構(gòu)建過渡期后農(nóng)村低收入人口幫扶機制
——脫貧攻堅的經(jīng)驗與對農(nóng)村低收入人口幫扶的啟示

汪三貴, 周詩凱

(中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院/中國扶貧研究院,北京 100872)

2020年底,我國成功打贏了脫貧攻堅戰(zhàn),徹底消除了絕對貧困問題,全面建成了小康社會,貧困治理的目標也從消除絕對貧困轉(zhuǎn)變到緩解相對貧困上來[1]。當前我國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興過渡時期。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進,促進低收入人口與欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展是緩解相對貧困的必然舉措,也是最終實現(xiàn)共同富裕的必然要求。2023年中央一號文件明確指出要“研究過渡期后農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)常態(tài)化幫扶機制”?？梢?農(nóng)村低收入人口幫扶將是鄉(xiāng)村振興過程中一項長久工作。農(nóng)村低收入人口幫扶的成效對鞏固脫貧攻堅的成果和實現(xiàn)共同富裕的目標均會產(chǎn)生重要影響。

脫貧攻堅瞄準的對象是農(nóng)村地區(qū)最為貧窮的一批人,這類人群收入較低,醫(yī)療、教育等公共服務(wù)缺乏有效保障,居住條件較差,與其他農(nóng)戶生活水平差距較大,需要有強大的外部推力才能擺脫絕對貧困。脫貧攻堅后,農(nóng)村地區(qū)低收入人口雖已脫貧,但因本身生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件較差,面臨的風險因素較多,收入水平在當?shù)靥幱谳^落后的層次,生活狀況與其他農(nóng)戶相比仍有不小的差距,處于相對貧困狀態(tài)。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全局目標,需要根據(jù)不同農(nóng)戶的特點和資源情況,采取分層分類的精準幫扶措施,以更好地實現(xiàn)差異化的支持,因此需要對低收入人口制定特定的幫扶政策,形成針對性的幫扶機制。從這一點來看,脫貧攻堅時期針對建檔立卡戶的幫扶經(jīng)驗,對過渡期后低收入人口幫扶機制的構(gòu)建具有十分重要的借鑒意義。

一、 脫貧攻堅的成效

脫貧攻堅戰(zhàn)為中國農(nóng)村的發(fā)展帶來了歷史性的變革,深刻改變了貧困地區(qū)的落后面貌,歷史性地消除了絕對貧困問題,彌補了全面建成小康社會的最大短板,為全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(一)貧困人口全部脫貧

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利,中國在新時代成功完成了脫貧攻堅的目標任務(wù)。根據(jù)2010年農(nóng)民人均純收入2 300元(不變價)的農(nóng)村貧困標準,從2012年底到2020年脫貧攻堅結(jié)束,共計9 899萬農(nóng)村貧困人口全部擺脫了貧困,貧困人口年均減少1 000萬人以上。貧困人口的“兩不愁三保障”得到全面實現(xiàn),收入和福利水平顯著提高,教育、醫(yī)療、住房等方面的條件得到明顯改善。

在收入方面,2015年建檔立卡貧困人口人均純收入為3 416元,2020年增長到10 740元。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入從2013年的6 079元增長到2020年的12 588元,年均增長11.6%,比同期全國農(nóng)村居民人均可支配收入增長速度高2.3%。(1)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院新聞辦公室：《人類減貧的中國實踐》白皮書,中國政府網(wǎng),http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,訪問日期：2023年04月18日。

在生活條件方面,建檔立卡貧困戶全面實現(xiàn)不愁吃、不愁穿,平時吃得飽且能適當吃好。貧困縣98.9%的建檔立卡貧困戶隨時能吃肉蛋奶或豆制品;(2)數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局、國家脫貧攻堅普查領(lǐng)導小組辦公室：《國家脫貧攻堅普查公報(第二號)——建檔立卡戶“兩不愁三保障”和飲水安全有保障實現(xiàn)情況》,國家統(tǒng)計局網(wǎng)站,http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901001.html,訪問日期：2023年4月18日。建檔立卡貧困戶都有應(yīng)季的換洗衣物和御寒被褥。累計解決了2 889萬貧困人口的飲水安全問題。(3)同①。改造了790萬戶、2 568萬貧困群眾的危房,使2 341.6萬戶建檔立卡貧困戶實現(xiàn)了住房安全有保障。(4)同①。

在生產(chǎn)能力方面,政府在脫貧攻堅中注重發(fā)展產(chǎn)業(yè),通過提高貧困人口的生產(chǎn)能力,幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧致富。政府投入大量資金,幫助貧困地區(qū)發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等產(chǎn)業(yè),增加農(nóng)民的收入。政府還為貧困人口提供培訓,提升技能,提高就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)意識,幫助他們實現(xiàn)脫貧致富和自我發(fā)展。貧困人口的收入結(jié)構(gòu)得到了明顯改善,工資性收入和經(jīng)營凈收入占比逐年上升,超過一半的建檔立卡貧困戶有家庭成員外出務(wù)工,這些家庭的收入中2/3左右來自務(wù)工,(5)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院新聞辦公室：《國新辦舉行就業(yè)扶貧實施有關(guān)工作情況和主要成效發(fā)布會》,中國政府網(wǎng),http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/19/content_5562757.htm,訪問日期：2023年4月18日。自主創(chuàng)收能力持續(xù)增強。

在公共服務(wù)方面,貧困人口受教育水平持續(xù)提高,農(nóng)村貧困家庭子女義務(wù)教育階段輟學問題實現(xiàn)動態(tài)清零,貧困縣義務(wù)教育鞏固率達到94.8%。(6)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院新聞辦公室：《全面建成小康社會：中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書,國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站,http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1710544/1710544.htm,訪問日期：2023年4月18日?；踞t(yī)療保障得到極大改善,貧困人口全部納入基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助三重制度保障范圍,99.9%以上的貧困人口參加了基本醫(yī)療保險,2 000多萬貧困患者得到分類救治,全面實現(xiàn)了貧困人口“能看病、看好病”。(7)同上。

