農村國土資源檔案管理策略研究

[摘 要]文章以江蘇省為例，探討基層農村基層國土資源檔案管理及應用的特點，以及管理應用實踐措施，以促進基層農村國土資源登記檔案管理工作效率和檔案應用社會效率的提高。

[關鍵詞]農村；國土資源；檔案管理

國土資源登記檔案，指的是自然資源管理相關部門在開展國土資源管理工作過程中形成的有重要價值的圖片、聲音、影像、文字等多形式信息記錄。農村國土資源登記檔案管理，在基層自然資源管理工作過程中，扮演著極為重要的角色。農村國土資源登記檔案管理，與農村其他自然資源管理工作相比較，具有較高的技術性和專業性，并且集體土地檔案量大等特性。農村國土資源登記檔案管理工作與廣大基層人民群眾的利益息息相關，有關工作人員在落實工作過程中，也面臨著極大的挑戰。江蘇省近些年基層農村國土資源登記檔案管理工作取得了一定成效[1]。

一、農村國土資源登記檔案的重要性與特點

（一）農村國土資源登記檔案的重要性

基層農村國土資源登記工作在開展過程中，既承擔了大量的自然資源管理業務工作，同時也實現了對農村自然資源信息資料及一線檔案的積存。基層農村國土資源登記工作所取得的資料，是廣大基層自然資源管理工作人員的勞動結晶，同時也是農村國土資源管理工作的重要成果。農村國土資源檔案能夠通過行政與法律的手段，對農村國土資源的權屬和使用進行科學化管理，且在開展管理工作的實踐過程中，會形成一定數量的農村國土資源登記檔案、違法處理材料等，上述資料均能夠促使農村國土資源管理愈發規范化。進入21世紀以來，我國農村經濟水平得到了顯著提升，但農村建設與耕地紅線的矛盾也愈發突出。農村國土資源糾紛發生的概率較高，而妥善解決農村國土資源糾紛過程中的依據，就是原始的檔案記錄。現實生活中，在當事人拒絕配合的情況下，若想判斷占地建設過程中是否存在違法現象，相關工作人員可通過查閱農村國土資源登記檔案，而形成正確的判定結論。由此可見，在維護農村基層群眾合法利益過程中，農村國土資源登記檔案發揮著尤為重要的作用。農村國土資源檔案可以作為產權糾紛及土地違法使用處理過程中的法律憑證及理論依據，對促進社會和諧穩定具有積極意義。除此之外，農村國土資源登記檔案管理工作也是一項技術資源，能夠對農村國土資源實際管理工作起到一定的輔助作用。因此，自然資源部門應當對農村國土資源登記檔案管理工作的重要性進行充分認知，并在實際工作過程中加以重視。從宏觀及長遠看，基層農村國土資源檔案數據信息資料，能夠為基層農村國土資源長期保持最佳使用狀態，提供充分支持。

（二）農村國土資源登記檔案特點

農村國土資源登記檔案，在本質上是自然資源登記制度的一種體現。農村國土資源登記檔案的形成，需要相關管理部門依照我國有關法律法規明確記錄農村國土資源的地理位置、面積、權屬、用途等信息，并附上有關的圖紙材料。農村國土資源登記檔案與其他檔案相比較具有以下特點：

1.集體所有性質

從面積上看，農村國土資源的權屬類型主要是集體所有。農村土地（包括城郊），除少量國有或已被合法征收外，都歸集體所有。這里所指集體，是指鄉（鎮）及村和村民小組等性質類同的農村農業集體經濟組織，對農村土地具有所有權。基層農村地區國土資源的集體所有性質占比最多，意味著其在流轉以及基本使用方面有明確的約束條件。基層農村集體所有性質國土資源的實際使用權所有人，應當嚴格遵循相關法律法規條文和政策文件規定，實施具體使用行為和流轉控制行為。

2.不可移動性

農村國土資源可被劃分到不動產的范疇。基于不動產的特性，國土資源無法進行隨意挪動與搬運。農村國土資源權屬的客體與主體會在檔案中被記錄。農村國土資源所有人應在法定范圍內行使農村國土資源自主權。

3.公正性

在開展農村國土資源檔案登記過程中，需由申請人出示具有明確意思表達的書面申請，且經辦人也需聯合簽字，而后申請人應當向農村國土資源管理有關部門提出申請，在經由鎮自然資源管理規劃所實際測量與調查后公示結果，同時附審核結果。

4.區域性

農村國土資源使用權屬登記主要涵蓋兩個層面的內容，即相鄰農村國土資源之間的關系，以及農村國土資源的歸屬權。農村國土資源登記檔案是在國土資源管理部門落實工作過程中逐步形成的，且相關部門會依據不同區域的編碼裝訂有關資料與檔案。

5.政策性

農村國土資源是人類賴以生存與發展的根基。農村國土資源檔案是相關自然資源管理工作人員，依照我國法律法規將有關國土資源政策在工作過程中實際應用的成果，這也是國土資源政策在農村國土資源管理工作過程中的實際表現。

