新西蘭吸引國際學生的戰略舉措、現實困境與未來趨勢

劉寶存, 茍鳴瀚

(北京師范大學 國際與比較教育研究院,北京 100875)

黨的二十大報告明確指出,完善人才戰略布局,加快建設世界重要人才中心和創新高地,著力形成人才國際競爭的比較優勢,把各方面優秀人才集聚到黨和人民事業中來[1]。在全球化與知識經濟的大背景下,學生國際流動所產生的影響已遠遠超出教育范圍,具有服務政治、經濟、文化以及社會發展等多方面的戰略意義。與英美等傳統留學目的國相比,新西蘭更加強調在非學術領域發揮國際教育的優勢,通過卓越的留學體驗、高性價比的留學服務以及開放多元的文化氛圍強化自身的吸引力。2019年的相關統計數據顯示,約11.7萬名國際學生赴新西蘭留學,為新西蘭的經濟發展貢獻49.4億紐幣,國際教育成為新西蘭出口經濟的第四大支柱[2]。此外,新西蘭招收國際學生數量占本國高等教育學生總數的比例達到13.5%,全球排名第四,僅次于澳大利亞、加拿大和英國[3]。梳理新西蘭吸引國際學生的政策演變歷程,分析新西蘭為吸引國際學生而采取的戰略舉措、面臨的困境挑戰及其未來發展趨勢,為中國革新國際教育發展戰略、推廣“留學中國”品牌、打造國際留學中心和全球教育高地提供有益啟示。

一、新西蘭吸引國際學生的政策演變

新西蘭于1856年成為英國的自治殖民地,直到1947年才完全恢復獨立,但仍然屬于英聯邦成員國之一。獨立后不久,新西蘭就開啟了接受國際學生的大門,從最初的“援助行為”到“市場貿易”,再到后來的經濟支柱產業,新西蘭吸引國際學生政策的歷史演進大致可以劃分為以下三個階段。

(一)以援助為導向的萌芽階段：20世紀50年代至20世紀70年代

新西蘭接受國際留學生的相關實踐最早可以追溯到20世紀50年代的“科倫坡計劃”(Colombo Plan)。第二次世界大戰之后,南亞、東南亞地區的非殖民化運動對西方的政治利益、經濟利益造成了極大的威脅。為維系英聯邦國家在南亞、東南亞地區的統治力和影響力,英聯邦各國外交部長于1950年1月在科倫坡召開會議,提議“制定一個促進南亞和東南亞人民經濟社會發展水平的國際合作框架”,通過資金援助、技術援助、教育援助等促進南亞和東南亞地區的社會經濟發展[4]。同年9月,英聯邦國家討論并通過了《關于南亞和東南亞經濟合作發展的科倫坡計劃》(Colombo Plan for Cooperative Economic Development in South and South-East Asia)。1951年7月,科倫坡計劃正式開始實施,首批參與者包括澳大利亞、英國、加拿大、錫蘭(今斯里蘭卡)、印度、新西蘭、巴基斯坦七個英聯邦國家。

新西蘭是科倫坡計劃的首倡者和主要推動國之一。在計劃實施初期,新西蘭當局決定以技術援助為主,重點向印度、錫蘭、巴基斯坦、馬來西亞等南亞和東南亞國家提供專家指導與培訓服務,并承諾在教育領域提供一定數量的獎學金名額。1951—1961年,新西蘭政府加大科倫坡計劃的實施力度,獎學金名額也隨之增加,國際學生的接收數量從最初的16名增長至892名,其中還包含285名攻讀學士或碩士學位的國際學生[5]。隨著科倫坡計劃的影響力不斷擴大,越來越多的南亞、東南亞學生來到新西蘭,由其本國政府資助和自費留學的國際學生數量快速增長,并很快超過科倫坡計劃資助的學生人數。與此同時,戰后“嬰兒潮”一代逐漸長大成人,進一步給新西蘭的本土教育系統帶來了巨大壓力。在此背景下,新西蘭政府自1969年開始縮減科倫坡計劃的留學生配額,并對同一來源國的留學生數量加以限制。1972年,新西蘭政府采取更加積極的區域外交策略,不僅發起了更多的戰略性援助項目,還將援助范圍從南亞、東南亞擴大至整個亞太地區。在教育領域,新西蘭與更多亞太國家建立友好合作關系,招收國際學生的數量持續增長。據1979年的統計資料顯示,新西蘭境內共有4 047名來自亞太地區的國際學生,其中包括511名由科倫坡計劃等援助項目資助的學生,3 536名由本國政府資助或自費留學的學生[6]。

總體而言,新西蘭在20世紀50年代至70年代已開始較大規模地接收國際學生,但這一階段的留學生教育具有濃厚的政治色彩,本質上是一種針對特定區域和特定國家、帶有拉攏性質的教育援助行為。盡管新西蘭政府并未全面認識到國際留學生教育對于本國的價值,也沒有主動采取吸引國際學生的激勵措施,但近20年的教育外交拉近了新西蘭與受援國家之間的距離,使新西蘭成為亞太地區甚至全世界留學的熱門國家。

