研究的覺(jué)醒。

這一階段特教研究以介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)為主，在博采眾長(zhǎng)之上，開(kāi)啟了本土化理論構(gòu)建的嘗試。樸永馨在《試論我國(guó)特殊教育的發(fā)展和普及》（1986）中探討了特殊教育的地位與作用，并總結(jié)了國(guó)外特殊教育的經(jīng)驗(yàn)，提出了走中國(guó)特色發(fā)展與普及的特殊教育之路[6]；王效賢在《聾校教育學(xué)》（1988）一書中系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)聾校教育經(jīng)驗(yàn)，闡明了聾校教育的特性以及聾校教育與普通教育的共性，為我國(guó)聾童教育學(xué)的形成和隨班就讀的政策奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[7]；張國(guó)波在《談特殊教育勞技課的改革》（1998）中，強(qiáng)調(diào)改革特校的勞技課程要從本校和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，立足山東省蓬萊市旅游和海產(chǎn)品加工的特點(diǎn)，與市場(chǎng)發(fā)展相結(jié)合，提高殘疾學(xué)生的勞動(dòng)技能[8]。這既是特殊教育改革實(shí)踐的客觀需求，也是研究者“自覺(jué)意識(shí)”的反映。教育研究在不懈的探索中，從依附走向了獨(dú)立。拓寬了原有研究路徑，開(kāi)辟了新興的研究格局[9]。

為繼續(xù)發(fā)揚(yáng)立法民主，原國(guó)家教委開(kāi)始向社會(huì)大眾廣泛征求意見(jiàn)。經(jīng)進(jìn)一步研究修訂后發(fā)布《全日制六年制聾啞學(xué)校教學(xué)計(jì)劃（意見(jiàn)征求稿）》（1984年）、《全日制盲校小學(xué)教學(xué)計(jì)劃（初稿）》（1987年）和《全日制弱智學(xué)校（班）教學(xué)計(jì)劃（征求意見(jiàn)稿）》（1987年），三類學(xué)校教學(xué)計(jì)劃突出了課程教學(xué)的重要性，成為特殊教育學(xué)校辦學(xué)的指導(dǎo)性文件。隨著社會(huì)發(fā)展，尤其學(xué)習(xí)借鑒了國(guó)外特殊教育經(jīng)驗(yàn)，特殊教育課程改革也提上議程。1993年，國(guó)家教委頒布了《全日制盲校課程計(jì)劃》（試行）和《全日制聾校課程計(jì)劃》（試行），1994年又發(fā)布了《中度弱智兒童教育訓(xùn)練綱要》（試行）。使用“課程計(jì)劃”代替了“教學(xué)計(jì)劃”，以期通過(guò)“課程”這一根本途徑來(lái)推動(dòng)特殊教育改革。[10]與此相應(yīng)的是，此時(shí)的特殊教育研究也突出了課程教學(xué)的核心地位。陳云英（1992）在《特殊教育理論與實(shí)踐》中從微觀層面剖析特殊教育教學(xué)，該研究成果推動(dòng)我國(guó)特殊教育研究進(jìn)入發(fā)展新階段。趙樹(shù)鐸（1994）在《特殊教育課程與教學(xué)法》一書中比較研究了不同類型特校的課程設(shè)置和教學(xué)方法，初步完善了特殊教育課程與教學(xué)的理論體系。

僅僅依賴于政治精英的決策方式已經(jīng)不能適應(yīng)改革開(kāi)放所帶來(lái)的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)80年代的新啟蒙運(yùn)動(dòng)，知識(shí)精英參政、議政的熱情也愈發(fā)強(qiáng)烈[11]。在此背景下，制定特殊教育相關(guān)政策的主體由政治領(lǐng)袖和少數(shù)政治精英進(jìn)一步擴(kuò)展到包括學(xué)術(shù)研究者在內(nèi)的精英階層。雖然這一時(shí)期，特殊教育研究成果還沒(méi)有轉(zhuǎn)化或直接作用于特殊教育政策，但研究產(chǎn)生的相關(guān)概念、理論和思想觀點(diǎn)開(kāi)始滲透到課程決策過(guò)程之中。通過(guò)著書立說(shuō)、期刊論文、大眾媒體、學(xué)校教育等多渠道的傳播，特殊教育研究成果為政策決策者提供了認(rèn)識(shí)“特殊教育”這一復(fù)雜問(wèn)題的方法，并增進(jìn)了對(duì)國(guó)內(nèi)外特殊教育改革背景的了解，從而幫助決策者正確界定問(wèn)題和設(shè)定政策議程，特殊教育研究成為特殊教育政策的“啟蒙”工具。相對(duì)政治模式而言，啟蒙模式是特殊教育研究政策應(yīng)用的進(jìn)步，但也存在不可忽視的問(wèn)題。由于特殊教育研究群體的偏好與公眾之間還是存在分層梯度，難與實(shí)踐領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致“理論、行政與實(shí)踐三張皮的問(wèn)題”[12]。