(二)貧困地區(qū)全面發(fā)展

全國832個貧困縣全部脫貧摘帽,12.8萬個貧困村脫貧出列,28個人口較少民族全部整族脫貧,所有深度貧困地區(qū)的最后堡壘均被攻克。通過基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),顯著改善了貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件,行路難、吃水難、用電難、通信難、上學難、就醫(yī)難等問題均得到歷史性解決。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面,政府采取了一系列措施,加強了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高了貧困地區(qū)的交通、通信、水電等基礎(chǔ)設(shè)施水平,為貧困地區(qū)的發(fā)展提供了更好的保障。2016—2020年,中央財政投入貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金1.3萬億元人民幣。截至2020年底,全國貧困地區(qū)新改建公路110萬公里、新增鐵路里程3.5萬公里,具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路、通客車、通郵路;新增和改善農(nóng)田有效灌溉面積8 029萬畝,新增供水能力181億立方米。農(nóng)村地區(qū)基本實現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電和通信服務(wù)全覆蓋,貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)供電可靠率達到99%,大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)貧困村通動力電比例達到100%,貧困村通光纖和4G比例均超過98%。貧困地區(qū)信息化建設(shè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展,遠程醫(yī)療、電子商務(wù)覆蓋所有貧困縣,貧困縣中有電子商務(wù)配送站點的行政村比重提高到62.7%。(8)國家統(tǒng)計局、國家脫貧攻堅普查領(lǐng)導小組辦公室：《國家脫貧攻堅普查公報(第四號)——國家貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)情況》,國家統(tǒng)計局網(wǎng)站,http：//www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2021/lh_tpgj/202302/t20230214_1903808.html,訪問日期：2023年4月19日。

在經(jīng)濟發(fā)展方面,政府積極幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),提高貧困地區(qū)的經(jīng)濟收入水平。貧困地區(qū)以脫貧攻堅統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局,經(jīng)濟社會面貌煥然一新。貧困地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧等幫扶措施,培育和發(fā)展了一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),電商貿(mào)易、農(nóng)光結(jié)合、農(nóng)旅結(jié)合等新業(yè)態(tài)迅速發(fā)展。通過東西部協(xié)作扶貧,區(qū)域發(fā)展差距進一步縮小,東部地區(qū)人才、資源、管理理念不斷流向中西部地區(qū),促進了中西部地區(qū)發(fā)展,中西部地區(qū)也為東部地區(qū)提供了勞動力、原材料等經(jīng)濟發(fā)展必需的資源,極大地促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

在提升公共服務(wù)水平方面,政府加大對貧困地區(qū)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的投入,為貧困地區(qū)提供更好的教育和醫(yī)療條件。通過建設(shè)標準化衛(wèi)生室、構(gòu)建醫(yī)共體等措施,緩解了貧困地區(qū)醫(yī)療資源短缺的問題;同時,還加強了對農(nóng)村教育設(shè)施的投入,擴大了義務(wù)教育的覆蓋面,提高了農(nóng)村教育質(zhì)量。2013年以來,累計改造貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校10.8萬所,98%的貧困縣至少有1所二級或以上醫(yī)院,有衛(wèi)生室或聯(lián)合設(shè)置衛(wèi)生室的行政村比重達到96.3%,基本實現(xiàn)村級文化設(shè)施全覆蓋,有圖書室或文化站的行政村比重達到98.8%。(9)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院新聞辦公室：《人類減貧的中國實踐》白皮書,中國政府網(wǎng),http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,訪問日期：2023年4月18日。

總之,截至2020年底,中國全面實現(xiàn)了新時代脫貧攻堅的目標。通過政府的大力支持和投入,貧困人口的生活水平得到了明顯改善,生產(chǎn)能力和自主創(chuàng)收能力得到了顯著提升;貧困地區(qū)整體經(jīng)濟得到了有效發(fā)展,公共服務(wù)水平不斷提高。這些成效為今后持續(xù)改善民生和實現(xiàn)共同富裕奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、 脫貧攻堅時期的經(jīng)驗總結(jié)

中國脫貧攻堅戰(zhàn)是人類歷史上規(guī)模最大、波瀾壯闊的扶貧實踐,在中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的職責分工和五級書記一起抓扶貧的責任體系下,從中央到地方,從政府到社會,各層各類主體廣泛參與脫貧攻堅和精準扶貧實踐,積極發(fā)揮貧困群眾的主體作用,取得了顯著的成效。總結(jié)我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要經(jīng)驗,不僅可以為過渡期內(nèi)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供參考,而且可以為過渡期后建立健全低收入人口幫扶機制提供重要啟示。

(一)建立了完善的脫貧攻堅組織體系

1. 明確的責任分工

脫貧攻堅期間,按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制,主體責任下移至市縣,并構(gòu)建了“五級書記抓扶貧”的責任機制,中央、省、市、縣、鄉(xiāng)層層簽訂脫貧攻堅責任書。黨中央、國務(wù)院制定脫貧攻堅大政方針、政策措施以及制度機制,并規(guī)劃重大工程項目,負責全面協(xié)調(diào)全局性和共性問題。省級黨委和政府負責轄區(qū)內(nèi)的脫貧攻堅工作,確保層層責任落實,全面貫徹中央政策并結(jié)合本地實際情況具體實施,制定實施省級脫貧攻堅滾動規(guī)劃和年度計劃。市級黨委和政府承擔主體責任,執(zhí)行省級政策,監(jiān)督市域內(nèi)跨縣扶貧項目實施和資金使用管理?？h級黨委和政府制定扶貧工作規(guī)劃,制定鄉(xiāng)、村精準扶貧的指導意見,指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施包括貧困村、建檔立卡戶的幫扶措施和退出等在內(nèi)的扶貧開發(fā)工作,優(yōu)化縣域內(nèi)資源要素配置,并監(jiān)督考核鄉(xiāng)村精準扶貧實施情況,確保貧困縣真實有效退出。

2. 加強村級扶貧治理

在明確的分工和責任制下,脫貧攻堅成為全國三農(nóng)工作的重要抓手。在此過程中,市縣兩級政府充分調(diào)動貧困群眾的主動性和創(chuàng)造性,把脫貧攻堅政策落實到村到戶到人,并強化貧困村基層黨組織建設(shè),選優(yōu)配強和穩(wěn)定基層干部隊伍,通過基層黨建引領(lǐng)扶貧開發(fā)工作。

由于部分貧困村干部缺乏高效的治理能力,基層組織軟弱渙散,中央制定了駐村幫扶制度,對所有的貧困村和基層組織渙散村派駐工作隊,提升基層治理水平。原則上每個駐村工作隊一般不少于3人,每期駐村時間不少于2年。為了讓駐村干部能夠全身心投入駐村幫扶工作,規(guī)定干部在駐村期間不承擔派出單位的工作,黨員組織關(guān)系也從原單位轉(zhuǎn)移到駐村工作隊所在的貧困村。駐村干部為落實各項幫扶政策發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來,全國各地累計選派駐村干部279萬人,派出駐村工作隊25.5萬個,(10)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院扶貧辦(現(xiàn)為國家鄉(xiāng)村振興局)：《脫貧攻堅網(wǎng)絡(luò)展》,http：//fpzg.cpad.gov.cn/429463/430986/430988/index.html,訪問日期：2023年04月20日。在實現(xiàn)向所有貧困村均選派駐村工作隊的基礎(chǔ)上,還逐步向有扶貧任務(wù)的非貧困村拓展。駐村干部加入村級管理后,壯大了農(nóng)村基層組織的力量,提高了村莊的治理能效,有效解決了村級組織“軟、散、亂、窮”等問題[2]。脫貧攻堅結(jié)束后,駐村幫扶制度仍在執(zhí)行,以繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果,確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。