(二)以市場為導向的轉型階段：20世紀80年代至20世紀90年代末

20世紀80年代初,新西蘭接連遭遇農業出口危機、石油危機以及能源危機,一系列經濟打擊使新西蘭出現嚴重的人口外流與經濟滯脹現象,凱恩斯主義宏觀管理政策的缺陷逐漸顯露。為提升人口數量、重振經濟發展,新西蘭政府于1984年開始推行全方位改革。一方面放寬移民政策,增大新西蘭對非傳統移民來源國的吸引力;另一方面效仿英美的新自由主義改革模式,著力推動政府機關與服務機構的市場化轉型。在教育領域,新西蘭政府越發關注教育的成本與收益問題,提升教育質量、優化教育服務成為新西蘭教育改革的主要目標之一。1988年,新西蘭教育改革專項小組發布《為卓越而管理：教育的有效管理》(Administering for Excellence： Effective Administration in Education)調研報告,指出新西蘭教育體系的行政集權化現象十分嚴重,教育系統反應遲鈍且效率低下,并向新西蘭政府建議將管理權下移至學校,通過市場選擇機制提高教育服務水平[7]。同年,新西蘭政府對該報告作出回應,配套頒布《明日學校》(Tomorrow’s Schools)政策文件,著手加強新西蘭學校在組織管理、經費使用、市場運營等方面的自主權[8]。

教育管理制度的改革為新西蘭吸引國際學生奠定了重要基礎。1989年,新西蘭政府出臺《1989年教育法案》(Education Act 1989),對各級各類國際學生的招收標準、課程標準、管理制度、資助制度等進行詳細規定,在立法層面確立了國際學生與新西蘭本土學生享有同等的權利[9]。1990年,新西蘭政府再次頒布《1990年教育修正法案》(Education Amendment Act 1990),細化高等學校在學費收取、資金管理等方面的規定,強調“建立一致的方法框架來認定學術和職業領域的資格”[10]。新西蘭兩次修改教育法,成功將市場機制引入教育領域,確立以自主管理與市場競爭為核心的教育體制。此時,新西蘭對國際學生的態度已從“無償援助”轉向“商業貿易”,“增加從教育服務貿易中所得到的外匯儲備”成為國際留學生教育的主要目標之一[11]。1995年,新西蘭加入世界貿易組織,國際教育進入快速發展期,但同時也面臨更加激烈的國際競爭。為在國際教育市場中取得競爭優勢,新西蘭政府于1989年重新調整新西蘭教育部的結構與職能,對新西蘭境內所有留學生教育機構進行統一管理。此外,新西蘭教育部還與外交和貿易部、移民局等部門機構開展合作,通過加大海外宣傳力度、提供學費優惠、簡化簽證程序等措施吸引更多國際學生赴新西蘭留學。

新西蘭的國際教育在20世紀八九十年代進入市場化轉型階段,開始有計劃地吸引國際學生和拓展國際教育市場,國際留學生占本國高等教育學生總數的比例(Inbound Mobility Rate)達到3.56%,略高于同時期加拿大的2.66%和美國的3.28%,低于法國的6.51%[12]。同時,國際留學生教育為新西蘭帶來了豐厚的經濟利潤。相關統計數據顯示,1999年新西蘭境內共有28 340名付費留學生,其中初等教育階段有507人,中等教育階段有4 537人,高等教育階段有5 351人,近18 000人在私立教育機構接受語言或職業技能培訓,各級各類國際學生為新西蘭帶來了約 5.45億紐幣的經濟貢獻。[13]

(三)全面規范化的成熟階段：21世紀以來

進入21世紀,開放的國際教育政策使新西蘭的留學生人數快速增多,各級各類國際學生在新西蘭學習、生活、旅行和兼職,極大促進了新西蘭的社會繁榮和經濟發展。但是,日益擴大的國際學生規模也帶來了新的挑戰：一方面,教育基礎設施短缺、教師資源不足等問題使新西蘭的國際教育系統面臨巨大壓力,造成留學生教育質量持續下降;另一方面,留學生教育市場規范缺失、管理混亂,部分私立培訓機構隨意調整學費標準、惡意誘導學生消費,國際學生的基本權益得不到有效保障,“國際學生被這里相對寬松的入學要求和優質教育的承諾吸引而來,卻沒能得到期待的結果”[14]。2003—2008年,新西蘭境內的國際學生數量從11.7萬人下降至8.8萬人,一大批私立教育機構隨之倒閉,其中包括“現代教育學院”(Modern Age Institute of Learning)等知名語言培訓機構[15]。

