遼寧省小型水庫管理體制建設(shè)與實(shí)踐

馬 寧

（遼寧省河庫管理服務(wù)中心（遼寧省水文局），遼寧 沈陽 110003）

遼寧省現(xiàn)有小型水庫685 座，其中小（1）型水庫273 座、小（2）型水庫412 座，大部分建設(shè)于上世紀(jì)50—70年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、分布廣泛，多數(shù)位于山區(qū)，交通欠發(fā)達(dá)[1]。多年以來，小型水庫權(quán)屬多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體，缺乏相關(guān)管理專業(yè)人員和資金投入，管理意識(shí)和理念落后，存在管理機(jī)制缺失、管理制度不全、監(jiān)管能力和執(zhí)行手段軟弱等問題，導(dǎo)致大多數(shù)小型水庫基本長(zhǎng)期處于“棄管”或“一包了之”的管理狀態(tài)，存在著很多安全運(yùn)行管理風(fēng)險(xiǎn)。近年來，雖然對(duì)部分水庫進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，解決了一批三類壩安全運(yùn)行問題，但除險(xiǎn)加固后仍然存在著日常管護(hù)工作人員和經(jīng)費(fèi)缺失的問題。2014年，遼寧省結(jié)合農(nóng)村水利基層服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)小型水庫管護(hù)人員隊(duì)伍建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)小型水庫有專人管理。同時(shí)，遼寧省不斷探索、實(shí)踐理順小型水庫管理體制機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管工作，推出一系列管理政策文件、措施和辦法，有效推動(dòng)了小型水庫管理工作規(guī)范化、制度化。

1 管理體制機(jī)制建設(shè)

立足完善運(yùn)行管理體制、強(qiáng)化監(jiān)督落實(shí)，本著先建機(jī)制、后建工程，制度先行、規(guī)范管理的基本思路，遼寧省研究制定了《遼寧省小型水庫運(yùn)行管理辦法》，明確小型水庫組織管理5 個(gè)方面和日常管理2個(gè)方面以及信息管理和監(jiān)督考核、責(zé)任追究等內(nèi)容。該辦法全面系統(tǒng)地完善了小型水庫管理體制，細(xì)化了小型水庫管理運(yùn)行工作，為開展小型水庫管理規(guī)范化提供了制度保障[2]。

1.1 管護(hù)人員隊(duì)伍建設(shè)

2014年，遼寧省水利廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《遼寧省小型水庫管護(hù)人員隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)意見》，為每座小型水庫配備1 名庫管員，汛期增設(shè)1 名臨時(shí)庫管員，并建立全省1370名庫管員溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制。同時(shí)，印發(fā)《遼寧省小型水庫庫管員工作手冊(cè)》，明確其職責(zé)和工作內(nèi)容，由庫管員負(fù)責(zé)開展水庫日常巡查巡護(hù)等運(yùn)行管理工作，發(fā)現(xiàn)安全隱患等問題及時(shí)報(bào)告、處置，汛期臨時(shí)庫管員協(xié)助做好防汛報(bào)汛工作；規(guī)定并落實(shí)庫管員補(bǔ)助資金8000 元/年人、臨時(shí)庫管員補(bǔ)助資金2650 元/年人，由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，每年投入500余萬元；建立庫管員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，每年汛前組織庫管員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過視頻培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)考試等一系列措施，保證庫管員熟悉工程管護(hù)工作，有效提高其管護(hù)能力和水平。另外，還制定《遼寧省村級(jí)水管員和小型水庫庫管員管理及考核辦法》，按年度加強(qiáng)考核、優(yōu)勝劣汰，通過考核獎(jiǎng)懲制度，充分調(diào)動(dòng)庫管員工作積極性和主動(dòng)性。庫管員制度的建設(shè)，徹底解決了以前小型水庫有管護(hù)責(zé)任主體無具體人員、無資金投入的問題，為小型水庫防汛報(bào)汛、巡查管護(hù)、維修養(yǎng)護(hù)等管理工作奠定基礎(chǔ)[3]。

1.2 防汛報(bào)汛機(jī)制建設(shè)