3. 構(gòu)建“大扶貧”格局

由專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧構(gòu)成的“三位一體”的大扶貧格局是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的政策體系保障。政府通過專項扶貧和行業(yè)扶貧發(fā)揮主導作用。財政專項扶貧資金是脫貧攻堅時期最大的資金來源之一,主要用于扶貧發(fā)展、少數(shù)民族發(fā)展、以工代賑、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)等扶貧項目。行業(yè)扶貧作為“三位一體”大扶貧格局的重要舉措之一,主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)、水利、交通、住建、教育、衛(wèi)生等行業(yè)部門支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項目,承擔著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口發(fā)展能力和收入水平的任務(wù)。社會扶貧發(fā)揮補充作用,動員全社會的力量積極參與扶貧開發(fā)。社會扶貧是中國扶貧工作的一大特色,通過動員、鼓勵和號召的方式充分調(diào)動廣大人民群眾、社會組織、社會團體、企事業(yè)單位的積極性,使其主動投入脫貧攻堅事業(yè)。社會組織可以吸收社會閑散資源并發(fā)揮各自的優(yōu)勢,提高資金的使用效率,對政府力量不能完全覆蓋的區(qū)域進行補位,加快脫貧攻堅進程?！叭灰惑w”大扶貧格局通過引入各方力量,充分調(diào)動了全社會的積極性,促進科學、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的社會力量和市場主體參與脫貧攻堅事業(yè),而扶貧主體的多元化發(fā)展有利于充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢,提高扶貧措施的精準度。

4. 建立考核督查機制

考核機制是脫貧攻堅工作的指揮棒?？己斯ぷ饔址譃槊撠毠猿尚Э己撕拓毨Эh退出專項評估檢查。2018年以前,脫貧攻堅成效考核主要分為省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核、東西部扶貧協(xié)作考核、中央單位定點扶貧考核,并出臺了一系列相應(yīng)的考核辦法,建立了完備的考核評估制度。2018年,這三項考核歸并整合為“脫貧攻堅成效考核”,統(tǒng)一安排部署。在考核方式上,2015年組織實施了扶貧成效考核第三方評估,2016年增加了省際交叉考核,2017年和2018年增加了媒體暗訪[3]。脫貧攻堅成效考核精簡了考核程序,減輕了基層迎檢負擔,優(yōu)化改進了考核方式和內(nèi)容,實行分類考核,針對貧困縣、非貧困縣、已摘帽縣有不同的考核側(cè)重點,有效避免了因類型不同而無法比較的情況發(fā)生。

貧困縣退出專項評估全部采用第三方評估方式,2015—2017年退出的貧困縣由國務(wù)院扶貧辦(現(xiàn)為國家鄉(xiāng)村振興局)組織實施第三方評估檢查,2018年及以后退出的貧困縣由各省(自治區(qū)、直轄市)統(tǒng)一組織實施第三方評估檢查,中央結(jié)合脫貧攻堅督查巡查工作,對貧困縣退出進行抽查?？己说闹饕笜耸蔷C合貧困發(fā)生率(中部貧困發(fā)生率低于2%,西部地區(qū)低于3%),參考指標包括脫貧人口錯退率、貧困人口漏評率、群眾認可度以及脫貧攻堅部署、重大政策措施落實、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善、后續(xù)幫扶計劃及鞏固提升工作安排等情況。

可見,脫貧攻堅成效考核和貧困縣退出專項評估檢查都采用了第三方評估的方式。引入第三方機構(gòu)對政府進行評估是脫貧攻堅工作的重要創(chuàng)新,是一種正向的督導機制。從脫貧攻堅考核工作的成效來看,第三方評估是我國公共治理的重要工具,也是民主監(jiān)督的重要內(nèi)容。

(二)實施精準扶貧基本方略

2013年11月,習近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村首次提出精準扶貧,之后多次對精準扶貧作出重要論述,精準扶貧思想不斷豐富和完善,精準扶貧成為我國脫貧攻堅的基本方略。為確保實現(xiàn)脫貧攻堅目標,中央出臺一系列含金量高的政策和舉措,打出組合拳,全面推進重點工作,確保脫貧工作務(wù)實、脫貧過程扎實、脫貧結(jié)果真實。

1. 精準識別

推進精準扶貧、精準脫貧基本方略的重要前提和現(xiàn)實基礎(chǔ)就是運用科學的方法,構(gòu)建精準識別機制,實現(xiàn)對貧困對象的精準識別。精準識別就是通過一定的方式將低于貧困線的家庭和人口識別出來,同時找準導致這些家庭或人口貧困的關(guān)鍵性因素,它是精準扶貧的基礎(chǔ)[4]。精準識別標準是全國統(tǒng)一規(guī)定的建檔立卡識別標準,即“戶年人均純收入低于國家扶貧標準且未實現(xiàn)‘兩不愁三保障’”,并要求各地既不能提高標準也不能降低標準。精準識別解決了“扶持誰”的問題,通過為每個貧困戶建檔立卡摸清了貧困人口的底數(shù)和致貧原因。根據(jù)建檔立卡結(jié)果,政府才能弄清楚貧困人口的真實狀況,做到“不漏評,不錯退”,確保扶貧工作真實有效,進而統(tǒng)籌協(xié)調(diào),多方發(fā)力。

2. 精準管理

建立扶貧對象檔案體系。為了精準獲取扶貧對象的信息,政府選派干部隊伍進入貧困村開展摸底調(diào)查工作,以獲取真實有效的第一手扶貧資料?；谶@些資料,結(jié)合各地區(qū)扶貧對象評價體系,對各村的貧困戶進行建檔立卡,并且在村級、縣級層面也均登記入冊,建立 “戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有簿、縣有檔、省市有信息平臺”的多維立體的檔案體系。這樣可以確保扶貧措施的針對性、可靠性,使扶貧工作有檔可查。

