穩定與調整：農村土地延包接續方案研究

于溪

（北方民族大學法學院 寧夏，銀川 750030）

1993年中共中央、國務院發文指示：原定的土地承包期滿之后，再延長30年不變。由此掀開了土地二輪承包的序幕。到2026年前后，土地二輪承包也將陸續到期，三輪承包即將展開。為此黨的十九大提出：要保持土地承包關系穩定長久不變，在第二輪土地承包到期后再延長30 年。隨后中共中央國務院出臺了《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》），進一步闡釋了保持農村土地承包關系穩定并長久不變的重大意義和工作要求，為我國農村土地二輪承包到期后的接續工作提供了指導性的意見，至此二輪承包到期后的土地延包活動開始了從政策到制度再向實踐的轉化，可以預見保持“土地承包關系長久穩定不變”將在未來一段時間內成為指引土地政策的重要價值導向，對于土地延包方案的探索也應在國家土地延包的政策框架之下進行。在嚴格限制土地調整的政策前提下，大量土地糾紛在既有土地承包秩序的影響下長期處于壓抑狀態，新一輪的延包活動很有可能會成為土地糾紛集中顯露的時間節點。在紛繁復雜的土地問題面前，保證土地承包經營權的平穩過渡是保持土地承包關系長久穩定不變的關鍵因素。故而本文認為，區別于先前延包活動的直接順延，三輪延包有必要結合土地承包情況變化做出一些新的應對措施。

1 “土地承包關系長久穩定不變”的政策解讀

1.1 穩定釋義：“長久不變”的政策內涵

《意見》中將“長久不變”的政策內涵概括為三個方面：第一，保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變；第二，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變；第三，保持農戶承包地穩定。結合這一歸納結果，本文認為：首先，土地歸屬一向為法律制度設計的中心[1]，要實現土地承包關系的長久不變首先應當保障土地歸屬情況不變。也即穩定土地的權屬關系。在簽訂土地承包經營合同時，這種“穩定”就表現為發包方與承包方的屬性不變——發包方為集體經濟組織，承包方為各為從事生產經營的農戶。再者，土地承包經營權的權利內容不應有變。土地承包人依法享有承包地使用、收益的權利。在大力推行土地所有權、承包權與經營權“三權分置”的背景之下，土地承包經營權的權利內容迎來進一步的細化和發展，為土地承包經營權的放活提供了更多可能。可見政策趨勢是推進土地承包經營權的流轉，權利內容的穩定正是流轉的前提之一。最后，“增人不增地，減人不減地”是政府一再強調的原則，現有土地承包方案是歷經兩輪土地承包而逐步固定下來的，雖然不免存在有待完善的內容，但在整體上維持了一種相對平衡的狀態，大范圍的調整不利于保障土地關系穩定，因而具有相當的保留價值。據此本文認為，“長久不變”在實踐中的內涵主要應該把握為：第一，土地承包合同主體屬性不變；第二，土地承包經營權權力內容不變；第三，既有土地分配方案整體不變。也就是說在延包活動中只要堅持住這幾項核心內容，即使進行土地調整，也不會觸及該政策核心。

1.2 變動空間：土地調整與法律政策的一致性

農業農村部政策與改革司在答復就全國人大代表李葉紅的意見建議時提出：按照家庭成員人數變化來即時調整土地，既與農村土地承包法律政策的相關規定相悖，也不利于保持土地承包關系的長久穩定；此外如果采用調整土地承包方案的方式來應對人地矛盾，農村將可能面臨無休止地調地，難以形成穩定的承包關系，進而影響農業持續健康發展[2]。這也是反對土地調整的幾種主要觀點。對此本文認為，土地承包經營權的調整不符和法律規定的不完全準確的，首先法律規定不得調整承包地以及相關各項規定主要是針對承包期內。同時也規定遇有自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形時，農民可經過特定程序對承包地進行調整。據此在土地承包到期之后，根據特定情況進行小范圍土地調整時存在一定制度空間的。第三點對于農村無休止調地的擔心本文認為不是必然出現。保持土地承包關系穩定保障農業生產持續健康發展不僅僅是政府的政策目的，同樣也是農村土地承包人的價值追求。一般情況下不會積極主動地追求土地調整。相反，當土地政策與農民樸素正義觀產生沖突時通過國家政策強行穩定土地關系，對日趨嚴重的人地矛盾不予解決，很可能為農業發展埋下隱患，甚至可能對政府部門公信力產生不利影響。適當的土地調整反而是維護土地承包制度穩定健康發展的有力支撐。

