國家級經濟技術開發區綠色制造建設成效影響因素研究

蒙 昕，程 躍

(1.廣西-東盟經濟技術開發區管理委員會，廣西 南寧 530105；2.廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530300)

0 引言

綠水青山就是金山銀山，改善生態環境就是發展生產力[1]。《中國制造2025》提出要全面推行綠色制造，進一步推動我國產業轉型升級，實現綠色發展。國家級經濟技術開發區(下簡稱“國家級經開區”)已經成長為我國經濟發展不可忽視的力量。自2017年起工信部每年均評選一批“綠色工業園區”示范名單，以此來表彰推進綠色制造成效較好的開發區。推動開發區綠色制造是我國加快綠色制造建設的一條重要路徑。

政策創新擴散對政策路徑成效起著重要作用。國家級經開區擁有政策創新先試先行“特權”，推進綠色制造的過程即屬于政策創新擴散。同時，一項新政策從提出到實施也會受到諸多因素影響，而組態理論適用于對復雜多重影響因素的分析和解釋。因此，需要基于政策創新擴散視角，借鑒組態理論進一步探討國家級經開區推進綠色制造成效的影響因素。

本文所關注的問題是：國家級經開區綠色制造建設成效的影響因素是什么？政策組合如何對綠色制造建設成效產生作用？未來國家級經開區應朝哪個方向進行政策組合和優化？為了回答上述問題，本文基于政策創新擴散視角，運用csQCA方法對20個案例進行研究，最后提煉政策組合路徑，以期為推動綠色制造先進經驗的有效擴散提供借鑒。

1 相關研究述評

1.1 政策擴散

美國學者 Walker最早提出將擴散的結果分為“采納”和“不采納”[2]。一個地方政府的選擇將影響到其他政府選擇，兩者之間是一個相互作用、依賴的過程[3]；在政策的擴散過程中會受到內部、外部多種因素的共同作用、影響[4]，具體而言可能涉及到的因素有創新傾向、創新動機、政策實施阻礙的強度等[5]。

從政策擴散的結果出發，政策擴散可分為復制、效仿、混合、合成和啟發5種類型等[6]。結合我國政府行政層級實際，可分為由上至下的層級擴散、由下自上的吸納輻射擴散、同一層級的地區及部門間擴散和發展水平相異地區間政策跟進擴散4種模式[7],而這一過程體現為一個“吸納-輻射”的發展軌跡，將經歷“上級對下級政策試驗成果的‘吸納’——將‘吸納’并經整合的政策方案進行‘輻射’式的推廣”歷程[8]；同時，在問題研判機制、不確定性規避機制與資源動員機制3種機制共同作用下，政策擴散過程中也存在有“再生產”政策的變遷樣態[9]。

1.2 推進綠色制造的政策路徑

綠色制造是提高生產力的重要著力點，更是綠色發展的核心組成部分[10]，對其研究應著眼于綠色發展的考量。從政策設計上看，實現綠色制造轉型需要研究制定目標，并建立相配套的制度、體系和出臺激勵措施[11]；從內涵上看，實現綠色制造要通過制度創新建立完備的綠色發展工具和手段[12]；從政策工具上看，促進綠色制造技術擴散的政策工具可以有以下4種類型，即行政命令型、能力建設型、經濟激勵型和金融模式創新[13]；從政策環境上看，應從產業政策引導、積極的融資信貸、稅制改革等方面進行創新，營造良好的綠色制造政策環境[14]。

我國國家級經開區具有特殊的管理體制機制，主要分為行政主導型、公司制和混合型3種管理體制[15]；也可以歸類為“準政府”管委會、開發區與行政區管理合一和以企業為主的管理體制[16]。學界多將開發區作為地方政府和一個行政主體，對其推進綠色制造路徑進行研究：頂層設計和政策創新層面，開發區推動綠色制造應注重創新管理機制和加強監督管理[17]，并關注制定促進產業結構調整等政策，逐步實現園區經濟與環境的協調發展[18]；風險防范層面，環境污染排放的監測有利于促進工業向綠色低碳循環方向持續轉型[19]；政策主體層面，完善地方政府官員的考核體系、在績效考核中增加生態環境保護與綠色發展的內容，對實現綠色制造具有重要意義[20]。