為挽回自身在國際教育市場中的聲譽,新西蘭政府制定了一系列國際教育戰略。2004年,新西蘭政府頒布《教育出口創新計劃》(Export Education Innovation Programme),致力于彌補新西蘭在岸教育的不足,通過在外國設立留學教育辦事機構發展“離岸教育”(Offshore Education),進一步實現新西蘭教育產業化和國際化的良性互動[16]。2007年,新西蘭政府制定《國際化教育議程：2007—2012年發展戰略》(International Education Agenda： A Strategy for 2007—2012),提出要將新西蘭與其他具有市場潛力的國家和地區緊密聯系起來,提升新西蘭國際教育的整體質量[17]。

2011年,新西蘭政府發布《國際教育領導聲明》(Leadership Statement for International Education),該文件系統總結了過往國際教育的經驗得失,明確提出未來15年新西蘭國際教育的三大發展目標：一是使新西蘭境內的教育服務得到國際學生認同和青睞,年均經濟價值達到50億紐幣;二是使新西蘭海外教育服務得到其他國家學生、教育提供方、公司和政府的認同和青睞,離岸教育注冊國際學生數量增長到1萬人,年均經濟價值達到5億紐幣;三是通過國際教育最大限度地提升本土的勞動力素質和科研水平,國際學生中研究生數量增長至2萬人,本科及以上國際學生畢業后留居新西蘭的比例得到進一步提升[18]。在一系列政策改革的推動下,新西蘭國際教育的整體質量得到有效提升,國際聲譽也得以恢復。截至2017年,新西蘭登記在冊的國際學生約有13.2萬名,國際教育帶來的經濟價值達到45億紐幣[19]。

為進一步提升國際教育的經濟、社會和文化效益,新西蘭政府于2018年再度發布《新西蘭國際教育戰略(2018—2030年)》(New Zealand International Education Strategy 2018—2030),該戰略既是對2011年《國際教育領導聲明》的補充和完善,同時也是新西蘭在新的歷史時期推動國際教育全面發展的綱領性文件。戰略明確提出新西蘭國際教育在2018—2030年的三個核心發展目標,分別是“提供卓越的教育和學生體驗”“促進國際教育可持續增長”和“培養全球公民”。圍繞這三個發展目標,戰略還制定了相應的保障措施。首先,各部門機構需在提供卓越教育和學生體驗方面緊密合作：一是完善教育質量監管體系,建立信息采集與支持系統;二是堅持聽取國際學生的意見和建議,不斷完善國際學生福利戰略;三是將卓越教育拓展至課堂范圍之外,為國際學生提供具有新西蘭文化特色、原汁原味的學習體驗。其次,在促進國際教育可持續增長方面,各部門應不斷優化吸引國際學生的政策法規：一是以促進本土經濟發展為導向,為新西蘭留住各類符合產業需求的優質人才;二是在政府、產業部門、教育機構之間建立聯系,支持新的教育服務和教育產品開發,打造新西蘭國際品牌;三是加快吸引除傳統生源國以外的其他國際學生,使國際教育向多元化方向轉型。最后,在培養全球公民方面,各部門應鼓勵學生形成全球化的意識和視野,將不同國家的國際學生聚在一起,消除文化隔閡,拉近彼此距離[20]。

二、新西蘭吸引國際學生的戰略舉措

新西蘭成為國際學生最向往的留學目的國之一,既有賴于政府部門的戰略引領與政策支持,也離不開強有力的海外宣傳措施、卓越的教育質量以及對國際學生基本福祉與權益保障的高度重視。

(一)制定國際教育支持政策,促進各部門協調合作

進入21世紀以來,新西蘭政府高度重視國際教育發展,有針對性地制定了一系列國際教育的支持政策。在財政支持方面,新西蘭政府每年對具有招收國際學生資格的公立學校進行審核,并根據其在讀學生人數和年度預算一次性全額撥付經費。其中,“國際教育項目”(International Education Programmes)部門款項專門用于擴大學校的國際教育辦學規模、加強師資隊伍建設以及為國際學生提供更優質的學習服務和生活體驗。此外,新西蘭政府自2003年開始向提供國際教育的各類機構征收“出口教育稅”(Export Education Levy),并將該筆稅費用于加強新西蘭國際教育的海外宣傳,支付國際學生的管理、服務、申訴和理賠費用,創新國際教育產品與服務等。

在簽證支持方面,新西蘭不斷放寬學生簽證要求和簡化簽證申請程序,根據國際學生的年齡、付費方式、學習內容、學習時長等資格標準設置了多種簽證類型。例如,18歲以下的兒童可以根據其監護人的簽證狀況申請“受撫養子女學生簽證”,學習時長在6個月以內的國際學生可以申請“訪客簽證”,接受職業培訓的國際學生可以申請“學生與實習生工作簽證”等;而針對年滿18歲的國際學生,主要設有“付費學生簽證”“交換學生簽證”“外國政府支持的學生簽證”等。在此基礎上,新西蘭政府于2015年推出“學生通路簽證”(Pathway Student Visa),持有該簽證的國際學生可以在3個連續的課程階段注冊就讀,期間無須再更換簽證,簽證最長有效年限為5年[21]。