2 穩定下的隱憂：土地調整的合理性基礎

2.1 土地政策與民意沖突

關于土地二輪延包的實施效果與社會反響，許多學者進行過相應的社會調查并形成了大量文獻，本文選取了一些不同時期的調查結果以觀察土地延包后的民意變化。1999年，楊學城、靳相木[3]在山東省開展實地調查。結果顯示在開展了土地延包工作的11 個村子中，只有3個村規定不再調整土地，其余8個村都規定今后還要對土地進行再次調整。2000年，池澤新、楊學成等[4]在江西進行社會調查時了解到：在169個被訪者中有52.1%明確表示贊成土地30年不變的政策；有20.7%對該政策持“無所謂”的態度；有16.6%回答“說不清”；明確表示不同意該政策的有10.7%。在被訪者所在的169 個村中有84.6%從分地到戶以來進行過村里統一組織的土地調整；只有24 個村14.2%沒有進行過。2008年，葉劍平、豐雷等[5]對17個省份進行的調查表明，其所調查的63.7%的村子在二輪承包時進行過土地調整，34.6%的村子在二輪承包之后還進行了土地調整。但是對于土地政策，支持在承包期內不再調整土地的農民遠遠多于反對者。2012年董德坤等在山東省平度市進行的調查顯示9.7%的人認為土地應當永久歸個人經營，37.7%的人傾向于土地分配后長期不變;另有60.7%的農戶傾向于調整土地，其中又形成了兩種不同的調整意見：占比最多的是希望土地隨人口變化情況及時調整，高達44.2%。另有16.5%的人認為應當每隔3～5年進行一次調整[6]，2017年鄭志浩等[7]搜集了黑龍江、安徽、山東、四川、陜西5 省農民對承包期內“不得調地”政策態度，其中有40%的農戶對這一政策長久不變持反對態度。

上述調查活動幾乎貫穿土地二輪承包的全程，調查范圍也遍布全國各地，結果顯示有一半以上的農民表示了對“不得調地”政策進行變通的期望，部分村子已經在事實上進行了土地的調整活動。同時，本項目在還在吉林省幾個村子以訪談形式進行了社會調查，由于土地二輪延包期限將至，村民對新一輪的土地延包政策關注度很高，但對新一輪土地承包既定的方式和期限，村民則鮮有相關的了解。當被問及對新一輪土地承包政策有何期待時，大部分村民均希望按照人口重新調整土地，部分村民在生產經營過程中積累了大量矛盾糾紛，期待政府在新一輪土地承包中能夠“給個說法”。在此前提下強行推行“增人不增地，減人不減地”的土地政策，可能難以獲得農戶的支持。

2.2 人口變化加劇“人地矛盾”

從1997 年至今，我國總人口從123626 萬人增長到141178 萬人，農村人口從86637 萬人下降到50979 萬人，人口數量和結構都產生了巨大的變化[8]。為更加直觀和準確的了解人口變化情況，本文選取了吉林省A村100戶村民，對土地二輪承包開始以來人口變化情況進行了調查，最終共獲得96戶村民的有效信息。調查結果顯示，相較于土地二輪延包之初，A 村總人口數由376 人增長為451人，在96戶村民之中有25戶26.04%未發生人口變化,其中包括無新生或死亡人口的情況，也包括新增人口與消減人口互相抵消的情況。另有26戶27.08%人口減少，47戶48.96%人口增長。新增的75人之中，有22人是因婚姻關系遷入本村，且在原居住地已經分得土地，這意味著在三輪承包到來之際A村將會新增53個無地人口。新的人口結構中出現了11.75%的無地農民，涉及47.96%的家庭，作為“增人不增地，減人不減地”政策下潛在的利益受損者，他們很可能成為土地延包接續工作中的重大阻力。

