“十四五”交通基礎設施投融資發展思路研究

范 娜

（甘肅省交通運輸廳投融資管理辦公室，甘肅 蘭州 730030）

一、當前交通投融資體制機制現狀分析

我國交通投融資政策體制機制發展經過不斷演變，形成了公益性項目依靠發行一般債券和財政公共預算、經營性項目依靠發行專項債券和利用社會資本投資兩個投融資體系,逐步建立起政府主導、分級負責、多元籌資、風險可控的公路投融資模式。“十三五”期,通過多元化投融資手段,我國公路交通保持了較為平穩的發展態勢，發展水平躍上新臺階，但在促進交通基礎設施大發展的同時,投融資環節自身存在的問題逐步顯現。

（一）公路建設資金需求與供給存在很大差距

按照“適度超前”的要求，未來10 至15年我國公路基礎設施仍將處于集中建設、加速成網的關鍵階段，建設任務依然繁重，資金需求規模十分龐大。自國家加強地方政府債務管理，規范投融資行為以來，投融資政策持續收緊，“十四五”期，國家投融資政策仍將趨嚴，中央資金的爭取難度進一步加大，部分省份省級財政資金增長乏力，公共財政預算和政府債券發行額度難以滿足公路建設資金需求，省級補助資金缺口大。市縣財力吃緊，財政資金多用于民生保障，用于交通發展的資金十分有限。地方政府一般債券發行空間有限，西部省份項目資源稟賦較差，吸引社會資本投資參與的長效機制還沒有形成，難以支撐投資量巨大的交通基礎設施建設，致使交通建設資金異常緊缺，交通基礎設施建設資金短缺、剛性約束增強。

（二）保障交通可持續發展的政策制度體系還不健全

當前交通運輸基礎設施建設任務主要是國家高速公路“斷頭路”、集中連片特困地區和國家發展戰略要求的互聯互通建設項目，客觀上存在建設成本高、風險大、預期收益低的特點，需要進一步研究有效、具體的政策措施。一是保障收費公路可持續發展的制度設計亟待完善。受專項債券年發行量不確定、債券期限與收費期限錯配等因素影響，專項債券在交通領域使用不足、不充分，資金效益未充分發揮，政府收費公路建設資金短缺問題十分突出。修訂的《收費公路管理條例》尚未出臺，關于高速公路收費期限到期后繼續收費的政策遲遲未發布，收費公路到期停止收費將直接導致債務懸空，保障養護和運營管理資金難以解決。二是隨著國家投融資體制深化改革和投融資模式的不斷創新，收費管理運營體制也在發生變化，現行的《收費公路管理條例》已難以滿足當前多元化的交通發展實際工作需求和形勢的變化，對投融資創新也形成了一定的壁壘。投融資政策涉及部門較多，出臺的一系列政策制度難以充分發揮組合效應，使得交通投融資手段面臨較大不確定性風險，無法一以貫之，相關主體的權責利也無法清晰界定。

（三）存量債務化解難度較大

2021年全國收費公路統計公報顯示，2021年年末，全國收費公路累計建設投資總額121184.4億元，收費公路債務余額79178.5億元，比上年末增加8517.3億元，增長12.1%。2021年度，全國收費公路通行費收入6630.5億元，支出總額為12909.3億元，其中，償還債務本金7164.8億元，償還債務利息3426.8億元，償還債務本息占比達到82%。由于高速公路里程逐年增加，投資規模持續擴大，部分運營項目為籌集養護資金或償還債務利息舉借新債等原因，收費公路債務余額不斷上升。隨著債務規模持續擴大，還本付息支出不斷增加，而通行費收入用于還本付息支出十分短缺，特別是受經濟下滑影響，通行費還在呈下降趨勢，需要依靠“借新還舊”維持資金平衡,勢必導致“借新還舊”的額度越來越高，息轉本現象難以緩解，債務積壓,資產負債率攀升。西部省份公路項目受資源稟賦不好、投資規模大、交通量低、回報周期長、經營收益率差等客觀因素，公路存量項目債務總額大，政府債券發行期限普遍較短，省級交通政府存量債務還本付息壓力大，省級財政資金未來年度可用建設資金明顯下降。

（四）融資渠道單一，尚未形成可推廣借鑒的范本。

我國高速公路投資規模大、投資回收期長，長期以來，存在融資渠道單一，融資結構不合理，過度依賴間接融資，可持續發展能力不足等問題。隨著高速公路密度的增加，新建高速公路基本屬于偏遠或加密路段，交通流量有限，隨著橋隧比增加、征地拆遷、材料人工的增加，高速公路造價大幅上升，建設成本高，新建高速公路通行費收入不樂觀，尤其是中西部新建高速公路，不具備可投資性，投融資壓力巨大。各地積極探索資金籌措路徑，積極探索建設籌融資體制改革，在PPP模式、專項債券+市場化融資、存量資產再安排、企業戰略重組、交通+路衍經濟、延長項目合作期限、資產證券化（ABS）、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方面進行了有益探索，但投融資創新模式未形成規模效應，還有待進一步挖掘創新和推廣這些有效的經驗和做法。

