公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

張麗

（北京積水潭醫(yī)院，北京 100035）

一、引言

作為醫(yī)院日常運(yùn)營中非常重要的一項(xiàng)工作，政府采購牽扯面較廣，工作流程煩瑣，采購的醫(yī)療設(shè)備和耗材器械等會直接關(guān)系到醫(yī)院的運(yùn)營狀況，無規(guī)劃、隨意的采購不僅會浪費(fèi)醫(yī)院有限的資金，還會滋生腐敗，公立醫(yī)院管理者應(yīng)高度重視。因此，研究公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制體系建設(shè)的具體路徑和優(yōu)化策略具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

二、公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制相關(guān)概述

（一）內(nèi)部控制要素與框架結(jié)構(gòu)

對于公立醫(yī)院而言，要通過構(gòu)建內(nèi)部控制體系，為政府采購工作的穩(wěn)定運(yùn)行提供保障。就像COSO 報(bào)告里寫的，“再好的內(nèi)部控制體系，它不能夠把一個劣跡斑斑的或沒有經(jīng)營智商的管理層變成一個非常有經(jīng)驗(yàn)、頭腦和能力的管理層”。COSO 是美國反虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會下屬的發(fā)起人委員會，其將內(nèi)部控制分為五個要素，即醫(yī)院內(nèi)部控制要素分為內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險管理、活動控制、信息溝通、監(jiān)督評價。醫(yī)院可以通過對五要素的管控，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制框架（見圖1），進(jìn)而有效提高政府采購工作的質(zhì)量和效率。針對事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展，國家有關(guān)部門發(fā)布和實(shí)施了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等相關(guān)文件，為公立醫(yī)院的內(nèi)控建設(shè)提供了有效指引［1］。

圖1 內(nèi)部控制框架圖

（二）公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)的意義

首先，有利于降低醫(yī)院運(yùn)營成本。政府采購支出在公立醫(yī)院經(jīng)營支出中的比重較高，通過構(gòu)建完善的政府采購內(nèi)部控制體系，可以在政府采購前進(jìn)行全面的調(diào)研和科學(xué)的論證，加強(qiáng)采購預(yù)算控制，并對后期管理進(jìn)行監(jiān)督和考核，從源頭上控制預(yù)算過剩問題，幫助醫(yī)院控制運(yùn)營成本。

其次，有利于提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。通過政府采購內(nèi)控體系的構(gòu)建，公立醫(yī)院可以規(guī)范采購流程，保證采購醫(yī)療設(shè)備的性能，將錢用在“刀刃”上，提升醫(yī)院整體醫(yī)療技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量。

再次，有利于防控醫(yī)療腐敗風(fēng)險。政府采購內(nèi)控體系的構(gòu)建，是公立醫(yī)院反腐敗的有效路徑，醫(yī)院可以將內(nèi)控理念覆蓋到政府采購的各個流程和環(huán)節(jié)，通過分事行權(quán)、分級授權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等措施，明確劃分醫(yī)院各部門、各科室、各崗位的權(quán)力和職責(zé)，保證風(fēng)險管控和監(jiān)督問責(zé)措施得以高效執(zhí)行，從而防范腐敗問題的出現(xiàn)［2］。

最后，有利于提高采購管理能力。通過對政府采購內(nèi)部控制制度的完善、機(jī)制的調(diào)整、措施的執(zhí)行、流程的優(yōu)化，公立醫(yī)院可以構(gòu)建合法合規(guī)且能高效運(yùn)行的采購模式，滿足降本增效的要求。

三、公立醫(yī)院政府采購全過程內(nèi)部控制管理

（一）政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)

1.流程梳理

公立醫(yī)院有關(guān)部門要以整體戰(zhàn)略規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)行下一階段部門預(yù)算的編制，將政府采購項(xiàng)目和資金使用規(guī)劃單獨(dú)列在政府采購預(yù)算表當(dāng)中，按照規(guī)范化的流程逐級上報(bào)，提交給國家衛(wèi)生健康委員會進(jìn)行審核，最后由財(cái)政部審批。政府采購承辦部門要結(jié)合審批完成的政府采購預(yù)算，全面梳理自身實(shí)際情況，立足實(shí)際，編制政府采購具體落實(shí)方案，在所有資金全部到位后，組織有關(guān)人員按規(guī)采購。