三、21世紀(jì)至今：?jiǎn)栴}解決模式

隨著我國(guó)教育不斷深化改革，特殊教育課程改革的重點(diǎn)也從補(bǔ)償轉(zhuǎn)向潛能挖掘，從全民義務(wù)教育到全面提升特殊教育的質(zhì)量，并逐漸與“滿足特殊教育需求”的國(guó)際觀念相接軌[13]。2001年，教育部等部門發(fā)布《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育課程改革和發(fā)展的意見(jiàn)》，提出大力發(fā)展中西部地區(qū)殘疾兒童的義務(wù)教育，注重課程的綜合性、功能性、實(shí)踐性等特點(diǎn)[14]。2002年，由北京師范大學(xué)等高校牽頭，組建了專家組和研制組，基于調(diào)研，擬定了課程實(shí)驗(yàn)的新方案。教育部基礎(chǔ)教育司在2003年啟動(dòng)了第四次特殊教育課程改革，就盲、聾、培智學(xué)校的課程問(wèn)題召開(kāi)了多次學(xué)術(shù)研討會(huì)，在廣泛的意見(jiàn)征詢后又對(duì)方案進(jìn)行了調(diào)整和修改。經(jīng)過(guò)多次討論修訂，最終于2007年，《盲校義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》《聾校義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》和《培智學(xué)校義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》應(yīng)運(yùn)而出[15],三份《方案》呼應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流，結(jié)合義務(wù)教育的基本性質(zhì)和殘疾兒童差異特點(diǎn)整體重構(gòu)課程體系，成為我國(guó)特殊教育課程和教學(xué)改革的一座重要里程碑。值得一提的是，《方案》的研制彰顯了學(xué)術(shù)研究的智力支持。

隨后，國(guó)家陸續(xù)頒布了《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2010年）》《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃（2008—2010年）》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見(jiàn)》等政策文件。從“關(guān)心特殊教育”到“支持特殊教育”再到“辦好特殊教育”，我國(guó)的特教事業(yè)發(fā)展方興未艾。特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次發(fā)布要求加強(qiáng)特殊教育研究的政策文件，特殊教育研究進(jìn)入全面深化階段。二十余年間，特殊教育研究扶搖而上，碩果累累。特殊教育研究圍繞相關(guān)法律與政策、融合教育、隨班就讀、課程與教學(xué)等領(lǐng)域發(fā)表了大量研究成果，確立了自己獨(dú)特的研究對(duì)象、方法和領(lǐng)域。特殊教育學(xué)科形成了自己獨(dú)特的話語(yǔ)體系、概念范疇與研究領(lǐng)域，獲得了獨(dú)立學(xué)科的尊嚴(yán)。[16]

學(xué)術(shù)力量的迅猛發(fā)展促進(jìn)了政策制定的快速轉(zhuǎn)型，教育政策也從最初代表某些人利益的非合作博弈狀態(tài)慢慢地向各政策主體的合作博弈模式轉(zhuǎn)變，即通過(guò)彼此協(xié)調(diào)達(dá)成互識(shí)，從而謀求利益主體的共同發(fā)展。[17]為了擺脫了以往政策局限于物理結(jié)構(gòu)調(diào)整和策略更新的技術(shù)性范疇，這一時(shí)期特殊教育政策致力于特殊教育體系重構(gòu)和內(nèi)涵重建。因此，特別強(qiáng)調(diào)政策中的專業(yè)研究，政策過(guò)程既包括了改革綱領(lǐng)性文件的開(kāi)發(fā)和決定，也涵蓋了特殊教育體系的全方位設(shè)計(jì)，使得整個(gè)政策過(guò)程更像一個(gè)系統(tǒng)的項(xiàng)目研發(fā)過(guò)程。

從2010年起，北京師范大學(xué)、北京聯(lián)合大學(xué)和江蘇省教育廳聯(lián)合成立了研制團(tuán)隊(duì)，回顧了特殊學(xué)校課程改革的歷史和經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)座談、問(wèn)卷調(diào)查等形式廣泛征詢廣大特殊學(xué)校的意見(jiàn)。與此同時(shí)，對(duì)國(guó)外特殊教育進(jìn)行國(guó)際比較，進(jìn)一步明確特殊教育發(fā)展的方向。在此基礎(chǔ)上，組織近600名高校特殊教育專家、一線教師、課程專家等作為核心成員，起草了各科課程標(biāo)準(zhǔn)的文稿，對(duì)課標(biāo)進(jìn)行反復(fù)修改。2012年，新課標(biāo)分別在三類學(xué)校進(jìn)行試點(diǎn)工作。在實(shí)踐中，又對(duì)課標(biāo)進(jìn)行了專門討論、修改和完善。學(xué)術(shù)力量的介入，有效規(guī)避了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政命令的隨意性，為課程改革政策的制定提供了專業(yè)分析和政策建議，使得政府的政策導(dǎo)向有了理論和實(shí)踐的支撐。2016年，我國(guó)頒布了歷時(shí)6年研制的三類特殊教育學(xué)校義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)。這是我國(guó)第一次專門為殘疾學(xué)生制定的一整套系統(tǒng)地學(xué)習(xí)參照標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)我國(guó)多年來(lái)特殊教育發(fā)展和教育教學(xué)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析總結(jié)，是當(dāng)前和未來(lái)特殊教育教學(xué)改革的高層次構(gòu)想。對(duì)于提高特殊教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平具有特殊意義，充分反映了“學(xué)術(shù)力量”之于政策制定的重要性。2017年《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》以及2022年《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》基本上也遵循了這一路徑。