二、十四五交通投融資工作面臨的新形勢

“十四五”時期，是開啟加快建設交通強國新征程，推動公路交通高質量發展的關鍵期，進一步完善基礎設施網絡，提升運輸服務品質，提高安全保障能力，全面加強公路與其他運輸方式的銜接融合，當好全面建設社會主義現代化國家的開路先鋒，必須高度重視交通投融資工作。

（一）加快完善交通投融資管理體制機制

深入準確貫徹落實《政府投資條例》等政策法規，始終從交通的基礎性、公共性、服務性屬性出發，堅持交通投融資工作始終由政府主導的價值取向，加快制定出臺財政事權和支出責任劃分落實機制和措施，保證各級政府事權與支出責任相匹配，與當地財力相匹配，增強政府投資的引導性和精準性。鼓勵通過多元化市場融資方式拓寬融資渠道，最大限度鼓勵和吸引社會資本投入，切實增強投融資發展的內生動力和活力，著力增加交通運輸有效投資，提升資金使用效益，為優化完善交通基礎設施供給結構，加快交通強國建設和“十四五”交通發展提供優質、高效的資金保障。

（二）在穩定資金來源及渠道的基礎上，構建多元化的資金保障體系。

“十四五”期交通基礎設施建設任務重，建設資金需求大，為確保交通運輸固定資產投資計劃按期完成，必須解放思想，創新工作思路，打通投融資渠道，拓寬投資項目資金來源。一是穩定現有資金渠道，進一步用足用好中央交通專項資金政策和政府債券政策；二是處理好政府與市場的關系，調動各級政府積極性，積極用好各方資源，發揮市場配置功能激發市場的活力，推動交通與其他產業深度融合；三是深化合作積極爭取金融機構的支持，優化融資結構，探索利用各類新型融資工具，提高企業直接融資占比，進一步降低資金成本，提升交通融資的可持續性；四是加大招商引資力度，積極引進社會資本，通過資源配置、資產盤活、市場融資等新型建設模式，充分挖掘社會資金潛力，多渠道籌集項目建設資金，全力拓展融資空間，創新融資機制。

（三）在保持一定的交通建設投資規模的基礎上，著力防范政府債務風險。

打好防風險戰役，防范化解金融風險是重中之重，化解交通建設存量債務、做好交通行業風險防范問題，要妥善處理好需求與供給、規模與速度的關系，在利用好國家高度重視加大基礎設施等領域補短板力度和穩定有效投資的政策紅利基礎上，緊盯目標任務，搶抓工期，確保投資任務如期完成。同時，要逐步建立規劃執行與資金平衡保障機制，妥善處理存量債務和在建項目后續融資，積極防范行業債務風險，從根本上降低金融風險的發生概率。繼續深化交通運輸基礎設施投融資管理體制和運行機制改革，不斷健全重大風險監測、研判、預警機制，加快形成投資、融資、建設、經營、償債良性循環機制，建立多元化、可持續、能防控的資金保障渠道。

（四）科學編制投融資規劃，保障投資項目資金來源。

隨著國家對加強地方政府性債務管理和規范地方政府舉債融資從嚴要求，政策環境進一步趨嚴，籌融資渠道更加有限，必須堅持把資金先行理念作為交通工作的重要落腳點。結合加快交通強國要求和各級財政自身財力情況，按照盡力而為、量力而行原則，做好交通投融資政策制度設計和路徑研究，配套制定合理可行的投融資規劃，促進項目和資金相銜接，長短期建設相統籌，投融資相協調，保持合理有效的投資規模。結合財政事權支出責任，落實中央、省、市、縣各級財政資金渠道和標準，分門別類按項目類型和投資融需求落實可操作、可落地的籌融資方式和渠道，切實發揮投融資對交通發展規劃的協同作用，堅持將資金保障作為推動項目的前置基礎，促進交通運輸高質量發展。