2.內(nèi)部控制措施

公立醫(yī)院要在各個部門之間建立順暢的信息溝通渠道，構(gòu)建協(xié)調(diào)規(guī)劃機(jī)制，規(guī)定政府采購的具體承辦部門，集中管理有關(guān)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，提高醫(yī)院資源調(diào)配效率，避免出現(xiàn)重復(fù)采購或者盲目采購問題，給醫(yī)院帶來資金損失。醫(yī)院要對采購過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和動態(tài)的審核，構(gòu)建分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)、分級授權(quán)的責(zé)任體系，為政府采購活動的順利開展提供保障。

（二）政府采購計(jì)劃審批環(huán)節(jié)

1.流程梳理

公立醫(yī)院要安排專門的員工檢查財(cái)政預(yù)算的審核批復(fù)情況。政府采購承辦部門要結(jié)合國家有關(guān)部門出臺的法律法規(guī)和政策方針，制定與自身實(shí)際情況相匹配的招標(biāo)采購需求標(biāo)準(zhǔn)。資產(chǎn)管理部門要積極與政府采購預(yù)算部門、財(cái)務(wù)部門等溝通協(xié)作，對采購的內(nèi)容和流程進(jìn)行全面調(diào)研和科學(xué)論證，上報(bào)給醫(yī)院分管院長審核，由院長會議集體討論后形成決議，再由政府采購承辦部門負(fù)責(zé)，利用政府采購計(jì)劃管理系統(tǒng)，進(jìn)行項(xiàng)目采購申請的填報(bào)，最后資產(chǎn)管理辦公室對項(xiàng)目的具體內(nèi)容和資金需求等進(jìn)行審核并上報(bào)到系統(tǒng)當(dāng)中，審核通過后實(shí)施計(jì)劃。

2.控制措施

公立醫(yī)院要從預(yù)算角度加強(qiáng)對政府采購各項(xiàng)工作的監(jiān)督和管理，加強(qiáng)預(yù)算控制和風(fēng)險控制，保證政府預(yù)算的實(shí)際支出與預(yù)算目標(biāo)的一致性。同時，公立醫(yī)院要積極探索新的管理手段和模式，使各個臨床科室和職能部門參與到政府采購計(jì)劃的論證當(dāng)中，通過實(shí)地調(diào)研和科學(xué)分析，提出反饋意見，分析醫(yī)院的具體狀況和實(shí)際需求，提高整體規(guī)劃的科學(xué)性［3］。

在實(shí)踐中，醫(yī)院應(yīng)堅(jiān)持預(yù)算配置、效率提高、效益分析的采購流程，在采購前選擇科學(xué)的評估手段，客觀分析設(shè)備運(yùn)行和使用情況，督促和指導(dǎo)政府采購承辦部門編制出科學(xué)合理的物資采購方案，從而有效提高醫(yī)院資源利用效率。

（三）政府采購計(jì)劃實(shí)施環(huán)節(jié)

1.流程梳理

依據(jù)審批通過的采購計(jì)劃編制招標(biāo)文件，發(fā)布公告信息，發(fā)售招標(biāo)文件，在財(cái)政部門抽調(diào)專家，開標(biāo)，全面調(diào)查符合條件的各供應(yīng)商資質(zhì)，考察其產(chǎn)品質(zhì)量、價格、信譽(yù)等，分析是否滿足需求，確定中標(biāo)供應(yīng)商，發(fā)出中標(biāo)通知書，簽訂合同，履行合同，支付資金。

2.控制措施

公立醫(yī)院要全面梳理各個部門崗位的員工配置情況，結(jié)合工作需求，合理調(diào)整崗位和員工，依據(jù)不相容崗位分離制度，分離制定與審核、招標(biāo)文件編制和論證、計(jì)劃審核與評議、合同簽訂與物資驗(yàn)收等崗位，在重點(diǎn)崗位實(shí)行輪崗制度，明確各個崗位的責(zé)任和權(quán)力，建立互相監(jiān)督和高效協(xié)同的管理機(jī)制。