當前關于綠色制造政策路徑的研究大多比較宏觀，如何綜合多個因素并結合定性分析，進一步剖析政策創新下的綠色制造政策路徑實現，需要進一步探索。另外，對產業程度高度集聚且具有一定行政主體職責的開發區研究較少，對其路徑機制進行全面、綜合分析具有較高價值。

2 分析框架

既有研究主要從組織外部影響、組織間關系和組織內部動力3個維度選取變量對政策擴散的影響因素進行研究，下文將結合開發區推進綠色制造的實踐，依次對3個維度進行考察。

2.1 組織外部影響

政策主體是政策生命周期中的重要部分，政策擴散的過程受到如領導力水平、資源支持等內部因素影響[21]。由于我國公共政策的漸進式變革大多是自上而下進行的，在政策過程中對中央以外的其他各個層級都會產生重大影響[22]；如果某項政策的創新是由上級政府直接推動，那么下級的政府官員在實施過程中就會更加主動和積極[23]；即使沒有明確對某一地方政府施加行政壓力，通過出臺某項政策文件釋放一定的“非強制性執行”信號，地方政府仍會選擇積極響應[24]。基于上述分析，本文將基于行政壓力、政策信號兩個因素考量，構建組織外部影響維度。

2.2 組織間關系

我國地方政府之間的競爭關系主要體現在同一上級政府轄區內的同級地方政府之間[22]，這就導致在政策創新擴散中，同級政府之間會產生向早期采用者學習、模仿等行為[25]；在實際情況中也表現為，政策創新的局部推廣階段包括同級政府進入試點的不斷增多[26]，這種現象可稱為鄰近效應[7]。國家級經開區作為具備地方政府的行政職能和管理權限的機構，上述競爭關系的描述也可以類比到同一地級市政府管轄下的各縣、區之間。因此，本文將主要從鄰近效應出發，考察組織間關系維度的影響。

2.3 組織內部動力

一項政策能否良好地擴散更多取決于每個地方政府本身的特征[27]，因此應著重關注開發區推動綠色制造的內部動力因素。已有研究分別從循環產業、資源支持、環境監測、績效評估等方面對其進行了分析。

循環產業方面，產業結構調整是改善綠色制造促進綠色發展效率的重要支撐條件。對我國1997—2013年各省份綠色發展效率進行測算，結果顯示產業結構高級化、合理化得到了有效提升[28]。本文主要選取與綠色制造關聯度較高的循環經濟產業政策為研究對象。主要原因為：從內涵上看，綠色制造是一個綜合考慮環境影響和資源效率的先進制造模式[29]，而循環經濟外在表現形式以物質高效、安全、循環利用為主[30]，兩者內涵相近、互相包容；從實踐上看，實證分析驗證了實施循環產業政策對提高綠色制造成效具有積極影響[31-32]。

資源支持方面，良好的組織領導因素也不容忽視。我國地方政府的決策者在政策的采納、推廣過程中，往往會成為關鍵決定因素[33]；地方政府實現綠色制造和綠色轉型需要研究制定綠色發展的目標，并進一步完善配套制度體系和政策實施方案[34]。同時，研究顯示綜合運用稅收政策、補貼政策等財政支持手段，對企業實施綠色制造具有正向引導作用[35]。故國家級經開區財政支出的運用對推進綠色制造可以產生一定影響。

環境監測、績效評估方面，隨著開發區內部產業和企業的不斷集聚，會導致其面臨的環境風險更加錯綜復雜[36]，應更注重對環境風險防范制定有針對性的要求和規范。如加大財政在環境保護方面的支出與環境監管力度、建立完善的環境風險檢測、預警體系等[37-38]。同時，應建立完善“綠色績效”考評機制，環保背景要求下環境質量成為決定官員提拔的另一重要因素，“綠色GDP”在干部晉升考核體系中的重要性愈發突出[39]。