在國際學生兼職工作方面,新西蘭自2007年起將國際學生每周最長工作時間增加至20個小時,并對不同類型國際學生的工作時長進行了詳細規定。例如,年滿16歲的中學生在獲得父母、校長的書面授權后可以進行兼職工作;本科階段的國際學生可以在上學期間進行兼職工作,在法定假期進行全職工作;研究生階段的國際學生兼職工作不受限制[22]。2018年,新西蘭移民局公布學生畢業后工作簽證的改革方案,規定本科及以上學歷的國際畢業生和符合《技能短缺清單》(Skills shortage Lists)相關規定的技術型人才可獲得最長3年時間的工作簽證,其伴侶和子女也可申請相應的家庭簽證[23]。

為使各項國際教育戰略和優惠政策能落到實處,新西蘭對各部門的權責進行了明確劃分。教育部主要扮演領銜統籌的顧問角色,為國際教育機構和學校的戰略發展制定總體方針,同時也負責教育出口稅的管理和使用;商業、創新與就業部以及新西蘭移民局主要負責國際學生的簽證、工作和移民事項,對勞動力市場的需求進行跟蹤和評估,通過制定和調整簽證、工作、移民方面的政策吸引國際學生;學歷評估局主要負責評估國際學生的學歷框架與學歷資質,通過課程監測、外部評估、審核調查等方式提升國際教育的供給質量;國際事務與貿易部主要負責與其他國家建立聯系,促進教育出口事業的繁榮發展[24]。新西蘭各部門機構緊密圍繞國際學生的需求協調分工、通力合作,逐步構建和完善國際學生的財政支持體系、組織管理體系、質量保障體系以及服務供給體系。

(二)注重國際教育宣傳推廣,打造良好留學品牌

一個國家的教育品牌與教育形象是影響國際學生留學選擇的重要因素之一。隨著國際學生規模的不斷擴大,新西蘭吸引生源的目光也從亞太擴展到世界其他區域,其國際教育多樣性得到了極大提升。《新西蘭國際教育戰略(2018—2030年)》提出,新西蘭的國際教育旨在培養思想開闊、眼光長遠的國際化高端人才,為此必須消除不同國家與地區之間的隔閡,與擁有不同文化背景的國際學生建立持續終生的牢固關系[20]。

為打造具有廣泛認可度的國際留學品牌,新西蘭政府高度重視海外的宣傳與推廣工作,主要措施包括以下五方面。第一,確立優先發展區域戰略,與亞太、中東和歐美地區國家保持良好的合作伙伴關系,形成穩定的國際學生來源。第二,在海外設立官方的留學宣傳機構,新西蘭在“教育出口創新計劃”的行動框架下設立駐外留學教育辦事機構,并在北京、華盛頓、吉隆坡、布魯塞爾等核心城市的大使館下設置“教育參贊”(Education Counsellor)職位,向潛在的國際學生宣傳和解讀最新優惠政策。第三,充分發揮民間中介機構的宣傳推廣作用,構建本土教育機構與國際學生之間的溝通橋梁。2014年,新西蘭教育國際推廣局頒布《受新西蘭教育國際推廣局認證的留學中介計劃》(Education New Zealand Recognised Agency Programme),為符合標準的留學中介機構提供多方面支持,申請通過的中介機構不僅可以在官方的社交媒體渠道上進行宣傳,還可以參與官方發起的各類海外推廣與業務發展活動[25]。第四,持續加強與其他國家與地區間的文憑與學歷互認,使國際學生畢業后擁有更多的選擇機會和更強的國際競爭力。新西蘭先后于2007年簽署《歐洲高等教育領域文憑互認協議》(Convention on the Recognition of Qualifications Concerning Higher Education),2010年建立“新西蘭資格框架”(The New Zealand Qualifications Framework),不斷推動新西蘭的學歷結構從本土走向國際,與50多個國家和地區的學習成果認證、累計和轉換框架形成有效銜接[26]。第五,積極推動國際教育行業創新,提升新西蘭在留學生中的比較優勢。面對競爭日益激烈的國際教育市場,新西蘭于2020年啟動“未來焦點計劃”(Future Focus Programme),專注于推動國際教育傳統工作方式的變革,以創新的產品開發、營銷模式、管理技術以及多樣化的交付方式提升新西蘭國際教育的國際競爭力[27]。

(三)全面提高國際教育質量,關注國際學生收獲感

新西蘭將提升教育質量置于國際教育戰略的突出位置,《新西蘭國際教育戰略(2018—2030年)》提及的三個核心發展目標都與國際教育質量緊密相關。新西蘭承諾為所有國際學生提供發展知識、技能和能力的充足機會,使所有國際學生都獲得極佳教育體驗,進而將國際教育真正建立為新西蘭高質量、高價值的支柱產業。