為加強(qiáng)小型水庫防汛工作，準(zhǔn)確掌握小型水庫運(yùn)行技術(shù)參數(shù)，從2012年開始遼寧省啟動(dòng)了全省小型水庫復(fù)核工作，通過測(cè)量、調(diào)查、復(fù)核等一系列技術(shù)措施，重新確定了遼寧省小型水庫實(shí)際工程規(guī)模、特性、防洪能力、運(yùn)行狀況及下游保護(hù)目標(biāo)等內(nèi)容，復(fù)核工作于2014年底完成，并出版《遼寧省小型水庫工程特性匯編》，該匯編填補(bǔ)了小型水庫基礎(chǔ)資料缺失和空白，對(duì)小型水庫防汛工作指揮決策提供了科學(xué)依據(jù)。為實(shí)現(xiàn)小型水庫統(tǒng)一研判、統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)時(shí)掌握小型水庫運(yùn)行狀態(tài)，省水利廳在小型水庫庫管員落實(shí)到位的基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)了全省“小型水庫手機(jī)短信報(bào)汛系統(tǒng)”，庫管員使用手機(jī)編寫短信發(fā)送到中國(guó)移動(dòng)專用號(hào)碼進(jìn)行水庫水位上報(bào)，系統(tǒng)可以根據(jù)上報(bào)的水位信息及水庫技術(shù)參數(shù)判斷是否存在超汛限水位情況，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開發(fā)更便捷的手機(jī)App 報(bào)汛管理系統(tǒng)，為防汛工作提供實(shí)時(shí)重要數(shù)據(jù)支撐[4]。近幾年又啟動(dòng)雨水情測(cè)報(bào)和安全監(jiān)測(cè)平臺(tái)開發(fā)建設(shè)，根據(jù)實(shí)時(shí)掌握的水庫運(yùn)行數(shù)據(jù)，深入研究小型水庫抗暴雨能力分析計(jì)算，全面提升小型水庫雨情水情測(cè)報(bào)能力和防汛安全調(diào)度水平。從2019年起，開始建立報(bào)汛責(zé)任人制度，由省、市、縣、鄉(xiāng)逐級(jí)調(diào)動(dòng)，確保各水庫及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)水位信息，同時(shí)統(tǒng)計(jì)匯編水庫“三個(gè)責(zé)任人”、庫管員人員名單和聯(lián)系方式，并匯編成冊(cè)，緊急情況下防汛部門可直接調(diào)度到水庫管護(hù)人員，進(jìn)而減少工作環(huán)節(jié)、節(jié)約工作時(shí)間。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過落實(shí)報(bào)汛責(zé)任人制度，近幾年汛期，小型水庫庫管員準(zhǔn)時(shí)完成報(bào)汛比例高達(dá)97.8%，基本實(shí)現(xiàn)“無漏報(bào)”。

1.3 維修養(yǎng)護(hù)與安全運(yùn)行管理機(jī)制建設(shè)

堅(jiān)持小型水庫“維小病、除大病”的管護(hù)原則，促進(jìn)小型水庫健康發(fā)展、安全運(yùn)行。為發(fā)揮水利部小型水庫工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金效益，遼寧省全面梳理了各地小型水庫工程規(guī)模和壩型類別，結(jié)合小型水庫年度考核結(jié)果，制定資金分解計(jì)劃，為避免資金被挪作他用或背離維修養(yǎng)護(hù)初衷，省水利廳專門下發(fā)《關(guān)于做好小型水庫維修養(yǎng)護(hù)工作的通知》，對(duì)資金使用范圍做了明確限定，建立由各縣區(qū)組織編制轄區(qū)內(nèi)小型水庫維修養(yǎng)護(hù)方案，各市組織審批、驗(yàn)收和績(jī)效考核，省級(jí)抽查的工作制度，充分發(fā)揮資金效益，解決小型水庫安全運(yùn)行實(shí)際問題，2019年經(jīng)驗(yàn)收、績(jī)效考核，國(guó)家投資2664 萬元當(dāng)年完成2627.5萬元，完成比例98.6%；對(duì)于鑒定為“三類壩”的水庫，明確要求不得使用維修養(yǎng)護(hù)資金解決問題，由各縣區(qū)組織制定病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固方案，完成審批后列入下一年除險(xiǎn)加固年度計(jì)劃，2022年?duì)幦∈〉貍Y金1 億元用于小型水庫消隱除患，解決小型水庫重大安全運(yùn)行問題；不符合除險(xiǎn)加固要求的“三類壩”水庫，全力推動(dòng)降等報(bào)廢工作，僅2019年即實(shí)施小型病險(xiǎn)水庫降等15 座、報(bào)廢2 座。從2019年起，遼寧省建立省級(jí)小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)檢查工作制度，組成省級(jí)檢查組，對(duì)照水利部《小型水庫安全運(yùn)行監(jiān)督檢查辦法》要求，對(duì)全省小型水庫組織開展全覆蓋安全運(yùn)行檢查，并下發(fā)“一市一單”整改通知，要求各地結(jié)合維修養(yǎng)護(hù)工作，落實(shí)問題整改，確保小型水庫安全運(yùn)行，做好小型水庫度汛準(zhǔn)備工作，僅2019年全省督查就通報(bào)819 個(gè)問題，并按月督導(dǎo)整改，年底前已全部整改到位。同時(shí)，推行水庫標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，向小型水庫庫管員印發(fā)“水庫巡查管護(hù)手冊(cè)”，有效指導(dǎo)水庫管理工作。