綜上所述，本文以行政壓力、政策信號、鄰近效應、循環產業、資源支持、環境監測、績效評估共7個條件作為變量，構建了影響因素分析框架(圖 1)。

3 研究設計

3.1 研究方法

組態理論強調分析過程中需要貫徹“組態視角”[40]，用于分析多重復雜的影響因素及其組態表現對于組織結果的影響[41]，且不對某些組態是否更優化進行假設，而是在研究過程中呈現分析思路與結果[42]。該研究的角度對于公共管理領域諸多治理現象來說是研究視角與研究方法的創新，即組態分析視角需要將各因素分類分層面到不同的案例中去，挖掘條件組態與結果變量之間的邏輯關系[43-44]。

圖1 國家級經開區綠色制造影響因素的分析框架

基于組態思維，本文選擇定性比較分析法探究影響因素。該方法通過結合布爾代數和集合論，識別多重復雜現象背后的原因組態與影響因素，考察多個不同的條件變量如何以組合的形式影響最終的結果，其整合了定性與定量研究。一般而言主要包括模糊集的fsQCA 技術以及清晰集的 csQCA 技術等。

本研究主要選擇 csQCA 方法：第一，研究對象層面。QCA 較適合樣本數量規模適中，一般而言在 10～60 個為佳。本研究選擇國家級經開區案例為商務部綜合考核評價前20名的開發區，滿足QCA方法對案例樣本數量的要求，最終形成的結果也具有較強的信度。第二，因果關系層面。本文主要采用政策文本內容進行條件變量的賦值判斷，核心在于對前因條件的判定為“是”或“否”，屬于典型的定性變量，符合csQCA 的二分定量標準。

3.2 案例樣本的選取

QCA方法對案例選擇的要求是兼顧“最大程度的相似性”和“最大程度的異質性”，本研究以此為依據，根據商務部發布的《2019年度國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價結果》，選取排名前20的國家級經開區作為案例樣本：

(1)案例的代表性。該考核評價較為全面、完整地反映了開發區社會經濟整體實力和水平，前20名的開發區可以最大限度避免樣本之間實際情況差異太大、缺少可比性的情況。同時，案例分布于我國東部、中部、西部三大地理區域，彌補了地域性差異造成的案例樣本可比性不強的缺陷。

(2)案例的異質性。第一，本文所選的案例樣本可同時考察低成效、高成效的影響因素組合路徑。第二，選取的案例兼具了“政府主導型”和“政企混合型”開發區，有利于考察不同管理制度下更為詳實的開發區綠色制造影響因素。

3.3 變量選取及賦值

本研究選取國家工信部于2017-2021年間評定5個批次的綠色制造體系建設示范名單作為結果變量，該評估體系涵蓋了能源利用綠色化指標、資源利用綠色化指標、基礎設施綠色指標、產業綠色指標、生態環境綠色指標和運行管理綠色指標，較大程度確保了評估的全面性、準確性。如獲評則賦值“1”，反之則賦值“0”。選取的20個案例樣本獲評情況如表1所示。

表1 選取樣本獲評綠色制造建設示范點情況

條件變量的賦值依據分析框架(表2)。最后，在數據選取來源方面：一是在各省、地級市和國家級經開區門戶網站中查找相關政策文件，如《××開發區經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》《××開發區促進綠色低碳發展辦法》《××開發區綠色低碳循環發展行動計劃》《××開發區綠色低碳發展“十三五”規劃》等，通過政府文件及解讀判斷變量是否存在；二是在新聞報道、網絡論壇等平臺進行關鍵字搜索。同時，考慮到選取的結果變量政策時間區間是2017-2021年，結合政策實施的2～4年時滯性特性，本文在條件變量的政策文本搜集過程中，將政策實施時間限定于2013-2019年。根據 QCA的運算步驟，形成關于條件變量與結果變量的數據組合，基礎真值如表3。

4 數據分析及組態路徑

4.1 單變量的必要性分析

一般認為當一致性分別大于0.8、0.9時，對應可認為A是B的充分條件、必要條件。而覆蓋率指標的大小可以解釋變量A對B的解釋力。單變量必要性分析結果如表4所示。

表2 變量賦值依據

表4 單變量必要性分析結果

如表4，環境監測(EM)的一致性達到了0.90，可以認為其是高建設成效的必要條件；其余條件一致性程度都小于 0.8，意味著其雖然對結果產生影響，但是并不能構成產生結果的充分條件。在覆蓋度的檢驗中，各條件變量覆蓋度有高有低，且均低于0.8，對結果變量解釋力不強。