建立扶貧對象公示制度。根據(jù)公平、公正原則,構(gòu)建公開公示制度,充分發(fā)揚基層民主,通過民主評議和公開公示的方式將貧困戶的進出透明化,并實現(xiàn)動態(tài)管理。在扶貧對象的識別和幫扶過程中,普通民眾的監(jiān)督作用得到了充分發(fā)揮[5]。

3. 精準施策

實施“五個一批”工程。一是通過發(fā)展生產(chǎn)和就業(yè)脫貧一批。各地將發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為推進脫貧攻堅的主要出路,立足當?shù)刭Y源,采取宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜商則商、宜游則游,因地制宜地選擇發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等行業(yè)中對建檔立卡戶增收效果明顯的行業(yè),并積極培育和推廣特色產(chǎn)品,建立基本覆蓋所有建檔立卡貧困人口的扶貧產(chǎn)業(yè)體系。這些舉措的成效顯著,不僅帶動了貧困戶的收入增長,還推動了當?shù)亟?jīng)濟的整體發(fā)展。脫貧攻堅期間,全國832個貧困縣培育市級以上龍頭企業(yè)1.44萬家、發(fā)展農(nóng)民合作社71.9萬家、帶動建檔立卡貧困戶626.6萬戶,90%以上的建檔立卡貧困戶從扶貧產(chǎn)業(yè)項目中受益[6]。二是通過易地搬遷脫貧一批。對居住在生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)、“一方水土養(yǎng)活不了一方人”地方的貧困人口,實施易地扶貧搬遷?！笆濉逼陂g,按規(guī)劃、分年度、有計劃組織實施,全國共搬遷約960萬建檔立卡貧困人口。三是通過生態(tài)補償脫貧一批。國家實施的重大生態(tài)工程,在項目和資金安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜,加大貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)力度。脫貧攻堅期間,全國2/3以上的造林綠化任務(wù)安排到貧困地區(qū),80%新增退耕還林還草任務(wù)安排到貧困縣。160多萬貧困戶享受退耕還林還草補助政策,戶均得到補助資金2 500元。享受過生態(tài)扶貧政策的建檔立卡戶有1 111.3萬戶,(11)數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局、國家脫貧攻堅普查領(lǐng)導小組辦公室：《國家脫貧攻堅普查公報(第三號)——國家貧困縣建檔立卡戶享受幫扶政策情況》,國家統(tǒng)計局網(wǎng)站,http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901000.html,訪問日期：2023年04月20日。共帶動300多萬貧困群眾實現(xiàn)脫貧。(12)數(shù)據(jù)來自《脫貧攻堅：風勁揚帆奔小康 蓄力再謀新篇章》,人民網(wǎng),http：//rmfp.people.com.cn/n1/2021/0115/c406725-32000676.html,訪問日期：2023年4月20日。四是通過發(fā)展教育脫貧一批?！爸呜毾戎斡?扶貧先扶智”,教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。我國已形成涵蓋學前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、特殊教育等類型的綜合性教育扶貧體系。脫貧攻堅期內(nèi),保障義務(wù)教育是重點,貧困地區(qū)義務(wù)教育輟學率進一步降低,貧困地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量穩(wěn)步提升。黨的十八大以來,教育部累計投入中央“全面改薄”專項補助資金1 699億元,新建、改擴建校舍2.6億平方米,(13)數(shù)據(jù)來自教育部：《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第三次會議第1272號(教育類116號)提案答復(fù)的函》,教育部網(wǎng)站,http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_ddb/202010/t20201015_494777.html,訪問日期：2023年4月20日。全國有99.8%的義務(wù)教育學校辦學條件達到基本要求。(14)數(shù)據(jù)來自《人類減貧的中國實踐》白皮書,中國政府網(wǎng),http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,訪問日期：2023年4月18日。56人以上的大班額已經(jīng)降至3.98%,超過66人的超大班額基本上消除。(15)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院新聞辦公室：《國新辦舉行決戰(zhàn)決勝教育脫貧攻堅 實現(xiàn)義務(wù)教育有保障新聞發(fā)布會》,國新網(wǎng),http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/43774/wz43776/Document/1688124/1688124.htm,訪問日期：2023年4月20日。五是社會保障兜底一批。兜底保障是脫貧攻堅最后一道防線。脫貧攻堅期間,中央不斷完善農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助等基本生活救助制度,做到將所有符合條件的貧困家庭都納入低保范圍,實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)兜盡兜”,全國共有1 852萬建檔立卡貧困人口納入低保供養(yǎng)范圍。享受過殘疾人幫扶政策的建檔立卡戶有338.3萬戶,其中,困難殘疾人生活補貼覆蓋261.0萬戶,重度殘疾人護理補貼覆蓋171.3萬戶,其他殘疾人補貼覆蓋82.0萬戶。(16)同①。

實施健康扶貧。健康扶貧能夠保障貧困人口基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),對預(yù)防因病致貧和因病返貧起到了至關(guān)重要的作用。2016年6月,國家衛(wèi)健委等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實施健康扶貧工程的指導意見》,要求根據(jù)黨中央和國務(wù)院的脫貧攻堅部署和精準扶貧、精準脫貧基本方略,采取一地一策、一戶一檔、一人一卡的措施,精確到戶和人。針對因病致貧的家庭和病種進行分類救治和防治,提高醫(yī)療保障水平,減輕農(nóng)村貧困人口醫(yī)療費用負擔,并突出重點地區(qū)、重點人群和重點病種,助力脫貧攻堅。針對貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重點難點問題,整合各種醫(yī)療保障、資金項目和人才技術(shù)等資源,加大對貧困地區(qū)的支持力度,推動醫(yī)療服務(wù)均等化。采取先診療后付費和一站式結(jié)算的方式,切實保障農(nóng)村貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)并提高其受益水平, 讓貧困人口能夠“方便看病”和“看得起病”。

保障基本住房。住房安全是“兩不愁三保障”的重要內(nèi)容。農(nóng)村危房改造政策是實現(xiàn)住房安全有保障的重點工作。為進一步加強和完善建檔立卡貧困戶等重點對象農(nóng)村危房改造,2017年9月,住建部、財政部、國務(wù)院扶貧辦(現(xiàn)為國家鄉(xiāng)村振興局)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強和完善建檔立卡貧困戶等重點對象農(nóng)村危房改造若干問題的通知》,對危房改造對象的認定標準和程序、貧困戶“住房安全有保障”的認定標準和程序等作出了明確規(guī)定。農(nóng)村危房改造對象應(yīng)為建檔立卡戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)的特困人員和貧困殘疾人家庭等四類重點對象。通過加大資金投入力度,推廣低成本改造方式,幫助協(xié)調(diào)組織主要建材的采購與運輸?shù)确绞?切實加大了對深度貧困戶的傾斜支持,減輕了貧困戶負擔,提高了農(nóng)戶滿意度[7]。