為給國際學生帶來更多的收獲感,新西蘭政府主要采取了以下措施。第一,堅持加強教育基礎設施建設,改善國際學生的學習生活環境。新西蘭教育部于2020年發起“全國學校重建計劃”(National School Redevelopment Programme)和“學校物業戰略”(The School Property Strategy),計劃分批次向600余所教育基礎設施薄弱的公立學校撥款,在未來10年內加速完成各級各類學校的硬件升級[28]。第二,提升本土學校辦學水平,豐富國際教育相關資源。新西蘭自2014年后開始聚焦提高本土學校的辦學績效,要求加快構建以學習者為中心的教育環境,通過多部門聯動促進國際教育項目審批與認證、構建新西蘭大學教育聯盟、協同進行國際課程開發、推進教學資源共建共享等方式拓寬新西蘭國際教育交流合作的平臺與渠道。第三,不斷推進教師隊伍建設,提高教師專業教學能力。對內,新西蘭積極加強本土教師專業培訓,著重強調對本土教師雙語教學和跨文化教學能力的培養;對外,新西蘭接連發起“教師供應倡議”(Teacher Supply Initiatives)和“教學優先計劃”(Teach First NZ Programme)等教師招聘計劃,同時專門設立“招聘、留任與責任國家基金”(Recruitment, Retention and Responsibility National Fund),以此在國際市場中吸引更多具有專業對口知識的出色教師。第四,完善國際教育質量保障機制,加快構建教育質量評估體系。針對各級各類高等機構,新西蘭學歷資格評審局頒布了“評估質量保障框架”(Evaluative Quality Assurance Framework),從進入流程、保持質量、外部評價與審查、管理風險四個維度對高等教育機構進行監督評審[29]。據2021年的統計數據顯示,新西蘭國際學生中順利取得培訓證書的人數占比從2015年的61.68%提升至66%,本科教育完成率也從2015年的62.29%提升至71%,碩士和博士教育完成率分別達到86%和82%[30]。第五,建立針對國際學生的長期追蹤機制,重視收集國際學生的反饋信息。新西蘭教育局定期對國際學生的留學體驗進行滿意度調查,并根據調查結果制定和調整下一階段的國際教育政策重點。據《2019年新西蘭國際學生體驗調查報告》(New Zealand International Students Experience Survey Report 2019)顯示,88%的國際學生認為在新西蘭留學期間的整體體驗是積極良好的,86%的國際學生表示愿意將新西蘭作為理想的留學目的地推薦給他人[31]。

(四)實施國際學生福祉戰略,增強國際學生滿足感

為使國際學生感到受歡迎、安全、健康和享受,新西蘭政府于2017年宣布實施“國際學生福祉戰略”(International Student Wellbeing Strategy)。該戰略提出,在經濟福祉方面,為國際學生提供有力的財政支持和充足的兼職機會,使他們能夠自力更生地學習和生活;在教育福祉方面,提高國際教育教學質量,為國際學生未來的就業選擇提供最佳支持;在健康福祉方面,加強治安管理,減少暴力犯罪事件,建立以國際學生為中心的醫療保健體系,提供及時、優質的心理健康咨詢服務;在包容性福祉方面,加強新西蘭學校和社會的整體包容性,既重視和尊重國際學生的文化背景,又積極引導國際學生融入就讀學校和當地社區之中[32]。

國際學生福祉戰略的參與主體豐富、涉及內容廣泛,為新西蘭推進國際教育服務改革、優化國際學生留學體驗提供了重要的行動框架。新西蘭推進國際學生福祉戰略的具體措施包括以下三點。

第一,在全國范圍內遴選學生福祉項目,為其提供專項經費資助。新西蘭教育部鼓勵社會各界主動申報國際學生福祉項目,形成由國際教育部門的政府代表、教育機構代表、社區代表以及學生代表等組成的審評團隊,并從出口教育稅中撥出一部分資金作為項目經費。截至2020年,新西蘭教育部已連續開啟三輪項目遴選活動,通過了42項國際學生福祉項目,累計為新西蘭各高校、培訓機構和社會組織提供了近200萬紐幣的經費支持[33]。

第二,加強政府管理職能,為國際學生建立可靠信息渠道。新西蘭在教育部下設“學生體驗主任”(Director Student Experience)職能崗位,負責跟進與國際學生福祉相關的工作落實情況,同時還創建了“做好準備前往新西蘭”(NZ Ready)、“歡迎來到新西蘭”(Naumai NZ)以及“新西蘭留學：生活與工作”(Studying in New Zealand： Live and Work)等網絡信息平臺,為國際學生提供出發前的準備、簽證材料與程序、銀行業務、當地法律法規、氣候變化、文化習俗、醫療健康、外出旅游等方面的可靠信息。

