健全黨和國家監督體系的基本遵循

于 紅

黨和國家監督體系是我們黨在長期執政條件下實現自我革命的重要制度保障。黨的二十大報告指出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。”這一重要論述為新征程上健全黨和國家監督體系指明了方向，提供了基本遵循。

加強對權力的制約和監督，破解跳出治亂興衰歷史周期率的難題，是中國共產黨需要永遠面對的重大考題

解決好對權力的制約和監督，跳出治亂興衰的歷史周期率，是鞏固黨的執政地位、確保黨長期執政的關鍵所在。1945 年，毛澤東在著名的“窯洞對”中提出“民主新路”，開啟了用民主監督跳出治亂興衰歷史周期率的實踐探索。

黨的十八大以來，中國共產黨下決心破解“對權力的監督和制約”這一世界性難題，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，直面黨內突出問題，加強對權力運行的制約與監督，找到了跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案——自我革命。習近平總書記多次提及當年的“窯洞對”，指出這番對話至今對我們黨都是很好的鞭策和警示。習近平總書記一再告誡全黨，要牢記毛澤東提出的“我們決不當李自成”的深刻警示，著力解決好“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史性課題。習近平總書記指出：“我們必須高度警省，永遠保持趕考的清醒和謹慎，馳而不息推進全面從嚴治黨，使百年大黨在自我革命中不斷煥發蓬勃生機，始終成為中國人民最可靠、最堅強的主心骨。”①習近平：《在二十屆中央政治局常委同中外記者見面時的講話》，《求是》2022年第22期，第7頁。這表明我們黨時刻保持著對解決大黨獨有難題的清醒和堅定，體現了我們黨以自我革命精神永葆黨的先進性和純潔性的政治自覺、思想自覺和行動自覺。跳出治亂興衰的歷史周期率，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福，是中國共產黨需要永遠面對的重大考題。

壓緊壓實“兩個責任”，構建嚴密完整的黨內監督體系，是健全黨和國家監督體系的重點

在黨和國家各種監督形式中，黨內監督是最基本的、第一位的監督，是居于主導地位的監督。強化黨內監督是黨的建設的重要基礎性工程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面從嚴治黨，壓緊壓實黨委（黨組）主體責任和紀委監委專責監督責任，明規矩、嚴制度，構建了完整的黨內監督體系，充分發揮監督的制度優勢。

黨內監督是全黨的任務，第一位的是黨委（黨組）監督。黨中央的集中統一領導是堅持和完善黨和國家監督體系的根本保證。黨委（黨組）主體責任在全面從嚴治黨、強化黨內監督中具有牽頭管總作用。從黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“兩個責任”，即“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任、紀委負監督責任”，到《中國共產黨紀律處分條例》提出“全面從嚴治黨主體責任”；再從《中國共產黨黨內監督條例》提出“黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任”，到《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》明確黨委（黨組）落實全面從嚴治黨應遵循的原則、責任內容、責任落實、監督追責等，我們黨不斷完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度，把管理和監督的主體責任制度化并貫穿我們黨領導經濟社會發展全過程；強化黨的組織在同級組織中的領導地位；加強對所管理的領導干部特別是主要領導干部的監督。可以說，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全方位、立體式推進黨內法規體系建設，緊扣管黨治黨責任鏈條，扭住責任制這個“牛鼻子”，抓住黨委（黨組）這個關鍵主體，推進從嚴治黨主體責任。這些在管黨治黨過程中得到成功實踐的重要方法，也必將在今后全面從嚴治黨實踐中發揮更大作用。

強化落實紀檢監察有效追責問責的監督責任，更加突出全面覆蓋。黨的十八大以來，通過一體推進黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革、紀檢監察機構改革，強化了紀委監委的政治機關和監督專責機關定位，形成紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督“四個全覆蓋”協調銜接的權力監督格局。通過紀檢體制改革，強化紀委的監督責任。2014 年5 月，中央紀委召開“三轉”專題研討會，以黨章為根本遵循，聚焦主業主責，著力推進轉職能、轉方式、轉作風。之后，《中國共產黨黨內監督條例》將紀委定位為“黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責”，黨的十九大通過的《中國共產黨章程（修正案）》以黨內最高法規的形式強化紀委的這一職責定位。黨的二十大通過的《中國共產黨章程（修正案）》在各級紀委主要任務中又增寫“推動完善黨和國家監督體系”的重要職責。通過國家監察體制改革，強化紀委監委合署辦公效能。實行紀委監委合署辦公是被實踐證明的成功做法，是我們黨監督體制機制的重大創新。黨的十八大以來，中央深化國家監察體制改革，探索對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，組建國家、省、市、縣四級監察委員會，并與同級紀委合署辦公，紀委的監督執紀問責職責和監委的監督調查處置職責相互貫通，建立起統一決策、一體化運行的執紀執法權力運行機制，推進形成紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接的監督格局，建立健全巡視巡察上下聯動格局，推動黨內監督具體化、精準化、常態化。通過完善派駐制度，增強派駐監督實效。黨的十八大以來，中央紀委國家監委調整派駐機構設置，分類推進派駐機構改革，實現派駐監督全覆蓋，有效發揮派的權威和駐的優勢，增強派駐監督“探頭”作用的權威性和有效性。2022 年6 月，中共中央辦公廳印發《紀檢監察機關派駐機構工作規則》，全面系統規范各級各類派駐機構的組織設置、領導體制、工作職責、履職程序、管理監督等，從制度上保障派駐機構依規依紀依法履行職責。派駐機構兼有履行監督執紀問責和監督調查處置的雙重職責，有利于更好發揮派駐監督作用，推動新時代紀檢監察派駐監督工作高質量發展。

