城建檔案紙質、電子、聲像“三位一體”管理探討

文/淳安縣建設工程質量安全監(jiān)督站（城建檔案館） 汪文菁

城市規(guī)劃、建設及管理過程中形成的文件材料統(tǒng)稱為城市建設檔案，此類文件材料主要以圖紙、文字、圖表、聲像為載體，為城市建設服務。當前城建檔案收集管理的手段顯然滯后于科學技術發(fā)展，十分不利于城建檔案服務功能的順利發(fā)揮。隨著信息技術的不斷發(fā)展，紙質檔案與電子、聲像檔案“三位一體”的管理模式是城建檔案發(fā)展的必然趨勢，這就要求城市工程建設過程中必須同步收集紙質、聲像及電子檔案，并納入統(tǒng)一管理系統(tǒng)。

一、城建檔案管理現(xiàn)狀

淳安縣住建局城建檔案中心圍繞數(shù)字浙江建設目標，立足本職工作，在城建檔案移交審核過程中，在紙質檔案之外，加強照片、聲像檔案的收集歸檔，并推進檔案掃描，不斷完善城建檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。雖然城建檔案中心已經(jīng)建立起紙質、電子、聲像“三位一體”的進館制度，要求城市建設工程項目紙質檔案入庫的同時，必須提交相同版本的聲像和電子檔案，但是聲像檔案提交率和完整性并不高，無法與紙質、電子檔案一一對應；紙質、電子、聲像檔案信息管理軟件標準化建設也較為滯后，所接收的電子文件格式并不統(tǒng)一，導致管理平臺無法識別和統(tǒng)一管理。

二、城建檔案管理存在的問題

（一）檔案資源收集流程不規(guī)范。淳安縣城建檔案主要由建設單位按照檔案中心的要求提交，由于檔案中心對當前建設單位所應提交的資料名錄、裝訂要求、提交時限、工程文件的外在質量（如書寫材料、幅面尺寸、字跡圖樣、簽章等）和內(nèi)在質量（如內(nèi)容、深度）等均未做出明確規(guī)定，只給出城市建設檔案歸檔流程框架（見圖1），建設單位提交工程檔案時不清楚提交的內(nèi)容和流程，空跑多跑的現(xiàn)象頻繁存在。久而久之，建設單位便失去了按時提交工程建設檔案的動力。

圖1 城市建設檔案歸檔流程框架

（二）城建檔案行政執(zhí)法缺乏有效落實。當前，杭州市城建檔案執(zhí)法細則不完善，無法為城建檔案事業(yè)發(fā)展提供法規(guī)文件等保障，可以說2008年出臺、2019年修正的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《建設工程文件歸檔規(guī)范GB/T50328-2014》對城建工作予以法律支持，對城建服務地域進行了拓展，將城市與農(nóng)村均納入城建檔案管理的范圍。但是實施細則缺乏應有的完善，使得當前淳安縣城建檔案行政執(zhí)法基本停留在行政檢查和行政處罰階段，對不移交檔案及檔案散失等情況無法起到有效的約束作用。

三、紙質、電子、聲像“三位一體”管理的必要性

（一）各類檔案的特點。紙質檔案是傳統(tǒng)的信息記錄、保存方式，紙質檔案信息高度依賴紙張載體，且信息內(nèi)容很難與載體分離，有助于信息長時間保存，但是紙質檔案很容易因載體受潮、霉變、燃燒等原因而損毀；紙質檔案也存在資源共享方面的困難，容易陷入信息壟斷。與紙質檔案不同，聲像、電子檔案信息存儲密度高，信息形式多樣化，內(nèi)容更加生動，可實時共享，提高檔案信息的利用率，其載體可自由分離，通過拷貝、備份等方式靈活攜帶、復制、查閱和擴散。