6.可變性

部分農村國土資源登記檔案會隨著農村國土資源實際權屬、用途的變化產生內容上的變更。如若未及時變更這些國土資源登記檔案，則會導致國土資源資料喪失原有的用途與價值[2]。

二、規范農村國土資源登記檔案管理工作的具體策略

（一）建立健全農村國土資源登記檔案歸檔制度

現實性強、動態性強、數量大、形式多是農村國土資源登記檔案的特點。與此同時，農村國土資源登記檔案也有著較高的查詢率與利用率。因此，隨時歸檔對于提升農村國土資源登記檔案管理工作效率，具有至關重要的意義。盡快將農村國土資源登記檔案歸檔能夠更好地、主動積極地避免檔案零亂、丟失現象，同時也能夠有效保持農村國土資源登記檔案歸檔的及時性，為需要查詢、使用農村國土資源檔案的人員提供更多便捷。而針對農村國土資源大調查過程中形成的多種類別的其他地籍檔案，工作人員應當依據工作的展開情況，在工作結束后，再將檔案移交入庫，全方位確保業務檔案的系統性與完整性。

（二）積極規范農村國土資源登記檔案管理工作流程

基層農村國土資源登記檔案管理工作在落實過程中，會受到多重因素的限制，如管理程序、人工、技術、信息、資金等。基層農村國土資源登記管理工作在推進過程中，由于不能使用先進的管理方法、設備及技術手段，會出現一定的局限性。在現階段農村國土資源檔案工作管理過程中，檔案室工作人員發揮著不可或缺的作用，因此，與充分利用先進科技手段的檔案館比較，農村國土資源檔案管理工作質量的提升速度比較緩慢。規范農村國土資源登記檔案管理工作流程，對于提升農村國土資源檔案管理工作質量具有積極意義。農村國土資源登記檔案中，會涉及許多需要人工完成的任務，如編寫備注、查詢登記等。相關工作人員需在完成上述工作后，才可將檔案入庫并歸置在正確的位置上。在管理農村國土資源登記檔案時，相關工作人員需要系統地對各類檔案進行區劃，如以鄉鎮或縣市為單位或根據區域的劃分，分類整理國土資源檔案。針對權屬確定的卷宗，需根據國土資源的來源、所有權性質及位置，確定其編號及分類，而后再將檔案及查找目錄的相關信息，錄入到自然資源管理信息系統中進行登記。在電腦輸入信息的過程中，相關工作人員需要以檔案的實際情況為出發點，進行備注。如若農村國土資源存在變更現象，則相關工作人員需要注明農村國土資源于哪年哪月發生變更，若農村國土資源存在注銷現象，則需注明該農村國土資源在何時轉給何人。在利用農村國土資源登記檔案的過程中，針對已經確定權屬的農村國土資源，只要發生確權，均可在信息管理系統中進行搜索，能夠實現對該農村國土資源所有權是否發生變更或發生何種變更的詳細了解。通過這樣的方式，能夠迅速了解所需要的農村國土資源登記情況，大幅提高了農村國土資源管理的工作效率。在傳統人工保存農村國土資源登記檔案管理情況下，變更后的檔案與原有檔案只能夠保存在不同的區域。但在應用電子信息技術后，變更后的檔案與原有檔案可實現合并，只需進行分層管理即可。在農村國土資源登記檔案管理過程中，運用信息管理技術，既堅持了變更與初始檔案分卷保存的準則，同時又為初始與變更檔案的調取提供了便利[3]。

（三）積極落實農村國土資源登記檔案公開查詢制度

《農村國土資源登記資料查詢公開辦法》的出臺，賦予了廣大人民群眾對公開農村國土資源登記檔案資料的查詢權利。公開查詢農村國土資源登記檔案的方式，能夠彰顯我國農村國土資源登記管理工作的公信力。經過大量的實踐調查可以發現，查詢農村國土資源登記檔案的方式多種多樣，既包括查看農村國土資源檔案原件、出具檔案復印件，也包括檔案查詢等。農村國土資源登記檔案的公開查詢，為社會各界提供了極大的幫助，同時也便利了律師事務所等單位的工作。