(三)增強和激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群體內(nèi)生發(fā)展動力

貧困地區(qū)和貧困群眾是脫貧攻堅的主體。中國的扶貧開發(fā)一直尊重并積極發(fā)揮貧困群眾主體作用,強調(diào)增強貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧能力和內(nèi)生發(fā)展動力,始終堅持依靠人民群眾,尊重人民群眾主體地位和首創(chuàng)精神,注重對貧困人群扶貧、扶志、扶智相結(jié)合,旨在激發(fā)其積極性、主動性和創(chuàng)造性,提升其自主發(fā)展的能力,使貧困地區(qū)和貧困群體在共享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的益處的同時也能參與經(jīng)濟發(fā)展的過程,成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的推動者。

1. 改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

貧困人口因為資源缺乏、自然條件惡劣以及地理位置封閉等外部限制,面臨著脫貧和發(fā)展方面的巨大挑戰(zhàn),使得他們在試圖突破發(fā)展邊界時屢遭失敗、信心受挫,最終形成了消極的價值信念系統(tǒng)。

對于那些貧困人口相對聚集、資源稟賦相對較好的地區(qū),脫貧攻堅時期將重點放在了改善當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施上。一是,大力發(fā)展地區(qū)交通設(shè)施,實施“四好”農(nóng)村公路建設(shè)、危橋危路改造擴建等交通扶貧項目,健全并完善連接內(nèi)外、連通各個村鎮(zhèn)的交通網(wǎng)絡(luò)。二是,構(gòu)建完整的農(nóng)田水利配套機制,加速農(nóng)田水利工程的建設(shè)以解決工程性缺水問題,從而增加基本農(nóng)田的有效灌溉面積,提高水利化程度。三是,實行農(nóng)網(wǎng)改造升級計劃,拓寬光纖、寬帶和電視信號網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍,讓貧困人口分享信息化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展成果。四是,推進自來水入戶工程實施,全面保障貧困人口的安全飲用水需求。

對于那些貧困人口分布分散、生產(chǎn)生活環(huán)境極度惡劣的地區(qū),易地扶貧搬遷工程是改善其貧困人口生存環(huán)境的核心措施,將他們從不適合居住、缺乏發(fā)展條件的地區(qū)遷移到適宜生存和發(fā)展的地區(qū),改善生存生產(chǎn)環(huán)境。為了消除安置環(huán)境帶來的其他發(fā)展限制,政府會提供貧困人口安全住房和其他多維幫扶,并解除外部性桎梏,促使搬遷人口能夠在安置區(qū)穩(wěn)定生活,為內(nèi)生動力的培育和激發(fā)打下基礎(chǔ)。

2. 實施志智雙扶

人類自我發(fā)展的動力主要體現(xiàn)在“智”和“志”兩個方面。其中,“智”是個體累積的人力資本水平,包括教育、技能和經(jīng)驗等方面的提升;而“志”則表現(xiàn)為個體參與社會活動的積極主動意識和主觀能動性,包括對于事業(yè)、社區(qū)和國家等層面的貢獻和投入。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào),要“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”[8]。倘若在扶智和扶志方面存在扶貧工作短板,貧困人口只是依靠外部力量幫扶實現(xiàn)了“兩不愁三保障”,而并未加強其自身發(fā)展能力,那么一旦外部援助減弱,貧困人口再次陷入貧困的風險將會大大提高。脫貧攻堅階段,鄉(xiāng)風文明建設(shè)是貧困地區(qū)農(nóng)村精神文明建設(shè)的重中之重,是“扶志”的主要途徑。以文化充實精準扶貧內(nèi)涵,開展感恩感化教育、移風易俗倡議等扶志治理,破除貧困文化對貧困人口的精神束縛和行為干預(yù),提高群眾文化素質(zhì),改變貧困人口的思想觀念、精神狀態(tài),提升其生存與自我發(fā)展能力。脫貧攻堅時期,增加農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)供給,建立健全完備的公共服務(wù)體系,是“扶智”的主要途徑。黨和政府以完善縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療和教育服務(wù)體系建設(shè)為目標,優(yōu)化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和教育機構(gòu)設(shè)置,完善農(nóng)村醫(yī)教機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強醫(yī)教公共服務(wù)體系人員隊伍建設(shè),提高服務(wù)水平。通過教育、培訓和醫(yī)療服務(wù),有效提升了貧困人口的文化技能水平和健康狀況。

通過農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“志智雙扶”政策,有效克服了貧困群眾主動脫貧意識不強、“等靠要”思想突出、脫貧能力不足、陳規(guī)陋習嚴重等問題,補齊貧困地區(qū)和貧困戶的“物資短板”和 “精神短板”,讓貧困群眾樹立積極陽光的脫貧心態(tài),實現(xiàn)物質(zhì)和精神“雙脫貧”。

三、 脫貧攻堅經(jīng)驗對構(gòu)建過渡期后農(nóng)村低收入人口幫扶機制的啟示

脫貧攻堅戰(zhàn)取得了完全勝利并使中國歷史性地擺脫了絕對貧困。然而,由于脫貧地區(qū)和脫貧人口依然面臨自然災(zāi)害、經(jīng)濟和市場風險、家庭意外等多方面的風險沖擊,一部分脫貧人口和邊緣人群仍然屬于農(nóng)村脫貧不穩(wěn)固的低收入人口。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和追求共同富裕的目標下,農(nóng)村低收入人口在過渡期后將是需要重點幫助的人群。脫貧攻堅的成功經(jīng)驗對構(gòu)建農(nóng)村低收入人口的幫扶機制和政策體系具有重要的借鑒意義。

(一)延續(xù)并優(yōu)化組織體系

1.建立健全政府主導全社會動員的體制機制

過渡期后,針對農(nóng)村地區(qū)低收入人口幫扶要繼續(xù)嚴格壓實責任。借鑒脫貧攻堅時期的責任體系,要建立一套科學的農(nóng)村低收入人口工作領(lǐng)導機制,做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村低收入人口幫扶機制中的組織領(lǐng)導機構(gòu)與職能劃分上的整合與銜接。

第一,在領(lǐng)導機制上,延續(xù)脫貧攻堅領(lǐng)導責任制,成立農(nóng)村低收入人口幫扶工作小組,明確責任分工,要求省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓農(nóng)村低收入人口幫扶,強化地方各級黨委和政府的主體責任。第二,在工作機制上,建立健全中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的農(nóng)村低收入人口工作機制。具體來看,黨中央要全面領(lǐng)導低收入人口幫扶工作,督促落實各項重要決策部署;地方各級黨委和政府按職責制定低收入人口幫扶的實施細則,落實好各項幫扶工作。

