新形勢下對建立耕地保護新機制的研究

蘇燕青

（泰安市岱岳區自然資源局，山東 泰安 271000）

0 引言

中國是一個人口大國，也是一個耕地資源豐富的國家。但是人口的不斷增長，耕地資源的日益減少。中國正面臨著前所未有的巨大耕地危機，甚至已成為世界上最大的耕地后備資源國，保護好耕地資源，不僅關系到國家糧食安全和經濟社會可持續發展，而且關系到我國在新時期實現全面建成小康社會目標和“兩個一百年”奮斗目標以及中華民族偉大復興中國夢過程中的根本利益訴求。新形勢下保護和改善耕地是確保中國人糧食安全、確保經濟社會可持續發展戰略得以實現、確保國家長治久安關鍵之一；保護耕地是一項長期而艱巨的任務；同時，也是一個長期且不斷發展變化中的問題。因此，要通過對國內外耕地保護形勢、存在問題、發展趨勢等進行全面分析，并結合新形勢下中國經濟社會實際情況提出切實有效的政策建議及對策建議。

1 耕地保護工作面臨的新形勢

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。習近平總書記在黨的十九大報告中也強調，要堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、動力變革，提高全要素生產率。當前，我國面臨著國內外環境發生深刻復雜變化的挑戰，更要把“藏糧于地”戰略落到實處。習近平總書記指出：保障國家糧食安全是治國理政的頭等大事，要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位和“穩地價、穩預期”的政策取向不動搖；把耕地保護作為糧食安全保障體系的重要內容，全面加強耕地占補平衡制度建設；建立健全耕地保護目標責任制和考核評價制度。

為落實中央“藏糧于地”戰略部署和鄉村振興戰略目標要求，國家先后出臺了一系列政策措施。國務院印發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《關于堅決制止耕地占補平衡中弄虛作假行為的通知》《關于進一步加強耕地保護工作的意見》《關于嚴格規范土地管理和切實做好耕地保護工作的通知》等文件。自然資源部下發了《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）修改方案》。各地區也相繼制定或修訂了相關政策和管理辦法。但是，由于我國經濟社會發展水平差異較大、各地經濟社會發展條件差異較大、土地利用存在著一定的特殊性等因素影響，使得一些地方政府在土地利用總體規劃執行過程中出現了違法違規用地現象。

近年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各級黨委政府積極踐行新發展理念，堅決落實最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約集約用地制度要求。但是由于各種原因與因素影響下部分地區未能充分認識土地利用總體規劃所處地位至關重要和重要性及其在耕地保護工作中發揮重要作用。因此對此要保持清醒認識并高度重視。“兩個一百年”奮斗目標和鄉村振興戰略目標要求我們必須堅持以人民為中心、實現高質量發展、促進共同富裕目標。黨的十九大報告、二十大強調了堅持以人民為中心、實現高質量發展、促進共同富裕目標是“兩個一百年”奮斗任務和鄉村振興戰略目標要求中的核心內容，這就明確要求我們必須堅持節約集約利用資源方針和最嚴格制度執行要求進行耕地保護工作；并且強調了統籌山水林田湖草系統治理，系統推進生態保護修復；強調了堅決遏制一切損害國土資源的違法行為；強調了嚴格保護18億畝耕地紅線不動搖，確保永久基本農田數量不減少、質量有提高；強調了要堅決遏制城鎮開發邊界內各類違法違規占用耕地行為，強調要加大土地執法監管力度。

2 耕地質量建設與保護需要面對的新問題

新形勢下耕地保護工作面臨著許多新問題，主要包括耕地數量不足、質量不高與分布不均的問題。首先，優質農田保護工作力度不夠。從全國范圍看，各地雖然已經采取了一系列措施加強了耕地保護工作，但由于歷史原因造成的“田塊小、零碎、不連片”等問題仍然沒有從根本上得到解決。其次，土地開發整理力度不夠。從全國范圍看，土地綜合整治主要集中在東南沿海地區和西南西北地區等經濟發達地區；而中西部地區則由于發展不平衡、工業化城鎮化程度較低等因素影響而普遍存在經濟欠發達以及生態脆弱的問題。