1.4 監(jiān)督檢查與考核獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)

嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督檢查與考核獎(jiǎng)懲，確保制定的管理制度落實(shí)到位。遼寧省在事業(yè)單位改革中保留了遼寧省水庫建設(shè)管理服務(wù)中心，作為省級(jí)水庫管理工作主體，為全省水庫工程建設(shè)、除險(xiǎn)加固、維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行管理提供技術(shù)支持和服務(wù)保障，具體組織開展小型水庫運(yùn)行管理監(jiān)督考核工作。目前，遼寧省已將小型水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目建設(shè)管理納入遼寧省“重實(shí)干、強(qiáng)執(zhí)行、抓落實(shí)”專項(xiàng)行動(dòng)和農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽考核；將小型水庫維修養(yǎng)護(hù)、安全運(yùn)行管理、防汛報(bào)汛和信息報(bào)送工作納入農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽考核，制定相關(guān)考核細(xì)則，每年對(duì)各市、縣、區(qū)進(jìn)行考核評(píng)分，并在制定次年維修養(yǎng)護(hù)工作計(jì)劃、除險(xiǎn)加固項(xiàng)目計(jì)劃中實(shí)施獎(jiǎng)先懲后[5]。遼寧省小型水庫安全運(yùn)行專項(xiàng)檢查按照水利部《小型水庫安全運(yùn)行監(jiān)督檢查辦法》相關(guān)規(guī)定實(shí)施責(zé)任追究、通報(bào)制度，省水利廳每年均會(huì)對(duì)小型水庫運(yùn)行管理工作存在問題的市、縣相關(guān)管理單位開展約談。

2 存在的主要問題

小型水庫對(duì)遼寧省防洪、水生態(tài)調(diào)節(jié)和水資源調(diào)配等工作具有重要意義，但由于小型水庫分布廣、位置偏等特性，加上長(zhǎng)期無資金來源、無人員機(jī)構(gòu)、通信落后等原因，逐漸形成“上不知、下不管”的落后管理局面。經(jīng)過近些年的努力，遼寧省小型水庫管理工作已得到極大的提升和轉(zhuǎn)變，初步實(shí)現(xiàn)了“有人、有投入、有制度、有監(jiān)管”的管理新局面，但在實(shí)際工作中仍存在以下4個(gè)方面問題。

2.1 管理意識(shí)不強(qiáng)

部分地方人民政府、水庫主管部門以及水庫管理單位安全意識(shí)淡薄，對(duì)水庫管理責(zé)任落實(shí)不到位。水庫相關(guān)管理部門（單位）沒有發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督的作用，督查發(fā)現(xiàn)的問題基本都是由于管理不到位或責(zé)任未落實(shí)而產(chǎn)生的。

2.2 管理基礎(chǔ)薄弱

小型水庫管理基礎(chǔ)存在明顯短板，嚴(yán)重制約水庫管理和發(fā)展。由于多年來的粗放管理，部分水庫存在設(shè)施老化、淤積問題嚴(yán)重、安全鑒定不及時(shí)、未進(jìn)行確權(quán)劃界、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)能力不足、調(diào)度運(yùn)用方案和應(yīng)急預(yù)案缺乏操作性和實(shí)效性的問題。

2.3 管理能力不足

部分小型水庫管理制度、操作規(guī)范缺乏或?qū)嵱眯圆粡?qiáng)，基層技術(shù)力量嚴(yán)重不足，信息化管理手段落后，管理效率低下，管理模式缺少活力，綠色發(fā)展理念落實(shí)不到位。

2.4 管理規(guī)范缺失

相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)大中型水利工程制定的，缺少專門適用小型水庫的規(guī)范規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。小型水庫參照?qǐng)?zhí)行相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)存在責(zé)任主體不明或缺失、程序復(fù)雜、規(guī)定的內(nèi)容或要求過多等問題，實(shí)際管理工作中很難達(dá)到相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的要求。