醫(yī)院要結(jié)合有關(guān)規(guī)章制度和自身實(shí)際需求，選擇科學(xué)的政府采購模式，嚴(yán)格審核政府采購文件，規(guī)范合同審批權(quán)限，安排專門的人員記錄和保存政府采購有關(guān)的業(yè)務(wù)資料，從而提高政府采購計(jì)劃實(shí)施的有效性。

（四）政府采購驗(yàn)收結(jié)算環(huán)節(jié)

1.流程梳理

政府采購承辦部門要安排專門的人員嚴(yán)格驗(yàn)收醫(yī)院采購物資的類型、規(guī)格、質(zhì)量、數(shù)量等，并記錄具體情況。財(cái)務(wù)部門要結(jié)合采購合同和驗(yàn)收單據(jù)等有關(guān)的資料審核付款賬單，經(jīng)過上級單位審批后按照規(guī)定結(jié)算賬款，并做好賬務(wù)處理。

同時，政府采購承辦部門要科學(xué)管理倉儲物資，建立規(guī)范化的制度，定期組織有關(guān)人員盤點(diǎn)和清查，定期與財(cái)務(wù)部門核對賬目，從而保證總賬和明細(xì)賬、賬目和實(shí)物、賬目和卡片之間的一致性，避免出現(xiàn)資產(chǎn)的流失或者閑置。

2.控制措施

公立醫(yī)院要明確劃分驗(yàn)收職責(zé)和權(quán)力，規(guī)范驗(yàn)收流程、程序等，保證驗(yàn)收工作質(zhì)效。驗(yàn)資人員要與設(shè)備管理部門、設(shè)備供應(yīng)企業(yè)、設(shè)備使用部門積極溝通，了解設(shè)備具體信息、養(yǎng)護(hù)要求等，按照有關(guān)規(guī)定驗(yàn)收設(shè)備，同時驗(yàn)資人員、采購人員等相關(guān)人員都要在驗(yàn)收報(bào)告上對結(jié)果簽字確認(rèn)；財(cái)務(wù)部門人員要規(guī)范控制審核和支付手續(xù)，嚴(yán)格按照醫(yī)院有關(guān)采購制度審核公務(wù)卡支付的小額設(shè)備采購、維修、養(yǎng)護(hù)、計(jì)量等費(fèi)用，組織有關(guān)人員定期盤點(diǎn)和清查各類資產(chǎn)，通過資產(chǎn)管理制度的完善和績效考核體系的構(gòu)建，增強(qiáng)員工的資產(chǎn)管理意識，提高醫(yī)院資產(chǎn)管理的效率和質(zhì)量。

四、公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部控制體系建設(shè)的策略

（一）完善政府采購內(nèi)部控制管理制度

公立醫(yī)院要優(yōu)化內(nèi)部政府采購制度，并推動制度的有力落地。醫(yī)院要全面梳理政府采購執(zhí)行條例、招投標(biāo)管理辦法、集中采購名錄、分散采購目錄等各級主管部門出臺的政府采購管理制度，構(gòu)建完善的政府采購管理制度體系，以此為基礎(chǔ)規(guī)范內(nèi)部操作流程和方法。醫(yī)院要明確各個崗位的職責(zé)，有效分離不相容崗位，構(gòu)建采購權(quán)、審核權(quán)、支付互相分離的采購模式，使采購人員、監(jiān)督人員、款項(xiàng)支付人員互相監(jiān)督。