2.加強對基層干部的培養(yǎng)和選拔

加強農(nóng)村組織建設(shè),發(fā)揮駐村幫扶在低收入人口幫扶中的重要作用。從脫貧攻堅的實踐經(jīng)驗來看,駐村干部的個人能力對幫扶工作起著至關(guān)重要的作用[9]。低收入人口幫扶需要駐村干部對農(nóng)戶的生產(chǎn)生活狀況有全面的了解。因此,在幫扶低收入人口的目標下需要對駐村干部選派標準提出新的要求,特別是對第一書記的選派需要嚴格控制人選標準,建設(shè)高效的干部隊伍[10]。要加強對駐村干部的培訓和指導,明確目標任務(wù),合理安排工作內(nèi)容,規(guī)劃好不同階段的低收入人口幫扶工作。此外,還需改進基層黨組織建設(shè)機制,提高村級黨組織的落實力。注重從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、本村高校畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人中選拔黨組織書記,加強培養(yǎng)和激勵力度,通過考察學習、集中培訓、高校定向培養(yǎng)等多種方式提高村干部的工作能力,充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導和帶動作用。

3. 構(gòu)建多元主體幫扶機制

在脫貧攻堅時期,各行各業(yè)利用政府行業(yè)部門的組織體系和市場機制發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢,提高扶貧資源的配置效率,在教育、醫(yī)療、文化等多個領(lǐng)域提高了扶貧措施的精準度。在鄉(xiāng)村振興階段,應(yīng)正確處理政府、市場、社會之間的關(guān)系,保證政府在幫扶體系中的主導地位,結(jié)合市場和社會的廣泛參與,充分發(fā)揮政府、市場和社會的作用,形成低收入人口幫扶合力。要厘清多元主體在低收入人口常態(tài)化幫扶中的作用,強化低收入人口、政府、社會組織三者之間的聯(lián)系,促使各主體之間共謀發(fā)展,實現(xiàn)幫扶成效最大化[11]。一方面要堅持黨政主導。政府是農(nóng)村低收入人口幫扶的核心,應(yīng)該主動承擔責任,組織多種形式的幫扶活動,加強對社會救助服務(wù)的購買力度,整合社會資源。社會組織在低收入人口救助和幫扶工作中扮演著重要角色,政府需引導社會力量積極參與低收入人口幫扶,支持社會組織的幫扶工作,授權(quán)社會組織在幫扶工作中擁有更大的自由度和合理權(quán)力。另一方面也應(yīng)積極強化社會組織在“精準服務(wù)”“需求匹配”等方面的優(yōu)勢。社會組織通過制定多樣化的發(fā)展性服務(wù)方案,積極承接政府項目或通過網(wǎng)絡(luò)平臺等渠道,開展包括捐款捐物、社區(qū)救助和志愿服務(wù)等在內(nèi)的各種形式的幫扶服務(wù),滿足低收入人口的多元化需求,主動承擔起低收入人口救助幫扶的責任。

4. 建立健全考核評價機制

開展監(jiān)督考核,建立針對低收入人口幫扶的考核評價體系。參考脫貧攻堅中的考核制度,堅持低收入人口幫扶成效考核評估。將農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶工作納入政府考核評估和鄉(xiāng)村振興工作考核的范圍。一要以責任落實、政策落實、工作落實和幫扶成效這四方面來確定合理科學的考核指標,并且要在合適的時間開展中期評估和總結(jié)考核,以準確評估低收入人口幫扶工作成效,為后續(xù)改進和提高幫扶工作水平提供重要參考。二要依據(jù)不同地區(qū)和群體的實際情況制定差異化標準,適時開展低收入人口動態(tài)監(jiān)測和管理的評估,提出針對性的改進建議,推動各項政策有效實施。

(二)繼續(xù)堅持精準幫扶方略

1. 低收入人口的精準識別

精準識別出貧困人口是脫貧攻堅時期開展精準扶貧的基礎(chǔ)。對低收入人口幫扶同樣也需要厘清“扶持誰”的問題。我國官方目前還沒有正式建立低收入人口標準線。學界普遍用相對貧困線作為低收入人口的收入上限,若以農(nóng)村居民人均可支配收入的50%為相對貧困標準,那么2018年農(nóng)村地區(qū)低收入人口占比達到了19.01%[12]。在實踐中,由于缺乏明確的低收入人口識別標準,許多地方?jīng)]有編制低收入人口名單,普遍做法是將低保戶、特困人員、低保邊緣家庭(17)指不符合低保、特困人員條件,家庭成員人均收入不高于當?shù)氐捅藴?．5倍,且家庭財產(chǎn)狀況符合相關(guān)規(guī)定的家庭。、防返貧監(jiān)測戶、支出型困難人口以及其他低收入人口都作為低收入人口[13]。精準識別出農(nóng)村低收入人口,并根據(jù)農(nóng)戶自身特點進行分類幫扶,才能因村因戶因人施策,從而提高低收入人口幫扶的成效。構(gòu)建由低收入人口收入認定線和致貧返貧風險因素兩者共同決定的精準識別體系是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這需要政府相關(guān)部門從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標出發(fā),以各地不同的實際情況為基準,因地制宜設(shè)定適合當?shù)厍闆r的低收入人口收入標準,并根據(jù)潛在的風險因素,從教育、健康、住房、社會保障以及生活環(huán)境等方面分類制定標準,科學構(gòu)建低收入人口的認定體系。

廣東省的低收入人口識別和退出體系構(gòu)建起步較早且成效顯著。2012年廣東省將農(nóng)村人均收入的1/3確定為幫扶線,將收入低于該標準的農(nóng)戶定為幫扶對象。2016年,廣東省聚焦全省年收入4 000元以下的161.5萬相對貧困人口、2 277個相對貧困村,率先在全國開啟解決相對貧困的探索。2019年廣東省出臺《廣東省相對貧困人口相對貧困村退出機制實施方案》,明確了以農(nóng)村居民人均可支配收入的45%為收入標準、“兩不愁三保障”和“八有”核查指標(18)“八有”核查指標即“有收入來源、有住房保障、有基本醫(yī)療保障、有義務(wù)教育保障、有路通村屯、有飲用水、有電用、有電視看”。為非收入標準的低收入人口退出方案。在此基礎(chǔ)上,廣東省還設(shè)置了村級公示、鎮(zhèn)級復(fù)核和縣級抽查審定的相對貧困人口退出核查程序。