3 建議

遼寧省在不斷探索小型水庫運(yùn)行管理工作中，初步建立了適合遼寧省實(shí)際情況的小型水庫管理制度和辦法，對(duì)小型水庫效益的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。本文總結(jié)近些年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，開展好小型水庫管理工作除制定因地制宜、因勢(shì)而導(dǎo)的制度和辦法外，還需做好以下4個(gè)方面工作。

3.1 全面落實(shí)主體責(zé)任

小型水庫日常管護(hù)投入大，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，而權(quán)屬又多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以往對(duì)小型水庫管護(hù)重視程度不夠，通過落實(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)小型水庫防汛安全責(zé)任人，從政府防汛責(zé)任層面全面壓實(shí)、落實(shí)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理責(zé)任，讓權(quán)屬部門“知責(zé)任、明責(zé)任、負(fù)責(zé)任”，同時(shí)落實(shí)防汛技術(shù)責(zé)任人和巡查責(zé)任人，并通過抽查考核和通報(bào)制度，真正提高“安全管理三個(gè)責(zé)任人”認(rèn)識(shí)，落實(shí)安全責(zé)任，從根本上重視水庫安全運(yùn)行、防汛度汛和日常管護(hù)工作，組織好管護(hù)隊(duì)伍，落實(shí)好管護(hù)資金和各項(xiàng)管護(hù)工作，才能從根本上做到管好、用好、維護(hù)好小型水庫。

3.2 科學(xué)落實(shí)管理制度

在落實(shí)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，小型水庫的各項(xiàng)管理制度要由各級(jí)水行政主管部門指導(dǎo)水庫權(quán)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或單位科學(xué)有效的組織實(shí)施，日常工作中要強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)工作，形成“政府推動(dòng)，水利保障”的良好局面，利用好省以上管護(hù)補(bǔ)助資金管理制度，帶動(dòng)地方政府投入，從資金上保障水庫管護(hù)工作，從技術(shù)上保證制度落實(shí)到位，可以采用制定安全管理檢查清單、巡查要點(diǎn)手冊(cè)等方式，讓管護(hù)制度更簡(jiǎn)潔明了易操作，同時(shí)也要由水利部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查，做到及時(shí)提醒、督導(dǎo)到位，修正存在的問題和錯(cuò)誤做法。

3.3 積極強(qiáng)化管理基礎(chǔ)

分批推進(jìn)、按期開展小型水庫安全鑒定工作，統(tǒng)籌組織開展小型水庫除險(xiǎn)加固，有效恢復(fù)小型水庫功能，對(duì)庫容不足或功能嚴(yán)重喪失等情況的小型水庫科學(xué)開展降等報(bào)廢工作，有效消除安全隱患，并組織對(duì)小型水庫開展確權(quán)劃界工作，明確其管理范圍。進(jìn)一步推動(dòng)水庫雨水情預(yù)報(bào)測(cè)報(bào)能力現(xiàn)代化建設(shè)，提高預(yù)測(cè)報(bào)準(zhǔn)確度；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)小型水庫調(diào)度運(yùn)用方案、應(yīng)急預(yù)案編制指導(dǎo)和檢查，全面提升小型水庫調(diào)度工作水平。

3.4 發(fā)揮人員崗位作用

水庫庫管員或具體管理人員是水庫管護(hù)工作的重要抓手，現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)手段高效、便捷但也存在漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)、失效等問題，所以防汛安全決不能全部依賴電子設(shè)備，必須落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)管理人員，沒有這些耳目抓手在基層一線提供第一手信息，其他一切涉及小型水庫的決策都是無源之水、無本之木。因此，必須從制度上確保每個(gè)水庫有人管，從保障上進(jìn)一步提高庫管員的工作積極性、主動(dòng)性和工作能力，這是強(qiáng)化小型水庫運(yùn)行管理的重要工作內(nèi)容。

4 結(jié)語

遼寧省通過近幾年的努力，已初步建立起“有制度、有投入、有人員”的管理體系，有效扭轉(zhuǎn)了小型水庫管理局面，但在實(shí)際工作中仍存在一些難點(diǎn)和問題。今后，遼寧省要進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)小型水庫管理工作重要性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的認(rèn)識(shí)，從夯實(shí)安全管理基礎(chǔ)、全面落實(shí)安全管理責(zé)任、深入推進(jìn)管理體制機(jī)制改革、確保工程度汛安全、切實(shí)提升水利工程運(yùn)行水平著手，并通過不斷的創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)一步開拓小型水庫運(yùn)行安全、生態(tài)健康、正常發(fā)揮效益的管理新局面。