（四）加大對農村國土資源相關法規及土地檔案應用的宣傳力度

在公眾使用與查詢農村國土資源檔案登記資料的實踐中，相關部門應當積極利用有利時機，宣傳有關農村國土資源法規及土地檔案的應用知識，加深公眾對農村國土資源登記檔案的認知程度。在實踐過程中可以發現，大部分前來查詢農村國土資源登記檔案的群眾，普遍是因為國土資源權屬不夠明確，國土資源界限不清楚或者是因不動產鄰里之間發生糾紛的情況，還存在一部分群眾是因不動產證丟失而來查詢檔案。根據有關法律法規的規定，檔案室工作人員可將農村國土資源登記檔案相關資料提供給群眾進行查詢。但由于大部分群眾對農村國土資源登記檔案的閱讀方法不甚了解，查詢過程中需要工作人員依照農村國土資源登記檔案記載的相關內容詳細向查閱者解讀。例如宗土地面積、位置、用途、權屬、四界、附近鄰居的簽字等。在這一過程中，相關工作人員還需使查閱者知曉一旦國土資源登記載入檔案，則具有法律憑證的效用，且農村國土資源使用權也受到法律的保護，即便國土資源所有者丟失國土資源權屬證件，還可憑國土資源檔案證明其國土資源歸屬權。國土資源檔案管理工作人員的詳細解讀，能夠有效地為查閱者消除疑問。在與檔案查閱者溝通的過程中，相關工作人員應當積極向其普及有關農村國土資源登記檔案管理的知識，使其更加深入地了解農村國土資源檔案基本內容，幫助人們樹立農村國土資源登記權屬及檔案法定憑證意識，使其充分認識到農村國土資源登記檔案的必要性。而在反復溝通的過程中，農村國土資源所有者能夠對農村國土資源登記管理工作更加重視，提高對相關工作人員的配合度[4]。

（五）積極編制農村國土資源登記檔案資料專題匯編

鄉鎮自然資源和規劃所檔案部門在工作過程中可對農村國土資源登記資料專題匯編展開專門的編制。通過此種方式，能夠使得農村國土資源登記檔案資料更專業地服務于地方人民群眾。上述工作的開展還能夠對本區域國有農村國土資源的儲存、城區規劃、拆遷居民的補償、園區建設提供更好的服務，為本地區的社會發展與經濟水平的提升起到推動作用。例如，當一個鎮需要開展城鎮擴建開發工作或者進行招商引資工作時，為了項目能夠有序推進，則需要本鎮的國土資源部門予以配合。此時，自然資源檔案工作人員可依照建設單位的需求對其所需要的用地登記的檔案資料進行查找，收集并整理各個相關國土資源的面積、位置及用途，然后進行國土資源信息的專題匯編編制，為有關部門及領導作出決策及集體土地的征用提供強有力的參考。

（六）探索農村國土資源檔案的更多應用服務場景

經過大量調查可以發現，農村國土資源登記檔案在更多方面均有著適合的使用場景，需要相關檔案部門不斷探索創新。農村國土資源登記檔案除為公眾提供參考與查閱外，還能夠為集鎮和農業發展規劃提供一定的借鑒。例如，當集鎮規劃區需要開展土地征用與回收工作時，依托農村國土資源登記檔案能夠明確知曉項目地塊的來源、權屬性質、變更或征用時間等相關信息，為城鎮規劃研究論證的開展提供明確依據。又如，在清查農村違法用地的過程中，只要清查用地歸屬權及使用面積就能知曉國土資源使用用途是否合規以及用地面積是否超過規定面積。農村國土資源檔案管理工作在這一過程中為農村違法用地的監察提供了科學的依據。再如在農村土地流轉工作中，雖然土地權屬無需改變，但可以參考相關檔案規劃土地流轉方案。此外，向農村國土資源所有者發放國土資源登記證能夠使其明確知曉土地鄰宗邊界演變的情況，有效規避土地權屬邊界糾紛問題，極大地減少鎮村國土資源管理部門人員的工作量，提高了農村國土資源管理的工作效率[5]。

結束語

在自然資源管理工作過程中，農村國土資源登記檔案管理工作，發揮著極為顯著的作用。為了從根本上提高我國自然資源的規劃管理水平，各級自然資源與規劃管理部門，應當對基層農村國土資源登記檔案管理工作予以高度重視。江蘇農村國土資源管理部門，近些年在農村國土資源檔案管理工作過程中，通過落實農村國土資源登記檔案公開查詢服務、加大對農村國土資源登記檔案的宣傳力度、編制農村國土資源登記檔案資料專題匯編、探索農村國土資源檔案更多應用服務場景等措施，不斷提高農村國土資源檔案管理水平。在日后的工作過程中，相關部門仍需對基層農村國土資源登記檔案管理工作加以完善，通過不斷探索、創新的基層國土資源檔案管理服務，使其能夠為本地區農村經濟發展作出更大貢獻。

參考文獻

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[3]呂丹.淺談國土資源檔案管理中問題的研究與對策[J].蘭臺內外， 2019，40（24）：62-62.

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[5]廖素芳.新形勢下國土資源檔案創新管理探討[J].城建檔案， 2019，27（5）：64-65.

作者簡介：李文（1968— ），女，漢族，陜西安康人， 安康學院經濟與管理學院實驗教學中心，高級實驗師，本科。研究方向：管理學研究。

基金項目：陜西省教育廳哲學社會科學重點研究基地（項目編號：20JZ006）；陜西省科技廳軟科學研究計劃（項目編號：2023-CX-RKX-058）。