2. 低收入人口動態(tài)監(jiān)測機制

根據(jù)大數(shù)據(jù)調(diào)查與分析掌握不同低收入人口的動態(tài)發(fā)展情況,并實時動態(tài)更新和調(diào)整低收入人口信息,為精準幫扶提供基礎(chǔ)信息,以便采取相應(yīng)的幫扶行動。建立健全低收入人口的有效監(jiān)測機制,一要構(gòu)建低收入人口的數(shù)據(jù)庫,明確低收入的監(jiān)測體系指標,以防返貧監(jiān)測數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)進行擴展,通過強化低收入人群數(shù)據(jù)與行業(yè)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)的整合,逐步構(gòu)建低收入人口監(jiān)測體系。監(jiān)測體系中的指標需具有統(tǒng)一性,數(shù)據(jù)來源需具有規(guī)范性,整合出的數(shù)據(jù)能夠高效使用。二要實現(xiàn)低收入人口監(jiān)測體系的動態(tài)管理,可采取日常走訪、隨機調(diào)查、信息比對等方法動態(tài)跟蹤監(jiān)測低收入人口家庭生產(chǎn)、生活情況,重點了解幫扶措施和民生保障的具體落實情況,及時報告并錄入數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。三要遵循國家信息安全標準,采取技術(shù)升級等措施,加強低收入人口監(jiān)測體系的安全防護和監(jiān)管工作,以確保其數(shù)據(jù)系統(tǒng)的安全性。

3. 低收入人口幫扶措施

低收入人口幫扶方式要考慮低收入人口的多樣化、差異化需求。一方面,以滿足低收入人口之間存在的異質(zhì)性特征為目標,將幫扶策略向多元化和精細化方向發(fā)展,為不同類型的低收入人口提供針對性的常態(tài)化幫扶措施。另一方面,要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況制定幫扶策略。對于發(fā)達地區(qū),可以在政府的指導下采取整體推進的方式來推動經(jīng)濟發(fā)展。對于欠發(fā)達地區(qū),則需要政府與各類社會力量合作,共同采取循序漸進的方式來幫助低收入人口增加收入,實現(xiàn)致富[14]。

收入方面。支持低收入人口收入穩(wěn)定增長是構(gòu)建低收入人口幫扶機制的主要目標。脫貧攻堅時期,產(chǎn)業(yè)幫扶政策覆蓋了98.9%的貧困戶,(19)數(shù)據(jù)來自國務(wù)院新聞辦公室：《人類減貧的中國實踐》白皮書,中國政府網(wǎng),http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm,訪問日期：2023年4月18日。極大促進了貧困戶的收入增長,對實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定脫貧起到了關(guān)鍵作用。在構(gòu)建低收入人口幫扶機制中,產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶仍將是幫助低收入人口發(fā)展的重要舉措。

一要支持特色農(nóng)業(yè)發(fā)展,為低收入農(nóng)戶提供產(chǎn)業(yè)政策支持。相對于普通農(nóng)業(yè),特色農(nóng)業(yè)更注重提高產(chǎn)品附加值和競爭力,需要地方政府找準本地特色稟賦,注重細化組織能力,賦予低收入農(nóng)戶更多產(chǎn)業(yè)政策上的支持[12]。通過產(chǎn)業(yè)獎補的政策提高低收入人口發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的積極性,降低低收入人口的生產(chǎn)成本和提高生產(chǎn)收益,從而激勵低收入人口擴大生產(chǎn)。通過強化金融信貸支持來緩解低收入人口生產(chǎn)資金缺乏的問題。資金是制約農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和脫貧致富的關(guān)鍵因素之一。5萬元以下、政府完全貼息的小額貸款能夠有效緩解低收入人口生產(chǎn)資金缺乏的問題。隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大,貸款額度要逐步提高,以滿足低收入戶專業(yè)化生產(chǎn)的需求。充分發(fā)揮能人帶動的效果,注重信息交流和資源共享。脫貧攻堅時期培育出了一大批脫貧致富的種養(yǎng)大戶,以這些先例帶動低收入人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展,配合科技人員和鄉(xiāng)賢的引導,形成先富帶動后富的良性機制。鼓勵低收入人口參與合作社,通過合作社的帶動,農(nóng)戶可以克服生產(chǎn)過程中遇到的技術(shù)、市場等障礙,促進從事高效特色產(chǎn)品的專業(yè)化生產(chǎn),并提高生產(chǎn)效率。

二要完善利益聯(lián)結(jié)機制。要讓低收入人口融合現(xiàn)代農(nóng)業(yè),必須通過經(jīng)營主體來組織帶動,而讓小農(nóng)戶能夠分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益,則必須完善經(jīng)營主體與小農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制。以平等互惠互利的原則,完善股份合作、“保底收益+按股分紅”、訂單農(nóng)業(yè)等利益聯(lián)結(jié)機制,讓經(jīng)營主體有帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性,提高低收入農(nóng)戶穩(wěn)定的可持續(xù)的收益能力。引導龍頭企業(yè)為本地農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供技術(shù)服務(wù)或市場服務(wù),和農(nóng)戶通過雙向入股進行利益聯(lián)結(jié),形成龍頭企業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機制。完善“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革機制,盤活農(nóng)村資產(chǎn),實現(xiàn)“小生產(chǎn)”與“大市場”的有效對接,推動產(chǎn)業(yè)集約化、專業(yè)化、鏈條化發(fā)展。進一步提高農(nóng)戶的組織化程度,讓經(jīng)營主體牽頭建立農(nóng)資、生產(chǎn)供應(yīng)鏈,共同購買種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資,共同選用優(yōu)良品種、采用先進生產(chǎn)技術(shù)、共享市場信息和銷售渠道,逐漸升級為產(chǎn)業(yè)集群。

三要進一步強化就業(yè)幫扶。建立就業(yè)優(yōu)先的幫扶策略是提高低收入農(nóng)戶收入水平的根本途徑。低收入農(nóng)戶獨立從事規(guī)?；a(chǎn)業(yè)的能力和抗市場風險的能力都比較弱,而穩(wěn)定的就業(yè)更符合絕大多數(shù)低收入農(nóng)戶的實際需求。地方政府需要從職業(yè)技能培訓、就業(yè)信息服務(wù)、就業(yè)糾紛調(diào)解等方面提供支持和服務(wù)。相關(guān)政府部門應(yīng)該通過財政、稅收、土地等方面的支持引導企業(yè)、合作社、種養(yǎng)大戶等新型經(jīng)營主體按市場原則優(yōu)先將就業(yè)機會提供給低收入戶。通過東西協(xié)作為欠發(fā)達地區(qū)的低收入家庭提供更多的外出就業(yè)機會。

