健全完善深化接訴即辦改革的法規體系

王敬波

黨的二十大報告強調：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第54頁。接訴即辦是首都基層治理的改革創新，是落實以人民為中心的發展思想的生動實踐。2021 年9 月，《北京市接訴即辦工作條例》正式施行，接訴即辦改革在制度與法律層面完成了銜接，通過法治保障改革的路徑，在法治下推進改革，在改革中完善法治，不斷提升法治為民水平。

確保深化接訴即辦改革在法治軌道上運行

整體治理與行政組織法治。北京接訴即辦工作是整體治理理念的深刻踐行，是整體性政府改革的生動實踐。《北京市接訴即辦工作條例》將接訴即辦改革實踐以立法形式固化，為深化改革提供了制度框架，極大地推動了接訴即辦的行政組織法治化，促進北京城市治理在制度、法治軌道上運行。接訴即辦改革在整體治理理念的驅動下，以信息化為支撐，通過建立開放共享的數字管理服務平臺，從行政機構物理整合到行政機制體制化學融合，為民眾提出訴求提供最為便捷化的渠道，實現了技術賦權。構建12345 接訴即辦平臺是數字政府建設的生動實踐，是數字化時代數字技術推動政府職能轉變、厘定政府權責邊界、實現資源有效配置的改革成果。

從部門各自為政到部門協同。傳統行政組織體制機制下，政府采取“一元治理”模式，即對民眾反映的訴求，部門之間各自為政現象凸顯。2018年，北京市啟動“街鄉吹哨、部門報到”改革，在一定程度上提高了政府服務群眾的響應能力，但是并未突破“一元治理”模式。2019 年，接訴即辦改革正式啟動，通過完善“接、派、辦、評、報”全鏈條工作流程，以12345 市民服務熱線及其網絡平臺為重要載體，將市、區、街道（鄉鎮）、社區（村）以及各有關部門連通起來，在縱向和橫向兩層面均形成了多元聯動機制，實現向多元治理模式的轉變。

2021 年，《北京市接訴即辦工作條例》的出臺為多元協同治理提供了法律保障。建立了分級協調辦理機制，按照權責對等的原則，明確對本級難以解決的重點、難點訴求，由上級黨委和政府、行業主管部門協調解決。建立了聯動辦理機制，針對跨行業、跨區域的復雜訴求，由主責單位牽頭負責，明確協辦單位，拆分訴求事項，細化職責分工，協同推進解決。明確了研究探索歷史遺留問題、超出市屬管轄權、央地協調等難點問題的辦理機制。接訴即辦改革以民眾訴求為驅動，圍繞群眾訴求和問題，創造性地提出下沉街鄉分級監管機制，通過整合服務、部門協同，破解了傳統城市治理碎片化、條塊分割的困境，明確了政府各部門職責邊界，推進政府職能的轉變。

立法固化助推接訴即辦改革躍上新臺階

接訴即辦制度機制更加健全。配套制度體系基本形成。針對分類處理、精準派單、主動治理、科學考評等關鍵環節出臺配套文件35 項，細化派單目錄2395 項，制定接訴即辦公開工作試行辦法，印發深入推進治理類街鄉鎮整治提升工作實施方案，修訂完善考評辦法。目前全市各區均按規定建立了“吹哨報到”雙考核機制，督促“報到”部門履職盡責。“14＋N”配套制度體系基本完成，全市層面出臺配套文件35 項，各市級部門制定配套制度、方案等共計84項，各區共計1425項，重點涉及健全精準派單機制、推進首接負責制、完善主動治理制度和完善數據共享機制。

深化主動治理提升治理效能。接訴即辦通過加強風險研判、強化源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。特別是以下沉、賦權、增效為重點，運用新時代“楓橋經驗”，采用賦能網格化治理等模式，強化街鄉黨組織在基層治理中的領導作用，深入推動治理力量和資源下沉，全力做到“小事不出村社區、大事不出街鄉鎮”，加強主動治理，深化未訴先辦。

共治共享社會治理格局更加成熟。對支持和引導社會力量和公眾參與訴求辦理和社會治理作出規定。注重健全協同聯動機制。完善央地聯動、上下聯動、多元參與、居民自治等機制。建立央產小區接訴即辦共同治理議事協調機制，通過訴求告知、聯席會商、數據共享等方式聯動解決問題。注重發揮公檢法司協同聯動作用，政法機構全面融入接訴即辦改革。積極引入企業等市場主體，強化激勵協同機制。