三、進一步創新交通投融資工作的思路

（一）加強政策引領，統籌完善交通投融資制度設計。

一是推動上位政策制度更加成熟定型。健全交通投融資政策法律體系，加快推動制定交通投融資上位法規，既保持投融資制度和治理體系的穩定性，又要抓緊制定各項急需的配套制度，做好交通發展資金政策的頂層設計支持，推動交通資金政策法定化、交通資金來源固定化。二是加強投融資模式創新的微觀政策研究，進一步暢通發展路徑，鼓勵推動投融資模式創新。如針對路衍經濟專營模式，研究出臺配套的操作指南，研究制定“交通+旅游”“交通+相關產業”技術標準、操作范本、審批流程等，出臺交通劃撥用地實施兼容商業開發用地政策、產業融合項目立項審批相關政策，項目落地提供微觀政策支撐。三是健全政策制度落實機制。加強投融資頂層設計文件的宣貫，緊跟國家政策導向，做好交通投融資的探索、試點、推廣等工作，形成各種投融資模式的操作范本，在全國范圍內進行推廣。可推動成立省級層面交通投融資工作領導機構，統籌推進全省交通投融資工作和政策落實，強化政府和行業統籌力度，形成系統化、一體化的組織體系，將中央補助資金、省市縣可用財力、市縣地方政府資源和相關產業統籌融合起來，實現政府投資使用效率最大化，最大限度發揮財政資金撬動社會投資的作用。

（二）積極爭取財政資金投入，進一步加大財政性資金保障。

一是積極爭取中央政策支持，充分發揮各類行業政策資金保障作用，加大車購稅補助資金、中央預算內資金投入力度。二是強化地方政府責任，進一步建立健全省市縣公共財政投入機制，徹底扭轉“交通部門辦交通”的傳統發展理念，壓實落實省市縣政府的責任，增加政府公共財政投入力度，解決省市縣政府財政投入長期“缺位”和“不到位”問題。三是保障省級財政資金的穩定供給，統籌省級部門閑置資金，建立一定規模的省級政府資本金資金池，保證用于交通項目的政府資本金維持固定基數，并逐年呈比例增長，確保力度不減弱、總量有增加。四是繼續開好舉債融資的“前門”，爭取適度擴大發行地方債券規模，滿足正常合理的融資需求，嚴控資金使用領域，堅決遏制地方政府債務風險。

（三）營造優質的交通營商環境，廣泛吸引社會資本。

全面開放交通市場，平等對待各類市場主體，創造條件吸引各類社會資本依法合規參與交通項目投資、建設、運營和維護，保障各類社會資本的平等權利和公平待遇，全面激發市場活力。深刻轉變政府職能，優化服務改革，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，進一步增強服務意識，做好招商引資項目的全流程服務保障工作，主動協調對接、靠前服務，開辟“綠色通道”，營造公開、透明、平等的營商環境。搭建政府、行業與銀行、企業的定期推介交流平臺，建立暢通有效的政企溝通機制和信息共享機制，積極推介包裝成熟的重大項目，及時傳遞國家利好政策，推動政企溝通常態化。政府部門秉持契約精神，誠信履約、兌現承諾；企業誠信經營，積極承擔社會責任；行業部門總體統籌協調，做好對接服務工作；銀行金融機構主動服務，創新金融產品，多方共同努力，加大“引強入交”、“引資入交”力度，持續深化政銀企合作成果。

（四）探索創新投融資方式，多渠道籌措交通運輸發展資金。

一是規范、高質開展政府和社會資本合作（PPP）。切實加強PPP項目的可行性論證研究，規范開展物有所值評價和財政承受能力論證，嚴格落實政府支出責任。進一步規范PPP項目操作流程，強化PPP合同內容審查，落實項目風險分配方案，構建合理、清晰的權責利關系，提高PPP項目落地和推進實施效率。二是多措并舉盤活存量資產。鼓勵具備條件的項目通過資產證券化（ABS）、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方式盤活存量資產。在調研分析不同區域經濟社會發展現狀和發展趨勢，以及公眾對高品質出行服務的需要方面，通過適度調整增加收費公路進出口布局，規劃建設成本較低的連接線，發揮與新建一條高速公路相同的作用，盤活帶動公路存量資產和沿線資源，放大融合發展乘數效應。三是大力發展路衍經濟。探索路衍經濟發展的新業態、新技術、新模式和新路徑，深化拓展路衍經濟上下游產業鏈，構建起“一業帶動、多業支撐、跨界融合、聯動發展”的產業融合發展新格局，加快培育形成區域經濟發展新動能。四是探索開展“專項債+市場化融資”。積極發揮專項債券作為符合條件項目資本金的杠桿作用，主動對接金融機構，積極推介項目，合理推動專項債券項目市場化融資。五是試點推行政府收費公路“委托建設運營”。按照“政府主導、企業運作”的原則,將政府收費公路項目的建設、運營及缺口資金籌集等委托國有全資企業全過程負責，被委托企業以自有資金和市場融資資金補足項目建管運營的資金缺口,可有效彌補收費公路項目資本金缺口，發掘路衍經濟項目產業潛力，實現“路產”聯動建設開發。六是設立交通發展投資基金。通過股權投資等方式支持交通基礎設施建設，堅持市場化運作，允許基金適度投資交通領域外的高回報項目，解決項目資本金來源不足問題，有效發揮政府投資資金的引導作用。