2.3 土地承包方案固定化帶來的公正性爭議

在嚴格限制土地調整的政策前提下，現有土地承包方案將呈現出永久固定化的趨勢。本文認為這種固定方案的公正性基礎在于原初分配的公正。從原初分配的依據來看，土地承包時之初將人口數作為不同家庭取得土地承包經營權的差異性依據（土地承包的主體是個人還是家庭，在理論上存在爭議，但從官方法律文件的表述來看，家庭是相關法律制度設計的基礎單位。故而本文認為參與這種原初分配的基礎單位是農村的家庭）。為鼓勵農民增加生產投入，提高生產效率，按各家庭耕種能力即人口數量分配更有利于土地的有效利用，參考人口數量為各家庭分配土地是較為合理的分配方案。但如果徹底禁止土地調整，那么承包方（家庭）之間土地分配上的差異將轉變為永久性的差異，這種永久存在于不同承包主體之間的差異應當具有更為可靠的合理性基礎，以人口數這樣一個時常變動的不穩定因素作為永久性差異的依據，同時排斥根據人口的變化情況做出相應的調整，難以為其提供充分的合理性支撐。新增人口作為家庭的一員在理論上可以享受部分土地承包經營的權利，但事實上除繼承外很難以其他方式真正分得其他家庭成員承包地的經營權。況且因為家庭人口數量的變化導致該家庭中個人能夠享受的土地承包經營權份額將與人口不變的家庭產生區別，這種區別帶來的不平衡很難得到消解。

3 土地延包方案建議

3.1 制度供給：土地調整機制創建

基于國家政策和社會發展的考慮，國家以“增人不增地，減人不減地”嚴格限制土地調整，其目的在于追求實現土地承包的長久穩定不變，這一目的是與社會發展需要相契合的。將原有土地承包方案全部打亂充分是對過去兩輪土地承包過程形成的既有秩序的徹底否定，也會使“土地確權”的工作成果失去意義，同樣不利于穩定的社會秩序的形成。綜合上述內容，本文認為“大穩定，小調整”是一種比較符合社會現實需要的方案。在大穩定的前提下為小范圍的調整保留空間，同時以小調整保障大穩定的實現。要使這一制度真正發揮作用的前提就是對“小調整”范圍的界定，需要將調整內容限定在一個特定的范圍之內，否則將模糊小范圍調整與整體調整的界限，使大穩定的前提失去意義。雖則在大小之間天然的存在一塊較為模糊的地帶，但為了保障政策實施效果，有必要將調整范圍做出相對明確的限制。具體到制度設計，本文認為可以以司法解釋的方式對《中華人民共和國農村土地承包法》第二十八條之規定做出解釋，限制“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”之中“特殊情形”的外延。采取列舉加特殊情況申請的方式將因婚入婚出、出生人口等人口變化情況列舉其中，并另以專門文件方式根據各地情況制定具體調整方案。