強化對監督主體的監督，不斷提升監督實效。習近平總書記指出：“紀檢監察機關要馬克思主義手電筒既照別人更照自己，不能只照他人、不照自己……紀檢監察機關不是天然的保險箱，監察權是把雙刃劍，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監督，行使權力必須十分謹慎，嚴格依紀依法。”①習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第244頁。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力解決“誰來監督紀委、防止‘燈下黑’”這個“監督者要接受監督”的問題。②同上。自2014年起，中央紀委國家監委逐步在全國建立健全相對獨立、職能完整、覆蓋系統的紀檢監察干部監督機構，強化自我約束和監督；黨和國家先后出臺了《中華人民共和國監察法》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《關于加強新時代紀檢監察干部監督工作的意見》《監察機關監督執法工作規定》等一系列法規制度，健全對紀檢監察機關監督管理的內控機制，加強對紀檢監察干部監督工作的指導督導和示范引領，建設高素質專業化紀檢監察干部隊伍，保證監督工作取得實效。

精準對焦，健全以“兩個重點”為著力點的黨內監督運行機制，是健全黨和國家監督體系的關鍵

黨的二十大報告指出：“推進政治監督具體化、精準化、常態化，增強對‘一把手’和領導班子監督實效。”③習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第66頁。這指明了新征程政治監督的方向。

突出重點監督對象，抓好領導機關和領導干部，特別是主要領導干部的監督，提升監督效能。將黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部作為黨內監督的重點，抓住了全面從嚴治黨、強化黨內監督的關鍵。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨的委員會的“指揮部”和“一把手”的“領頭雁”作用，緊盯“關鍵少數”、關鍵崗位，抓住干部選拔任用工作這一重點環節和重點部位進行監督，從源頭上抓好干部素質，防止用人上的不正之風。突出政治監督這個重點，有效開展日常監督和長期監督，精準有效運用監督執紀“四種形態”，健全發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制，健全完善一系列規范領導干部權力運行的制度措施，形成與新時代全面從嚴治黨相適應的監督制度體系。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》首次將黨的中央組織的監督單設一章，規定“黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監督工作”“中央政治局委員應當嚴格執行中央八項規定，自覺參加雙重組織生活，如實向黨中央報告個人重要事項”。④《中國共產黨黨內監督條例》，人民出版社2016年版，第6—7頁。條例沒有對中央部委和地方黨委制定實施細則作出授權規定，體現全黨必須一體執行，防止搞變通、打折扣，充分體現了“黨內監督沒有禁區、沒有例外”。⑤同上，第2頁。2021 年6 月，《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（以下簡稱《意見》）公布，這是黨內首個針對“一把手”和領導班子開展監督的專門文件。《意見》著眼健全和完善黨和國家監督體系，強調對“一把手”和領導班子監督要突出以“五個強化”為重點的政治監督，并從加強對“一把手”的監督、同級領導班子監督和下級領導班子的監督三個方面明確監督職責任務，健全制度機制，具有很強的針對性和操作性，有效破解對“一把手”監督和同級監督難題。

用好巡視成果，發揮巡視利劍作用，高效推進問題整改。政治巡視本質上是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領導職能責任的政治監督，是加強黨內監督的戰略性制度安排，是全面從嚴治黨的利器。習近平總書記指出：“巡視監督具有催化劑作用、強化作用。對制度框架是否有效運轉、對一把手是否認真履職、對紀檢機構是否有效工作，都能起到點睛作用。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面深化政治巡視，建立完善巡視巡察上下聯動格局，注重巡視整改和成果綜合運用，高質量完成一屆任期內巡視全覆蓋任務，改變了過去只注重事后監督的做法，強化了事前監督和事中監督，加大巡視整改和成果運用力度，促進真改、實改、深改、持久改，有效破解黨長期執政條件下自我監督的難題。實踐證明，巡視監督是黨內監督和群眾監督相結合的有效方式。

協同發力，促進各類監督貫通協調，是健全黨和國家監督體系的必然要求

習近平總書記指出：“對我們黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監督。”①《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第207頁。“只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。”②同上，第213頁。《中國共產黨黨內監督條例》在《總則》中明確規定“堅持黨內監督和人民群眾監督相結合”，首次對“黨內監督和外部監督相結合”作了專章規定，對我國社會主義監督體系內的各種監督形式提出明確要求、作出制度性安排，持續推動各類監督有機貫通融合。聚焦監督重點。所有監督都向管黨治黨的重要領域和重大問題聚焦發力，向人民群眾反映最強烈、矛盾最突出的問題聚焦。推動各類監督貫通協調。形成了以黨內監督為主導，人大監督、審計監督、群眾監督等多種監督貫通協調，紀律、監察、派駐、巡視等四種監督全覆蓋的統籌銜接機制，形成常態長效的監督合力。一體推進“三不”體制機制建設。習近平總書記強調有權必有責、有責要擔當、失責必追究，通過監督管理機制、權力制約機制、責任追究機制的建立健全，形成一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，真正把權力關進制度的籠子。這既是我們黨對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的經驗總結和規律認識，也是在監督實踐中要一以貫之的科學方法和實踐路徑。

新征程上，全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。完善黨和國家監督體系已經進入貫通集成、有機協作的新階段。走好新的趕考之路，既應重視黨內監督的主導地位和引領作用，也應增強各類監督的關聯性、互動性，更好發揮黨內監督和外部監督的合力作用，進一步推動黨和國家監督體系更加健全完善、更加貫通協調、更加科學高效，保證權力在陽光下運行。