構建向主動治理轉化的工作機制

緩和訴求供需矛盾。當下熱線接訴能力與群眾訴求之間的供需矛盾愈加凸顯。緩和訴求的供需矛盾是一項系統性工程，需要從廓清訴求范圍、提高工作效率、完善政府整體服務能力等多方面入手。在優化工作機制層面，有必要以提高派單精準度、提升座席員工作能力、優化派單目錄等為抓手，同時加強與行政訴訟、行政復議、行政裁決、行政調解、信訪工作、基層自治等領域的協同。最后，著重提升公共服務機關自身的辦事能力，從減少需求的角度進行源頭治理。

增強協同辦理實效。一方面需要加強體系建設，擴大改革協同力量，尤其要加強接訴即辦隊伍建設，進一步增強基層工作力量。另一方面持續探索運用市場機制和多元力量參與接訴即辦，不斷完善共建共治共享的基層治理格局。

全面推進主動治理。堅持系統治理、源頭治理，深入推進“每月一題”。探索更多“小切口”改革，更有針對性、靶向性地推進綜合治理、集成改革。推動接訴即辦與放管服改革、優化營商環境等改革深度融合，優化頂層設計，發揮系統治理協同優勢。

加強工作保障制度。加強組織保障和人力保障，包括健全考評制度，強化對開展主動治理和解決疑難復雜問題的考評激勵，完善第三方評估機構參與機制；優化人力保障機制，建立健全常態長效制度，切實提升各有關單位工作人員的政治、法律、業務素質和工作能力。加強數據保障，由市民熱線服務機構對相關數據進行全口徑匯總，實現互聯互通、信息共享；強化數據融合，優化智能統計分析、城市預警等功能；提升民生大數據分析能力，為科學決策、精準施策提供支撐；建立健全市民熱線服務機構保護數據利益的有效措施，堅決杜絕損害保守國家秘密和保護商業秘密、個人隱私的情形；進一步妥善建立、運行、管理和維護熱線數據庫，為公眾提供咨詢、查詢服務。

深化接訴即辦改革與健全法規體系同步推進

細化配套規范。在《北京市接訴即辦工作條例》制定之初，即考慮到哪些條款需要通過規范性文件或配套立法補充以及在執行中如何處理好與依法辦理關系的問題。要根據條例實施后現實情況與制度目標之間的差距，從細化配套規范的層面作出進一步的規定，比如：出臺協同單位配合首接單位回應群眾訴求的激勵與約束辦法；明確政府與市場化途徑辦件的具體邊界與協同配合辦法；明確“全面接訴”要求下對提出不合理訴求者的實際約束規則；明確疑難復雜訴求會商后派單的認定標準；出臺協同聯動在京中央和國家機關、國有企業單位訴求辦理的指導意見。

制定接訴即辦行政法規。接訴即辦改革已經進入深水區，法律制度之間摩擦、改革與法治的矛盾將成為突出問題。或是觸及到了行政組織的根本性變革，或是囿于地方性法規的效力有限，既有的法理和規范已難以有效回應，繼續優化工作機制或是制定細化配套規范是不能夠予以解決的，建議制定接訴即辦行政法規予以彌合，形成立體完備的接訴即辦法規體系。

首接負責制與行政權限的法定配置之間的矛盾、多部門權限不清與協同機制之間不暢的問題。因權屬交叉等原因，部分訴求在辦理過程中仍存在推諉現象。需進一步為基層減負、調動基層積極性。對基層指導督促力度不夠，仍存在工單在社區（村）“空轉”現象。接訴即辦改革創造性地通過整合服務而非部門的方式，低成本地優化了條塊分割帶來的體制性問題，但“統籌協調、指揮調度”辦理機制在現行法上處于相對真空的地帶，與地方人大和組織法之間具有較大的空間和縫隙，有必要通過立法授權、明確程序規范。

線上政府與線下政府的融合問題。12345 市民服務熱線平臺建設還需優化。接訴即辦模式天然具有整體性政府數字整合優勢，需要進一步深化用數據治理向對數據治理、公共服務的供給側向公共服務供給側與需求側并重的兩大轉變，促成線上政府與線下政府的融合。

央地協同、軍地協同等地方性法規難以解決的體制性問題。北京市有大量在京中央和國家機關、國有企業單位，而根據屬地原則，相應的糾紛、訴求也經由在京的訴求人進入到接訴即辦的工作范疇中。接訴即辦作為地方性改革，《北京市接訴即辦工作條例》作為一部地方性法規，無法對相關主體實現有效的規范。

規范共性問題。北京市接訴即辦改革已經通過地方性法規的立法，實現了一地的階段性法治化。廣州、西安、深圳、呼和浩特等城市學習借鑒建立接訴即辦機制，進行了一系列的改革。對于一些共性的問題有必要通過行政法規的形式在全國加以規范。