第三,促進社會各界協同合作,提升針對國際學生的配套服務水平。新西蘭政府鼓勵各部門與當地警局、醫院、社區等開展跨機構合作,共同為國際學生提供高質量的學習和生活服務。鑒于新西蘭超過三分之二的國際學生都集中在奧克蘭地區,新西蘭政府專門創建了服務區域內國際學生的“奧克蘭機構集群”(Auckland Agency Group)。2017—2018年,奧克蘭機構集群與奧克蘭地區的警察系統、醫療系統開展了一系列聯合行動：加強市中心校園附近的燈光照明設施建設與治安巡邏;通過“國際學生警察大使計劃”(Police International Student Ambassador Programme)宣傳安全知識;幫助部分健康護理中心配備雙語接待員;為亞洲國際學生提供遠程醫療問診和心理健康咨詢服務等[34]。

(五)完善留學權益保障體系,提升國際學生安全感

如果說教育質量是吸引國際學生的“硬實力”,那么健全的權益保障體系就是吸引國際學生的“軟實力”。早在2001年,新西蘭政府就制定了《國際學生教育關懷行為守則》(The Code of Practice for the Pastoral Care of International Students),規定學校有義務為國際學生提供學習、住宿、醫療、保險以及法律咨詢等服務,保障國際學生留學期間的人身安全[35]。2016年,新西蘭進一步加大對國內教育機構的監管力度,重新修訂并頒布了新版《教育(國際學生關懷)行為守則》(Education (Pastoral Care of International Student) Code of Practice),對教育機構在市場宣傳、國際學生入學、合約簽訂、安全與福利、支持與服務、申訴與理賠等10個方面所需遵守的條例進行了詳細說明。行為守則的主要內容包括：第一,凈化教育市場環境,確保教育機構為國際學生提供清晰、準確、真實的留學信息,并根據國際學生未來的職業傾向,盡力幫助其做出合理選擇;第二,加大教育市場監督力度,規范國際學生的錄取和注冊程序,敦促教育機構依法簽訂和執行教育合同,確保意外發生時國際學生的經濟不受損失;第三,建立針對合同爭議或財務糾紛的申訴渠道和受理機構,確保相關問題能夠獲得公平、及時、合理的處理;第四,提升教育服務質量,為國際學生營造安全舒適的學習和生活環境[36]。

除此之外,新西蘭政府還為保護國際學生的經濟權益設計了具體可操作的制度。《學生費用保障政策》(Student Fee Protection Policy)規定,如果國際學生因故無法完成學習,教育機構必須根據已學習時長與總學習時長的比例退還學費。國際學生可通過“延期付款”(Deferred Payment)、“信托賬號”(Trust Accounts)、“銀行擔保”(Bank Bonds)以及“基于學生的保險”(Student-based Insurance)等多種付款方式獲得學費保障[37]。如果國際學生對教育質量或教育服務不滿,還可以直接向相關負責機構申訴。例如,新西蘭教育部下屬的教育督察室(Education Review Office)主要負責中小學階段的教育質量保障,新西蘭高等教育委員會和大學校長委員會等主要負責高等教育階段的教育質量保障,新西蘭學歷評估局主要負責技術學院和私立教育機構的質量保障。為更好地便于國際學生維權,新西蘭政府于2016年設立獨立運行的申訴和仲裁機構“學生投訴處”(iStudent Complaints),專門負責解決國際學生與教育機構之間的合同爭議與財務糾紛。

三、新西蘭吸引國際學生的現實困境與未來趨勢

近年來,新西蘭不斷加強吸引國際教育學生的政策引領與實踐改革,由此取得了豐碩的成果,但也面臨國際留學生市場競爭的日益加劇、經濟利潤增長乏力、風險抵抗能力不足等現實困境。對此,新西蘭政府部門不斷對現行政策進行經驗總結和系統反思,并在此基礎上設計出新的戰略藍圖。審視新西蘭一系列新的政策文件和改革措施,可以判斷其吸引國際學生的未來趨勢。

(一)新西蘭吸引國際學生的現實困境

1.國際教育市場競爭日益激烈

近年來,世界各國圍繞國際學生的吸引展開了激烈的競爭。一方面,作為傳統主要留學地的英、美、澳大利亞等國家不斷革新國際學生的吸引政策,在國際教育市場中一直保持著較高競爭力。另一方面,隨著世界經濟、文化中心的逐漸轉移,國際學生不再僅被少數幾個國家吸引,而是在更大范圍的多數國家學習。非傳統留學國家正在不斷崛起,日益成為備受國際學生青睞的留學目的地。例如,中國于2010年出臺的《留學中國計劃》以及2013年發起的“一帶一路”倡議等,均有效提高了中國在國際教育市場中的地位。馬來西亞于2013年發布《2015—2025年馬來西亞高等教育藍圖》(Malaysia Education Blueprint 2015—2025 (Higher Education)),明確提出要構建區域高等教育樞紐,提升高等教育國際知名度。馬來西亞高等教育部部長在2018年進一步提出,到2020年招收國際學生20萬人、2025年招收國際學生25萬人的發展目標[38]。除國家層面的競爭外,跨國教育機構、教育公司等也日益重視國際教育市場的開發,進一步改變了國際教育服務的供給方式。例如,皮爾森集團(Pearson Group)與世界各地的學校、大學和雇主展開合作,積極利用數字技術推動國際教育內容、教學和評估的創新轉型,每年為超過340萬名國際學生提供培訓服務[39]。面對日趨激烈的外部競爭,新西蘭要保持對國際學生的吸引力,就必須進一步擴大國際教育領域的相對優勢,不斷提升國際教育的質量水平。