3.2 政策協同：調整活動與土地確權成果相銜接

正在進行的第四次確權活動已接近尾聲。本次農村集體土地確權是農村土地管理制度的轉變。土地確權包括土地登記申請、地籍調查、權屬審核、登記造冊、頒發土地證書等程序。本文在社會調查時了解到具體操作時將由村委會成員逐戶排查，在每一承包戶中選取一名代表，并在該代表的見證下聘請第三方的專業機構對承包地面積進行測量，根據測量結果頒發土地證書。在確權過程中還會對于現有土地情況進行檢查，并依據檢查結果進行相應整改。從工作內容來看，土地確權活動與土地調整具有部分重合的工作，如通過土地確權中的“自檢”環節可以發現一部分問題并即時調整，村委會成員精確到戶的摸排活動以及專業機構的鑒定結果可以調查出最真實的土地使用情況，土地確權的結果本身可以作為土地調整的依據之一。但是另一方面土地調整與土地確權又存在一定的矛盾之處，土地的調整必然導致確權成果的失效，因而需要在土地確權與土地調整之間尋求一種協同方案。本文認為這種協同機制可以從兩個角度入手，首先是在進行土地確權的過程中即堅持實用導向，做好自糾自查工作，將現有土地承包方案中存在的問題收集起來，一些簡單的糾紛及時解決，暫時無法解決的收集起來，如此為后續土地調整打好基礎。再者是根據調整結果及時調整確權內容。根據本文作者的調查結果，在大部分地區，村委會是村民與國家權力機關之間的媒介，國家政策各項配套工作都是由村委會組成人員具體實施，故而土地確權與土地調整大概率同屬一套人員負責，根據實際情況隨時調整具有一定的可行性。

3.3 長效保障：非延包節點的土地調整活動方案

為保障本輪土地延包成果，需要針對隨時可能出現的人地矛盾建立長效機制，本文認為給農民提供穩定心理預期的主要因素是土地承包可預見程度而非承包期的長短，如果能夠明確土地調整方案，給予農地調整一個明確的期限，農戶對自己所承包土地可能發生變化情況也將產生穩定的預期，同樣可以達到穩定土地承包關系的效果，關于具體調整期限的設定，本文以為20 年左右為宜，具體理由如下：首先，對于土地的分配應該盡可能的實現土地的生產價值，如果以30年作為承包期，那么某輪中未取得土地的新生兒最長可能需要到30歲才能獲得土地，再耕種一輪30 年的土地承包期，在60 歲時很可能已經基本喪失勞動能力，那么該農民對于土地的有效利用時間僅為30年。如果以20年為調整期間，那么未取得土地的新生兒經過至多20 年就可取得土地承包經營權，耕種兩輪40年后才長至60歲，相較于30年承包期而言增加了10年對土地的有效利用時間。那么以此推之土地調整間隔越短似乎越有利于土地的有效利用，可是保持土地承包關系的穩定也是重要的考量因素，這也決定了土地調整間隔不能無限縮短。關于二者之間的平衡，還要結合其他因素綜合考量。在調查過程中本文也關注了A村各承包戶戶主的年齡構成。對96戶家庭進行社會調查中發現，目前戶主平均年齡為59.19歲。而根據衛健委的統計結果，我國平均壽命為77.3歲，這也意味著約17年后可能會面臨戶主大范圍更替的情況，承包家庭內部關系很可能發生重大的變化，據此將土地調整期限設定為15～20年為宜，此外，我國的法定婚齡為男不得早于22周歲，女不得早于20 周歲。可以預計每20 年左右將會產生一代新人，以人口代際年齡差作為土地調整期限有利于避免分地時對新生兒的遺漏。

4 結語

土地是農民從事生產活動的主要場所，人地關系是農村社會中一種極其重要的社會關系。以集體形式發包與承包是公有制在農村地區的具體表現，也是我國土地制度社會主義性質的體現。因此土地承包的銜接過程需要尤其慎重。依照人口變化等因素對農村土地進行小范圍調整在制度上存在實現的空間，在實踐中也可以制定出合理的方案。對土地進行適當的調整非但不是對既有秩序的破壞，反而是對土地長久穩定不變的實質保障。因此，在土地二輪延包即將到期之際，以小范圍調整來確定新的土地承包方案，形成土地延包的接續政策，有利于提前化解可能出現的社會矛盾，在政策和制度上保護未享受到土地承包利益的農民，為鄉村治理的現代化提供穩定的社會基礎。