再次土地利用結構不盡合理。從我國主要耕地分布看，東部和中部地區土地開發整理任務重、投入大；而西部和南部地區因開發潛力大仍是重點建設區和后備資源開發區，因此對西部地區新增耕地要求較高；中西部地區由于受發展條件限制，在土地利用上更多的是利用“存量”，而東部地區則是通過“增量”來補充耕地規模的不足。

最后，部分區域因缺乏保護措施、經濟實力薄弱等原因致使耕地質量建設緩慢：一些城市建設項目占用大量農用地作為工業用地；生態環境保護與糧食安全、社會經濟發展之間存在著不可調和的矛盾；一些地方對耕地保護不夠重視，甚至存在著“種了多少”現象，有的土地管理部門甚至將其視作可以隨意處置的“燙手山芋”而不予理會；一些地方政府為了經濟發展和財政收入等方面的考慮而不按規定進行農用地調整并將其占補平衡轉移支付到農用地上來；一些地方甚至通過“賣地”非法占用土地建設所謂的“開發區項目”和“工業園區項目”等。

3 構建耕地保護新機制的必要性和可行性分析

隨著工業化和城鎮化快速推進，農業勞動力向非農產業轉移，農村人口大量轉移進城；“兩區”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶發展等國家戰略的實施，城鎮化快速推進產生了大量農業用地需求 這些情況都要求我們必須要構建耕地保護新機制。習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“要加快構建科學合理的耕地保護制度”。這是對新形勢下耕地保護工作的基本要求。構建“三條紅線”和“五個管控體系”。習近平總書記在中央農村座談會上指出：“我們要守住1.2億hm2耕地紅線，確保糧食安全，就必須嚴格控制人口增長和城鎮擴張。” 2018年3月5日至6日在福建考察時強調：“要統籌推進農業、農村、農民問題，著力解決好‘三農’問題，促進鄉村全面振興。”

根據習近平總書記的指示精神，從中央到地方都對耕地保護工作高度重視起來。特別是黨的十九大以來中央關于加強土地管理工作方面的文件層出不窮，對國土資源管理和保護提出了一系列新要求新舉措：黨的十九大報告指出：“要實行最嚴格的耕地保護制度，把1.2億hm2農田保護好。” 習近平總書記多次就耕地保護工作作出重要指示批示，為貫徹落實習近平總書記關于“嚴守耕地紅線”的重要指示精神，自然資源部、農業農村部、發改委、財政部、人力資源和社會保障部陸續出臺了一系列關于加強耕地保護工作有關政策文件等。這些文件充分體現了黨和政府對土地資源管理和保護工作高度重視、嚴格管控的態度和決心；同時也為構建耕地保護新機制指明了方向、提供了依據，具有較強的針對性和可操作性。

4 保障高質量耕地安全的對策建議

4.1 以經濟社會可持續發展為目標，從根本上轉變耕地保護思路

隨著我國經濟社會的發展，對土地資源提出了更高要求，必須堅持以可持續理念為指導，從根本上轉變耕地保護思路。具體來說，一是要科學合理地利用土地資源，特別是要在土地利用總體規劃、城鄉發展規劃中統籌安排耕地保護任務，統籌城鄉建設用地規模布局和耕地保有量指標的分配關系。二是要正確處理好政府與市場的關系。耕地保護工作應通過市場化方式進行配置，在充分發揮政府職能的同時，充分發揮市場配置資源的決定性作用。三是要堅持耕地數量、質量和生態“三位一體”保護理念 四是要加快構建國土空間規劃體系并實施好土地用途管制制度及各項配套政策的落地落實；五是要建立生態紅線預警機制及相關法律法規，對破壞資源者進行嚴厲打擊；六是要建立健全耕地保護激勵機制。通過提高經濟發展質量、科技進步、生態環境治理水平等措施為耕地保護工作提供保障。

4.2 以土地利用總體規劃為依據，科學合理確定土地利用方向

土地利用總體規劃是國土資源管理的重要依據，我國土地利用總體規劃的制定應該更加科學合理，更符合實際情況，對國土資源的保護和科學配置具有指導意義。新形勢下，土地利用總體規劃內容應當更加豐富和完善，在堅持規劃目標設定、原則和方向時要根據我國國土資源保護現狀與發展趨勢以及經濟社會發展對耕地資源的需求，以確保耕地在未來可持續發展中的戰略地位、保證耕地總量基本平衡為目標，更加重視糧食安全、可持續和生態保護等方面的內容，并充分考慮與土地利用總體規劃之間的銜接。要以現有土地審批制度改革為契機進行改革完善。一方面對農用地轉用實行嚴格審核制度，將涉及農用地轉用的行政審批事項全部下放到縣級人民政府；另一方面要進一步完善農用地轉用相關政策。在嚴格保護耕地基礎上合理配置建設用地指標。此外，對于建設項目用地指標進行嚴格控制與管理，以國家重點支持與帶動地方發展為導向對部分地區進行調整和補充，鼓勵農民自主選擇承包經營或者其他方式流轉耕地及林地、草地等農用地轉用指標，也要加強農村集體土地確權登記工作的管理。