4.2 組合路徑的數據分析

QCA的路徑分析提供了簡約解、復雜解和中間解，其中復雜解是對案例樣本在各個變量上取值組合的直接呈現，可以較為完整地呈現條件變量的組合關系，并排除反事實的條件組合，因此本文選用復雜解作為分析依據。結果如表5所示。

政策擴散的前提條件存在兩種形式：即強制與自發[7,45,46]。因此本研究從強制與自發、組織內外部兩方面綜合考慮，認為國家級經開區綠色制造建設過程受到“頂層推動型”和“自主創新型”兩種影響路徑影響，按照是否具有組織外部影響的行政壓力因素，對6個條件組合分類整理,如表6所示。

表5 組合路徑分析結果

表6 組合路徑分類整理結果

同時，本研究將結果變量設定為“Nega-tive”，得出了沒有產生高建設成效的條件組合，其中覆蓋率最高的條件組合為“～行政壓力*政策信號*鄰近效應*資源支持*～循環產業*績效評估”和“行政壓力*政策信號*鄰近效應*資源支持*循環產業*～環境監測*績效評估”，2個條件組合都缺少的必要條件是行政壓力、循環產業和環境監測。

5 影響因素考察及政策建議

5.1 影響因素考察

5.1.1 路徑1：頂層推動型路徑

在“行政壓力”和“政策信號”的雙重作用下，開發區為了謀求在考核中取得更績效，將會主動或者被動地采取一系列創新政策推動綠色制造成效。這其中較為典型的是編號9的南京經開區案例。

2016年，江蘇省工信廳出臺《江蘇省綠色制造體系建設實施方案》(蘇經信節能〔2016〕725號)，文中明確要求“進一步推進經濟技術開發區創建綠色園區工作”。而早在2015年，南京市政府印發《中國制造2025南京市實施方案(2015—2017)》，已經釋放出了“以園區為載體，推動先進制造業綠色化發展”的政策信號。在雙重影響下，南京經開區于2016年出臺了《成立開發區綠色園區推進工作領導小組的通知》，搭建了領導組織架構、整合了人、財、物力等各項資源推進綠色制造。

對該路徑下3個條件組合考察可知，“環境監測*績效評估”“鄰近效應*資源支持”和“行政壓力*鄰近效應”均分別出現在兩個不同的條件組合中，說明在頂層推動型路徑之下，應著重考慮上述幾個因素的共同影響。

5.1.2 路徑2：自主創新型路徑

地方政府為了解決經濟社會問題而主動采納政策，并結合自身經驗和當地的治理需求，為政策注入地方特色和地方智慧，從而實現政策創新[45]。典型案例包括編號9的煙臺經開區和編號17的成都經開區等。

例如，在同一地級市政府主管下缺乏綠色制造示范單位“鄰近效應”的煙臺經開區，在開發區“十三五規劃”中，不僅單列一個章節詳細規劃了推進綠色制造的實施方案，還制定了詳盡的園區本級循環化改造、環境監測預警工作機制，并將推進綠色制造執行情況列入干部目標責任考核體系中。又如，成都經開區在制定本級循環化改造方案，建立環境監測機制和綠色制造目標責任考核體系的基礎上，還受到鄰近效應的影響，但對此僅能說明鄰近效應對其政策創新擴散產生了一定影響，而并不是主要因素，因為對比編號18的低建設成效案例(沈陽經開區)，其在同時受到行政壓力、政策信號和鄰近效應的影響下，由于后4個自主實施的條件均缺乏，故該開發區也未能實現高的綠色制造建造成效。

對該路徑下3個條件組合考察可知，“政策信號*環境監測*績效評估”和“循環產業*環境監測”均分別出現在2個不同的條件組合中，說明在自主創新型路徑之下，應著重考慮上述幾個因素的共同影響。

5.1.3 重要因素：環境監測(EM)