由此可見(jiàn)，今天從政策問(wèn)題的概念化到政策審議、實(shí)施和評(píng)估，學(xué)術(shù)研究前所未有地影響著特殊教育政策的發(fā)展。伴隨著政策的形成，特殊教育改革的理論基礎(chǔ)是什么？?jī)r(jià)值訴求何在？是否符合國(guó)際課程改革趨勢(shì)？如何處理傳統(tǒng)與變革的矛盾等眾多問(wèn)題引起了學(xué)術(shù)界廣泛的討論。通過(guò)“問(wèn)題”的爭(zhēng)論，不斷深化人們對(duì)特殊教育的認(rèn)識(shí)，為政策填補(bǔ)了知識(shí)空白，再運(yùn)用研究成果對(duì)政策進(jìn)行解釋。學(xué)術(shù)研究作為“問(wèn)題解決”的工具為政策的形成提供了智力和實(shí)踐上的支持。在后續(xù)政策過(guò)程中，“決策文化”和“學(xué)術(shù)文化”的分離狀態(tài)也得到持續(xù)改善，“理論先行”和“理論護(hù)航”成為這一時(shí)期政策制定的一大特色。

四、特殊教育研究在政策應(yīng)用中的問(wèn)題及展望

面對(duì)當(dāng)前紛繁復(fù)雜的教育問(wèn)題，系統(tǒng)地探討特殊教育研究在政策制定中的應(yīng)用以及二者互動(dòng)機(jī)制的改善，成為特教領(lǐng)域科學(xué)決策的基礎(chǔ)。從特殊教育研究的政策應(yīng)用模式可以看出，長(zhǎng)期作為政策被動(dòng)受眾之一的學(xué)術(shù)研究，正逐漸由政策的“旁觀者”向“參與者”轉(zhuǎn)變，由遮蔽或忽略的缺席狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樵趫?chǎng)的澄明狀態(tài)。然而，由于特殊教育政策問(wèn)題的錯(cuò)綜復(fù)雜，無(wú)論是“政治模式”“啟蒙模式”還是“問(wèn)題解決模式”，特殊教育研究的政策應(yīng)用還未擺脫“工程模式”的樊籬，即“政府確定政策問(wèn)題之后，提出這個(gè)問(wèn)題所缺少的知識(shí)，社會(huì)科學(xué)家再進(jìn)行研究設(shè)計(jì)、資料收集、分析結(jié)果，最后提出報(bào)告”[18]，這種間接的應(yīng)用對(duì)政策影響有限，效果也有待提高。

改革開(kāi)放至今，在黨和政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，特殊教育研究立足自身，在借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外特殊教育研究的理論研究和實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，因地制宜地探索構(gòu)建具有中國(guó)特色的特殊教育體系，取得了顯著的成果。形成了初具規(guī)模、井然有序地研究組織體系，為全國(guó)性、區(qū)域性問(wèn)題的解決貢獻(xiàn)力量。但由于我國(guó)政治環(huán)境、組織與制度體系、政策開(kāi)放機(jī)會(huì)、傳播方式等因素的影響，特殊教育研究仍然受制于行政管理的約束，缺乏獨(dú)立性。由于作為“知識(shí)中介”的特殊教育研究者與政策決策者的直接交流渠道受到限，很難發(fā)揮其應(yīng)有的功能。近年來(lái)，我國(guó)特殊教育研究總體上取得了很大進(jìn)展，但研究仍然過(guò)于集中，學(xué)科前沿分支較少。本土化理論的創(chuàng)新、生成和擴(kuò)展明顯不足[19]。

針對(duì)這一問(wèn)題，有學(xué)者提出了相應(yīng)的創(chuàng)新機(jī)制，例如讓政策制定者參與課題的選擇和研究；建立大型的思想庫(kù)；建立有效的知識(shí)中介組織；建立非政府資助體系；改善學(xué)術(shù)體制；選擇合適的研究方法；清晰簡(jiǎn)潔地表述研究成果等[20]。目前，學(xué)術(shù)研究的政策轉(zhuǎn)化已成為學(xué)科交叉性較強(qiáng)的國(guó)際前沿課題，吸引了眾多國(guó)際學(xué)者的注意，國(guó)內(nèi)研究則剛剛起步。因此，本文以期拋磚引玉，引起更多研究者的注意。