2.優質服務與經濟收益難以兼顧

憑借優質的教育服務、健全的權益保護體系以及對國際學生福祉的高度重視,新西蘭在國際教育市場中樹立了良好的品牌形象,也由此吸引了大批國際學生。近年來,新西蘭招收國際學生的數量不斷增多,國際教育的總體規模逐漸擴大,但相應的經濟收益卻沒有得到同步提高,新西蘭政府困擾于為國際學生提供優質服務與確保經濟收益的兩難問題。造成這種情況的原因有以下三點。第一,新西蘭高層次學習階段的國際學生數量較多,海外宣傳成本、教師聘用成本一直居高不下,并且新西蘭政府針對博士階段的國際學生采取“與本國學生同等待遇”的學費優惠政策。據2019年的統計資料顯示,在新西蘭的大學中攻讀學位的國際學生約3.4萬名,其中博士研究生占比約為15%,這部分國際學生不僅無法貢獻收益,每年還需要政府、學校提供額外的經費補貼[40]。第二,針對國際學生的學習支持和生活配套服務等支出抵消了相當部分的經濟收益。為確保國際學生具有良好的學習和生活體驗,新西蘭在飲食、住宿、醫療保健、權益保障等方面付出了巨大的人力成本,提供了近5萬個專門支持國際學生的工作崗位[41]。第三,國際學生的地區性分布結構失衡,造成新西蘭區域經濟和人口增長扭曲。據2018年的統計數據顯示,奧克蘭地區的國際學生數量高達7萬余名;而南地、尼爾遜以及霍克灣等地區的國際學生數量僅有不到2 000名,經濟收入僅占當年總收入的7%[42]。如何在保障國際學生教育質量和服務水平的同時提高經濟收入,推動促進國際教育可持續發展,這是新西蘭亟待解決的一大難題。

3.國際教育風險抵御能力不足

盡管國際教育已成為新西蘭社會經濟發展最重要的戰略領域之一,但其國際教育的支持保障體系仍有待進一步優化,尤其是在風險抵御方面存在諸多不足。長期以來,新西蘭國際教育較多依賴于幾個特定國家,中國、印度、馬來西亞等亞洲國家是其最主要的國際學生來源國,但隨著這些國家逐漸從原本的國際學生輸出國轉變為吸收國,新西蘭開始面臨國際學生逐漸流失的問題。同時,這種依賴于少數國家的狀況也不利于新西蘭教育資金的穩定流動,一旦遭遇資金短缺,就會帶來難以預料的系統性風險。除此之外,2019年底新型冠狀病毒大流行所帶來的沖擊也暴露了新西蘭國際教育系統風險抵御能力的不足。一方面,新西蘭教育系統缺少應對大規模傳染性疾病的應急預案,在線教育技術短板與教師網絡教學能力的不足使國際學生在較長時間內難以正常學習;另一方面,新西蘭國內的教育市場過度依賴國際教育,在國際學生數量銳減的情況下出現了大量國際教育私立院校破產和員工失業的現象。相關新聞報告預估,新西蘭的國際教育規模及其經濟價值想要恢復至疫情前的水平,至少需要花費10年左右的時間[43]。