在前文的單變量一致性分析中，環境監測(EM)可以認為是高建設成效結果的必要條件，而在路徑1和路徑2各自的條件組合考察中，該條件變量也出現在不同的條件組合中。通過對存在該條件的案例(編號1、2、4、6、7、8、11、13、19)進行觀察，案例開發區主要通過在經濟與社會發展五年規劃中單列、制定專門的推進綠色制造(綠色發展)工作方案兩種形式建立環境監測機制，并采取“建立監測預警機制和完備的環境執法監督體系”(煙臺、北京經開區)、“建立環境監控中心和完善人員配置”(廣州經開區)和“建立環境風險事故應急組織和相關預案”(大連經開區)等方式實施政策。此外，沒有產生高建設成效的兩個覆蓋率最高的條件組合中，均缺乏環境監測這一條件。因此，是否建立有完備的環境監測機制是國家級經開區綠色制造建設成效的重要影響因素。

5.2 政策建議

(1)注重政策工具的組合使用，發揮協同效應。開發區綠色制造建設影響因素錯綜復雜，單一的政策工具施策難以發揮較高成效，應統籌考慮多種政策工具組合應用。第一，加強環境監測類政策工具的使用，并注重與其他政策工具進行組合運用，如環境監測與績效評估政策工具組合使用，在開發區本級建立完善的環境監測、風險預警機制的同時，需要一套完善的績效評估機制去督促業務主管部門落實；再如環境監測應注重與循環產業、資源支持等組合運用，在推進產業轉型升級的同時，也更應注重環境風險監測、人力保障、財力支持、績效評估等保障類的政策工具使用。第二，應側重發揮行政壓力、政策信號和鄰近效應的積極作用，通過表彰典型、宣傳好的經驗做法等方式，激勵開發區推進綠色制造建設。

(2)加強頂層推進和政府學習能力，發揮縱向橫向資源的作用。第一，就縱向關系而言，開發區上級主管部門要充分發揮上層資源優勢和統籌協調能力，在通過行政壓力或政策信號傳遞推進綠色制造政策信息的同時，應防止同一地區的開發區因利益競爭帶來的產業招商引資類型重疊等現象。第二，就橫向關系而言，要充分發揮鄰近效應帶來的積極的政策創新推動效應。開發區應通過簽訂戰略合作協議、增強雙方人才交流互動和經驗交流等方式，積極學習吸納高的綠色制造建設成效開發區政策經驗，以便將學習到的經驗運用于本地區政策創新中來。

(3)優化開發區內部綠色制造建設推動機制，促進組織協同管理。從產業政策的創新和人力、財力等資源支持層面出發：第一，注重循環產業政策，加快產業結構調整。開發區應繼續強化低碳綠色發展理念，統籌規劃好空間布局和產業布局，圍繞資源高效循環化利用、企業生態化集聚布局、產業鏈條優化配置、基礎設施共享化建設等多個方面，以及對照國家級、省級循環化園區改造示范點各項標準，出臺本級循環化改造政策措施推進循環產業發展。第二，建立多部門橫向協作、各司其責的工作機制，如成立綠色制造建設工作領導小組或者定期各部門會商的工作制度，進一步高效地集中行政資源,處理跨部門、跨行業的公共事務[46]。第三，重視財政支出對綠色制造建設的作用，開發區應建立健全綠色財政制度體系，在環境保護、產業轉型升級、循環利用等方面加大資金投入；同時充分發揮獎勵補貼的杠桿作用，鼓勵企業開展綠色節能改造。

本研究尚存一些局限。首先，在研究對象的選擇上，本文重點選取綠色制造綜合性政策文本作為研究樣本，由于各開發區還有出臺針對某一產業、領域的綠色制造政策(如制造業綠色制造體系建設專項行動方案等)，此類政策文本也同樣值得去分析探討；其次，我國的經濟技術開發區種類繁多，不僅有國家級經開區，同時還有高新技術產業開發區、邊境經濟合作區等類型，本研究并未對上述類型的開發區實際情況以及普適性組合形式的存在條件等問題進行深入分析；此外，本文基于小樣本案例的研究結論尚有待于通過大樣本或案例實證分析等研究來進一步檢驗。