在具體開展采購工作的過程中，要強(qiáng)調(diào)制度的約束力，使政府采購制度的所有流程都以制度為依據(jù)。另外，當(dāng)前政府采購改革不斷推進(jìn)，有關(guān)政策也更加完善，公立醫(yī)院政府采購人員要動態(tài)關(guān)注政策變化，結(jié)合最新的采購理念，調(diào)整醫(yī)院制度。同時，要組織醫(yī)院有關(guān)人員參加政府采購專項(xiàng)培訓(xùn)，通過宣傳和教育，增強(qiáng)醫(yī)院員工的政府采購意識，提高政府采購業(yè)務(wù)能力，為醫(yī)院有關(guān)規(guī)章制度的完善提供助力［4］。

（二）科學(xué)設(shè)置政府采購組織機(jī)構(gòu)

公立醫(yī)院要對內(nèi)部政府采購的執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整，要建立單獨(dú)的管理組織、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門，規(guī)范采購的具體執(zhí)行流程，合理劃分和統(tǒng)籌安排各個部門的工作。醫(yī)院要強(qiáng)化采購執(zhí)行責(zé)任主體的思想意識，組織有關(guān)人員成立政府采購管理小組，由醫(yī)院負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，將政府采購工作上升到單位層面，引入“三重一大”管理事項(xiàng)當(dāng)中，通過集體討論進(jìn)行決策。

醫(yī)院要成立政府采購的專門執(zhí)行部門，選拔理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員，深入學(xué)習(xí)和了解政府采購的具體操作規(guī)程，全面收集醫(yī)院的實(shí)際需求，有效分離采購文件的編寫和審核、合同的訂立和復(fù)檢、物資的安裝和驗(yàn)收等工作，構(gòu)建互相監(jiān)督和高效協(xié)同的管理機(jī)制，為政府采購工作的順利進(jìn)行提供保障。同時，醫(yī)院要對政府采購關(guān)鍵崗位的員工實(shí)行定期輪崗制度，有效避免腐敗舞弊問題的出現(xiàn)。

（三）夯實(shí)政府采購信息化基礎(chǔ)

黨的十九大報(bào)告中明確提出，有關(guān)部門在進(jìn)行政府采購的過程中，要積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和信息技術(shù)，提高內(nèi)控管理水平，為采購內(nèi)控各項(xiàng)措施的落實(shí)提供助力。十九屆五中全會提出了數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)。云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，為數(shù)字政府和數(shù)字醫(yī)院的建設(shè)提供了助力，也為數(shù)字化政府采購模式的構(gòu)建奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。在政府采購改革不斷推進(jìn)的過程中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與政府采購工作的深度融合為數(shù)字化政府采購模式的構(gòu)建提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

通過ERP 精細(xì)化信息管理系統(tǒng)的構(gòu)建，公立醫(yī)院深度融合了內(nèi)部的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，有效對接了政府采購的預(yù)算、采購、合同、資產(chǎn)、款項(xiàng)支付等環(huán)節(jié)，構(gòu)建業(yè)務(wù)橫向一體化管理模式，使業(yè)務(wù)鏈條緊密銜接，改變了款項(xiàng)支付中紙質(zhì)合同和憑證發(fā)票的落后報(bào)銷模式，利用電子化數(shù)據(jù)處理技術(shù)，可以追溯采購物品的驗(yàn)收入庫情況、合同錄入情況等，自動進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算的核銷，有效提高政府采購的效率和質(zhì)量。

為了保證合同約定分次支付的高效執(zhí)行，公立醫(yī)院構(gòu)建的HRP 信息化管理系統(tǒng)可以控制累計(jì)支付的總額，保證其不超過合同的總體額度。針對審定額度超過合同約定額度的情況，管理人員可以按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的變更流程更新合同內(nèi)容，并按照更新后的金額進(jìn)行支付。

五、結(jié)語

隨著醫(yī)療體制改革的不斷深入，公立醫(yī)院政府采購工作量不斷增加，采購流程更加復(fù)雜，在內(nèi)部管理中存在的問題逐漸凸顯，嚴(yán)重影響了各項(xiàng)工作的效率和質(zhì)量。因此，公立醫(yī)院要從制度優(yōu)化、流程規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管強(qiáng)化等方面入手，構(gòu)建完善的政府采購內(nèi)部控制體系，提高醫(yī)院的政府采購工作水平，為醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展提供助力。