（二）城建檔案“三位一體”管理的必要性。首先，紙質、電子、聲像“三位一體”管理有利于保證城建檔案真實可靠、完整齊全。城市建設項目，尤其是重點工程結構復雜、體量大、施工周期長，所涉及文件資料多而分散；不按規(guī)定辦理檔案移交和管理手續(xù)，必將導致檔案管理部門無法及時獲取工程檔案信息；城建檔案中的聲像、電子資料時效性強，若缺乏及時管理，必將造成聲像、電子資料失真、散失。2014年，在《浙江省城市建設檔案管理辦法》的基礎上又重新制訂了《杭州市建筑工程檔案編報及移交手冊》，手冊中增加了城建工程聲像檔案、電子檔案歸檔要求，并在杭州市行政審批中心公開發(fā)放。力圖助推城建單位按照要求編制文件資料，杜絕日后返工，確保進館檔案均符合國家規(guī)定。其次，通過實施城建檔案紙質、電子、聲像“三位一體”管理，有助于提高檔案內(nèi)在質量，提升館藏檔案工作過程的規(guī)范化和標準化。目前，淳安縣住建局城建檔案中心聘用人員專業(yè)知識及業(yè)務技能不強，對市政工程基本建設流程不甚了解，在城建檔案案卷整理上花費時間多，整理質量也較難保證。實施城建檔案紙質、電子、聲像“三位一體”管理后可由各項目部委派專職資料員整理案卷，提升檔案管理效率。再次，城建檔案紙質、電子、聲像“三位一體”管理有助于提高服務質量。浙江省住建廳規(guī)定，2012年9月1日以后開建的城建工程項目，必須同時報送紙質、聲像及電子檔案，城建工程檔案管理也同時采取紙質、電子、聲像“三位一體”的模式，這無疑加大了工程各參建方檔案管理的難度。為此，杭州市城建檔案館編寫出《杭州市建筑工程檔案編報及移交手冊》，用于指導各參建方檔案報建；同時還開設城建工程聲像、電子檔案編報培訓班，安排專人對包括工程可研、招投標、承建、竣工、試運營等全程在內(nèi)的文件編報過程實施跟蹤指導，確保紙質、聲像、電子檔案順利進館。最后，城建檔案紙質、電子、聲像“三位一體”管理是提升我國城市建設檔案管理人員業(yè)務能力的主要途徑。城建檔案管理除應依賴行政管理手段外，還離不開外部環(huán)境建設及檔案管理人員主觀能動性的發(fā)揮，通過加強事前、事中及事后文檔一體化管理，將城建檔案管理重點從中后端前移，對城市工程項目各建設階段積累的資料和形成的文件加強干預、控制，確保城建檔案項目的完整性。構建包括勘察、設計、施工、監(jiān)理、材料等城建項目各參建方責任體系及管理網(wǎng)絡，縱向自上而下落實檔案責任人，橫向則應加強建設、施工、監(jiān)理單位與檔案管理部門的聯(lián)系，保證城建檔案真實齊全。與此同時，結合城建項目建設進程，分階段、分專業(yè)對各參建方展開培訓，內(nèi)容主要涉及檔案管理法律法規(guī)，紙質、聲像及電子檔案歸檔要求，各參建方在工程建設過程中的文件資料收集職責等，以提升城建單位檔案管理人員專業(yè)水平，為城建檔案紙質、電子、聲像“三位一體”管理提供人員保證。城建檔案管理部門應出臺針對性強的檔案管理文件，指導相關工作，并分階段、分批次推進城建檔案專項驗收。具體而言，應結合工程施工進度編制檔案驗收計劃，待施工方收集完相關資料后預立卷，由檔案管理部門檢查案卷質量，并提出整改意見，再由施工方整改后分區(qū)、分標段提交檔案管理部門正式驗收。

四、紙質、電子、聲像“三位一體”管理策略

面對當前文件信息數(shù)字化、傳送手段網(wǎng)絡化的局面，基于文件生命流程構建全過程控制機制，城建檔案中心介入城建檔案流程前端管理，與文件管理部門共同搭建城建檔案管理聯(lián)盟。浙江省人民政府于2012年公布的《浙江省城市建設檔案管理辦法》要求自2012年9月1日起，新建設的工程項目必須在紙質檔案之外同時準備電子和聲像檔案，建設單位必須對所實施工程檔案同時以紙質、電子、聲像“三位一體”的形式移交。這就要求建設單位和檔案管理部門基于文件生命周期理論，對城市建設文件從形成到歸檔全過程均應統(tǒng)一規(guī)劃，重組檔案及文件工作流程，從源頭上監(jiān)督文件形式，規(guī)范文件質量，實現(xiàn)對城建檔案的超前控制與全程管理。優(yōu)化檔案管理部門介入時機，從事后被動收集轉為事前主動監(jiān)督，保證文件形式齊全統(tǒng)一、長期可讀，提升城建檔案在城市建設中的應用價值。