(二)新西蘭吸引國際學生的未來趨勢

1.全面優化吸引國際學生的配套政策

21世紀以來,新西蘭日益將國際學生的吸引政策納入國家總體國際化戰略之中,不斷加強政府對國際教育發展的規范引領作用,相繼頒布了《國際教育領導聲明》《新西蘭國際教育戰略(2018—2030年)》等綱領性戰略文件以及《教育(國際學生關懷)行為守則》等配套政策。面對新型冠狀病毒大流行的沖擊,新西蘭政府成立了專門的“疫情復蘇與應對基金”(COVID Recovery and Response Fund),并于2020年發布了《國際教育戰略復蘇計劃》(International Education Strategic Recovery Plan),提出由疫情復蘇與應對基金出資5 160萬紐幣,分別用于擴大海外宣傳活動、支持私人培訓機構發展、加強對國際學生的關懷以及開發面向未來的教育服務,以此為后疫情時代的國際教育行業提供創新支持[44]。2022年,新西蘭教育部就后疫情時代的國際教育發展戰略展開磋商,隨即發布《2022—2023年成就預期聲明》(Statement of Performance Expectations 2022—2023)、《2022—2026年意向聲明》(Statement of Intent 2022—2026)以及《2022—2030年國際教育戰略》(International Education Strategy 2022—2030)等一系列文件,對未來新西蘭國際教育在短、中、長三個時期內的戰略發展做出統籌安排。在短期目標上,新西蘭將盡快打通國際學生的流動渠道,幫助國內各類國際教育機構進行資源重整和能力建設,開發新的國際教育交付模式,從而使新西蘭國際教育重新與世界接軌[45]。在中期目標上,新西蘭將根據不斷變化的全球形勢對國際學生的簽證、兼職、出入境管理、畢業后工作以及移民政策等進行全面優化,以此吸引更多國際學生赴新西蘭留學[46]。在長期目標上,新西蘭將進一步為國際學生提供卓越的留學體驗、留學福祉以及世界一流的服務支持,通過跨部門、跨行業的聯動合作深度挖掘國際教育在經濟、社會文化、國際關系等方面的多重價值,建立一個高質量、高價值、更具彈性和韌性的國際教育體系[47]。

2.采取更加多元的國際學生吸引策略

為給國際教育的恢復和重建注入新的活力,新西蘭政府將采取更加多元化的國際學生吸引策略,具體包括以下四點。第一,加強對國際教育市場未來趨勢的分析研判,依托現有優勢開展海外宣傳與推廣活動,打造新西蘭國際留學品牌。新西蘭把重返國際教育圖版和提升自身在國際教育市場中的知名度作為短期內最重要的發展目標之一。為實現這個目標,新西蘭將進一步提升職能部門對國際市場風向的信息洞察與情報收集能力,積極利用全球合作伙伴關系增強品牌效益,“讓全球范圍內的國際學生知道,高質量的教育體系再次向所有人開放”[48]。第二,擴大國際學生招生范圍,擺脫對單一生源國家的過度依賴。一方面,國際市場的拓展與海外宣傳政策相契合,新西蘭政府將短期內的推廣重點放在中國、美國、德國、日本、韓國、泰國、印度、巴西、越南、哥倫比亞10個國家,未來還將覆蓋更多的國家和地區。另一方面,新西蘭政府正在借助現代信息技術手段開辟離岸教育的新途徑,使國際學生在本國也能獲得優質的教育體驗。第三,針對不同國際學生群體制定更加多樣化的獎學金政策。新西蘭的獎學金政策將與國際教育戰略、人才吸引戰略保持高度一致,更加強調國際學生的文化多樣性,同時加大對特定區域、國家的學生與高水平學術型、技能型人才的資助力度。第四,著力為國際學生提供更加優質豐富的教育產品和服務。新西蘭正在計劃啟動一攬子靈活的種子資金,專門用于國際教育產品和服務的創新開發。同時,政府部門還將推動區域發展機構和國際教育機構形成聯動機制,確保教育、移民和勞動力市場的相關政策能對國際學生產生積極影響。

3.推動國際教育內涵式可持續發展

新西蘭將促進國際教育內涵式和可持續發展放在未來政策改革的突出位置,具體措施包括三點。第一,推動新西蘭國際教育內涵式發展。《2022—2030年新西蘭國際教育戰略更新草案》(The Draft Refresh of the New Zealand International Education Strategy 2022—2030)強調,要為新西蘭國際教育開發新的未來,優先考慮國際學生的福祉并為其提供優質且有保障的學習機會,以此吸引更多尋求國際認可資格的學生;重視教育公平,縮小不同區域、院校之間的差距;重視將所有學生培養成可以跨越文化和國界來學習、工作以及生活的全球公民[49]。第二,加強新西蘭國際教育系統的穩定性,增強政府部門組織運行的彈性及其風險應對能力。新西蘭政府正著手建立國際學生從錄取到畢業全程的動態跟蹤機制,通過增強行政部門的管理彈性,促進私立教育機構、企業、銀行以及基金會等社會組織協同治理等措施,提升國際教育行業對財務風險、安全風險、重大災害風險以及其他未知風險的抵御能力,確保國際教育的可持續發展。第三,推進新西蘭國際教育的數字化建設。新型冠狀病毒大流行期間所暴露出來的技術短板使新西蘭政界和學界意識到教育技術儲備的重要性。為彌補國際教育數字化建設的不足,新西蘭政府在《國際教育戰略復蘇計劃》中提出,加快推進針對國際學生的一站式數字平臺建設,為其開展網絡在線學習輔導、獲取數字資格證書等提供便利。未來,新西蘭政府還計劃進一步統籌政府其他部門的行政資源,將簽證系統、出入境管理系統、工作系統等整合形成一個統一的數字平臺,使國際學生獲得更好的學習和生活體驗。