4.3 嚴格保護耕地資源，加強政策法規宣傳，強化監督檢查工作

土地資源是寶貴的資源，更是不可再生的資源。要嚴格按照耕地保護的政策要求，在土地利用總體規劃及年度計劃確定的區域內，將各項耕地保護政策措施落到實處。加強對耕地保護工作重要性、緊迫性和艱巨性的宣傳力度、強化對占用耕地行為處罰措施及力度。充分利用各種媒體，采取多種形式向全社會宣傳土地法律法規，提高廣大人民群眾對土地法律法規及其有關知識的了解，營造良好的輿論氛圍。強化耕地保護監督檢查工作，確保國家和地方各級人民政府對土地利用情況的真實性、合法性、合規性負責。要積極開展執法檢查，嚴格查處違法違規占用耕地行為，保障“兩個不低于”目標落地落實。

4.4 強化耕地紅線意識，加強領導、落實責任

要切實加強耕地保護的組織領導，強化耕地保護工作領導，落實工作責任和考核問責機制。各級政府要將國土資源管理作為經濟社會發展的重要保障措施，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。同時，要完善土地利用規劃、用途管制和耕地占補平衡制度，在嚴格控制土地資源總量的前提下，以增加優質、高效用地為目標，保障糧食安全和重點項目用地。在具體落實中要堅持“保護第一、預防為主”和“耕地紅線不動搖”的原則，建立健全長效機制。對于土地資源管理過程中出現的新問題或者新情況要及時研究解決并且建立相應的預警機制。對于各類違法違規行為要依法嚴厲打擊，對嚴重破壞生態環境者要追究其法律責任。

4.5 加快生態建設，提高土地的綜合開發利用水平和利用效率

加強生態建設，改善耕地生產條件。一是加強國土資源管理的法規、制度、標準體系和行政執法體系建設，完善監督機制，保障各項政策措施落到實處。二是要按照“山水林田湖草”綜合治理的要求，將“山水林田湖草”綜合整治與耕地保護、生態環境保護與土地整理復墾開發相結合。三是開展國土資源節約集約示范行動。鼓勵支持地方政府將節約用地和提高利用效率等要求納入經濟社會發展規劃中；加快發展節能環保產業，引導土地資源節約集約利用。四是加大耕地保護財政投入力度，將耕地保護和生態建設納入政府預算，在政策上給予傾斜和支持，促進國土資源管理工作向科學化、規范化、制度化轉變，使之成為政府行政管理的重要組成部分。

4.6 創新體制機制，充分發揮農民的積極性和主動性

“農”是中國的基本國情，耕地是中國農業發展、農村繁榮、農民富裕的基礎。因此，我們要始終把“農”作為基本國策來貫徹落實。要創新土地利用機制，充分發揮農業土地利用和保護方式對耕地保護的積極作用。一方面，應通過制度安排來引導農民改變過去片面追求糧食產量的生產模式，在保護耕地與保障糧食安全之間尋求平衡。另一方面，應在農業土地利用與保護方面實行政府和市場雙重管理模式。在土地管理上，政府應發揮積極作用：一是加大對土地利用總體規劃的宏觀調控力度，此外還要加快建立耕地保護補償機制，充分調動農民保護耕地熱情和積極性。

5 結語

耕地是保障我國糧食安全的第一資源，是國家糧食安全的根本。在經濟方面，要高度重視耕地保護工作的重要性，切實加強耕地保護財政投入。在政治方面應繼續堅持最嚴格的土地管理制度和耕地保護戰略不動搖，進一步完善和落實耕地保護制度，使其真正發揮維護國家糧食安全和土地資源可持續利用的作用。研究新形勢下如何更好地保護我國耕地資源，促進資源得到充分利用。