（一）完善城建檔案三位一體管理的法制環(huán)境。良好的法制環(huán)境是推進國家及地方城建檔案“三位一體”管理的根本保障，必須構建和完善縣級城建檔案法制化治理環(huán)境，通過立法，明確淳安縣住建局城建檔案中心在城建檔案管理活動中的法定地位，同時保障建設單位及社會公眾各項檔案權利，突出法律在縣級城建檔案管理中的作用。當前，我國檔案法律中并無社會主體參與檔案管理事務的規(guī)定，這不利于我國各級政府檔案管理機構管理效率的提高，當務之急，應通過立法形式明確社會主體在檔案管理中的重要地位，并規(guī)范其參與檔案管理事務的方法、程序及行為約束，避免出現(xiàn)集體行動困境；同時賦予社會成員參與權、知情權和監(jiān)督權，提高城建檔案紙質、聲像及電子“三位一體”管理的可操作性和效率。

（二）嚴格落實城建檔案管理法律法規(guī)。法律的重要作用只有通過實施才能得以體現(xiàn)，在城建檔案“三位一體”管理過程中，必須依法治檔。首先，檔案管理部門，尤其是縣級檔案管理中心必須敢于執(zhí)法，運用法律武器解決城建檔案管理過程中遭遇的問題，強化執(zhí)法主體責任，保證執(zhí)法必嚴、違法必究，沿著法律軌道推進城建檔案管理工作。其次，對于違反檔案法律法規(guī)的行為必須予以追究，并依法提出整改建議，在依法治檔的過程中完善責任清單和權力清單，使檔案行政執(zhí)法工作落到實處。

（三）創(chuàng)新城建檔案管理方式。城建檔案管理方式包括行政方式、市場化及社會化方式，當前淳安縣城建檔案管理必須在傳統(tǒng)行政方式的基礎上，更多引入市場化方式和社會化方式。也就是在城建檔案管理中充分引入市場性手段，具體有合同外包、特許經(jīng)營、產(chǎn)權交易、公私合作、民營化等。淳安縣住建局城建檔案中心可以考慮將民事行為中的合同引入檔案管理領域，實行合同外包，將過去單方面的強制行為轉變?yōu)殡p方合意的市場行為。檔案管理中心因受到人力、物力等因素的制約，單憑自身力量無法快速、高效完成城建檔案信息化建設任務，而通過合同外包等形式，通過公開招標選擇資質、能力均合格的外包單位，實現(xiàn)城建檔案數(shù)字化外包、檔案整理著錄外包、檔案科研管理外包、檔案縮微及修裱外包等。除合同外包外，淳安縣住建局城建檔案中心還可以推行城建檔案“三位一體”管理公司合作，檔案中心作為社會公共機構，可塑造出業(yè)務能力過硬、誠實守信、長期致力于檔案業(yè)務工作的社會企業(yè)，并與之建立長期的合作關系。例如，美國國家檔案館于2006年與Google公司聯(lián)合啟動歷史影片數(shù)字化訪問試點項目；再如“90后”收藏家李楷瀚創(chuàng)辦的國內(nèi)首家省級民辦檔案館——廣東省嶺海檔案館，得到了政府部門的經(jīng)濟補助及文獻收集整理、管理利用、展覽、科研等方面的服務支持。

五、結語

聲像、電子檔案比紙質檔案更具管理、使用、存儲方面的優(yōu)勢，但在短時間內(nèi)仍無法取代傳統(tǒng)的紙質檔案。從長遠來看，城建檔案信息共享是城建檔案管理的必經(jīng)之路，聲像、電子及紙質等各種形式的城建檔案信息在社會使用過程中應融合互補，便于在業(yè)務處理領域的協(xié)調(diào)一致。為此，必須在全面了解各種形式城建檔案優(yōu)勢的基礎上不斷創(chuàng)新理念與方法，以檔案生命周期理論為指導，將檔案從生成到永久保存、利用、服務社會等視為一個完整、系統(tǒng)的過程，促進我國城建檔案管理事業(yè)長足發(fā)展。