住房安全方面。住房安全有保障作為脫貧標準中的重要內(nèi)容,既是防返貧的重點工作,也是低收入人口幫扶的重點工作。在脫貧攻堅時期,危房改造和易地扶貧搬遷已解決了建檔立卡貧困戶和其他生活困難的農(nóng)戶的住房問題。然而,住房安全是一個持續(xù)的工作,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,住房保障的標準需要根據(jù)實際情況不斷提高,例如在地震多發(fā)區(qū)就需要考慮抗震要求。在鄉(xiāng)村振興階段,應(yīng)將低收入人口納入住房安全政策保障范圍內(nèi),并分地區(qū)制定合理的住房保障標準。為此,可以通過統(tǒng)建農(nóng)村集體公租房、修繕加固現(xiàn)有閑置房等方式提供更多可用住房,并給予相應(yīng)補貼,同時也可以盤活農(nóng)村閑置安全房屋進行租賃或置換。

教育方面。在脫貧攻堅時期,黨和政府將教育扶貧放在脫貧任務(wù)中的突出位置,保障貧困戶各教育階段從入學到畢業(yè)的全部資助,不讓一個學生因家庭困難而失學,保障建檔立卡家庭的孩子都可以上學。在制定低收入人口幫扶政策時,要把教育幫扶的對象擴大到整個農(nóng)村地區(qū)的低收入人口,要將這些人群都納入教育保障體系,實現(xiàn)教育資源均等化;保障的范圍從脫貧攻堅的義務(wù)教育擴展到學前教育、高中教育和職業(yè)教育。落實好低收入家庭適齡學生在各個階段的資助政策,通過減免學雜費,提供獎學金、助學金和生活補助等方式減輕農(nóng)村低收入人口家庭教育支出負擔,保證每個學生都平等享有接受各階段教育的機會。注重教育質(zhì)量的提高,加強對欠發(fā)達地區(qū)教師的培訓和招聘,實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)教育質(zhì)量的提升和特色化發(fā)展,要讓學生在學校能夠真正學到東西。

醫(yī)療方面。在脫貧攻堅時期,因病致貧是所有致貧因素中比例最高的,接近一半的建檔立卡家庭有各類疾病,防止因病致貧、返貧是實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧的前提條件。在對低收入人口進行幫扶時,既往對脫貧人口的醫(yī)療保障政策大部分都可以將服務(wù)對象擴大到低收入人口。優(yōu)化醫(yī)療報銷程序,在合理范圍內(nèi)適當提高報銷比例,擴大報銷范圍,降低低收入人口的醫(yī)療費用。提高欠發(fā)達地區(qū)醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和水平,簡化低收入人口住院治療的程序,將“先診療、后付費、一站式結(jié)算”的服務(wù)擴展到低收入人口。逐步實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),農(nóng)村低收入人口大病得到及時有效救治保障,個人就醫(yī)費用負擔大幅減輕。

(三)繼續(xù)培育低收入人口內(nèi)生發(fā)展動力

1. 整合當?shù)刭Y源稟賦,形成可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)

脫貧攻堅有效解除了農(nóng)村地區(qū)的外部性發(fā)展約束,拓展了與外部環(huán)境連接的渠道,外部資金、先進技術(shù)和市場化的價值觀等稟賦資源不斷涌入,從而加速了地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展,并促進了涓滴分配的進程。過渡期后,要繼續(xù)整合社會資源和自然資源,形成資源驅(qū)動力,依托和發(fā)揮欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢,在促進脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上進一步提升低收入人口幫扶質(zhì)量,增加低收入人口的資源性收入。注重生態(tài)旅游的發(fā)展,融合包含教育、文化、康養(yǎng)等的多種產(chǎn)業(yè),積極開發(fā)出種類多樣、內(nèi)容豐富的生態(tài)旅游產(chǎn)品,重點發(fā)展生態(tài)旅游體驗、生態(tài)科考、生態(tài)康養(yǎng)等業(yè)態(tài),并倡導智慧旅游、低碳旅游等可持續(xù)發(fā)展理念的實踐。引導和鼓勵低收入家庭通過特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)深度參與和融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,為可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

2. 強化低收入人口的能力培育,建立精準高效的能力培育體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更強調(diào)增強農(nóng)戶的自主發(fā)展能力,注重建立實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展的有效機制,為低收入人口通過自身努力擺脫相對貧困掃除各種障礙。要增加職業(yè)技能培訓,建立符合低收入人口發(fā)展需求的培訓體系。將低收入人口的技術(shù)培訓與就業(yè)和發(fā)展能力提升有機結(jié)合,促進生產(chǎn)效率提升。根據(jù)低收入人群的特征和發(fā)展需求上的差異進行分類,開展針對性的技能培訓,并提供相應(yīng)的就業(yè)信息,幫助低收入人群更快地將技術(shù)轉(zhuǎn)化為收入。提供就業(yè)交通補貼,降低外出就業(yè)的成本并改變務(wù)工和休閑之間的選擇關(guān)系,促使缺乏內(nèi)在動力的低收入人口更愿意外出務(wù)工[15]。對于勞動能力較弱的低收入人口,可以進行公益性崗位的培訓,使其利用公益崗位獲得工資性收入,增加這部分農(nóng)戶的就業(yè)意愿。

3. 開展新時代文明實踐活動,優(yōu)化移風易俗工程的推進方式

破除陳規(guī)陋習、樹立鄉(xiāng)村文明新風,對于培育自尊自信、理性平和、積極向上的農(nóng)村社會生態(tài)具有重要意義。脫貧攻堅后,我國農(nóng)村地區(qū)依然存在青壯年勞動力流失嚴重的情況?，F(xiàn)有農(nóng)村人口中老齡人口多、文化程度整體不高,給移風易俗工作的推進和內(nèi)生動力的激發(fā)帶來了一定的困難。因此,推進移風易俗工作需因地制宜、穩(wěn)中求進[16]。要在黨組織的引導下,設(shè)立紅白理事會、道德評議會、村民議事會等鄉(xiāng)村自治組織,發(fā)揮自治組織溝通宣傳作用和文明道德管理作用;要在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上制定村規(guī)民約,以便能夠得到村民的廣泛認同,進而利用村規(guī)民約,引領(lǐng)培育文明淳樸的鄉(xiāng)風、家風和民風,構(gòu)建村民共建共治格局。通過道德銀行、積分制等機制激勵低收入人口積極參與公益活動并獲得相應(yīng)的回報,通過干中學來增強信心和能力,最終走向自我發(fā)展之路。