探析我國土地管理的重要性和必要性

山東農業大學 馬雨楊

我國目前面臨著耕地人均數量少、質量總體水平相對較低、耕地后備資源不足的土地資源現狀以及不少地方存在盲目用地、城鎮村用地超標、違法用地的現實問題，又進一步出現了耕地面積數量銳減，開發區用地閑置情況嚴重，城鎮土地利用效率低、土地資源不協調等土地管理各方面問題，使得加強土地管理工作任務更加艱巨。因此，加強土地管理、切實保護耕地的使命我們責無旁貸，才能進一步把加強土地管理貫徹落到實處。

一、我國目前土地資源現狀及土地管理中的問題

（一）我國土地資源現狀

1.土地資源特點

我國土地總面積960萬平方公里（144億畝)，土地資源總量豐富、人均不足，人均土地面積僅占0.54公頃，很多地區的人均耕地面積尚不足1畝，更是遠遠低于世界平均水平。山地多,平原少是我國土地資源的顯著特點，據粗略計算，山地、高原、丘陵的面積約占我國土地總面積的69%，平原約占31%，同時我國水土資源不盡協調。

2.耕地數量少

第三次全國土地資源調查數據顯示，截至2019年末，全國耕地面積為19.179億畝，從“三調”的數據看，“二調”以來的10年間，全國耕地減少了1.13億畝；由此可見我國耕地面積減少的情況依然嚴峻。

3.耕地質量差

日前，農業農村部發布《2019年全國耕地質量等級情況公報》，公布全國及不同區域耕地質量現狀，將全國20.23億畝耕地質量等級由高到低依次劃分為一至十等，平均等級為4.76等，一至三等的耕地占耕地總面積的31.24%，四至六等的耕地占耕地總面積的46.81%，七至十等的耕地占耕地總面積的21.95%，由此可見我國耕地總體質量水平較低，耕地質量集中于中低等別，優質耕地數量較少。

（二）土地管理中存在的問題

1.違法用地問題嚴重

據中國新聞周刊報道，公司或個人主導的土地違法案件，數量上占80%，所涉土地面積占20%，而政府主導或參與的土地違法案件，數量上僅占20%，但所涉土地面積則高達80%。城鎮建設的加快和開發區、工業園區的大量設立，一些單位未經批準違法占地建房現象時有發生；另外，我國法律法規中，對于土地方面的約束和管理條款也是不健全的，導致執行力和可操作性不到位，不但沒有形成依法用地的良好社會風尚，還出現了不少非法占用、轉讓、出租、買賣土地等違法行為[1]。

2.盲目用地嚴重，出現大量閑置土地

我國城鎮建設用地過度膨脹，城鎮建設用地增長速度遠大于城鎮人口增長速度，城鎮建設用地目前利用是非常的不合理,在某些地區，城鎮化已演變成“攤大餅”式的城鎮急劇擴張運動，城郊的大量農耕用地轉變為城鎮建設用地[2]。目前全國存在很多城鎮開發區用地面積遠超過政府批準的開發指標，一味地去外擴城鎮開發區，而開發區內部卻出現了很多被閑置浪費的土地，出現“空心化”問題，一些已經廢舊的廠房、已經倒閉的大型商場賓館、已經搬遷遺留下來荒廢掉的大學校區等等土地浪費情況在大城市內部都隨處可見。由于企業原因、政府原因造成的土地閑置分別占 46%、54%，因規劃調整和征地拆遷難等原因造成的閑置占 60% 以上[3]。

二、土地管理的必要性和重要性

（一）土地管理的必要性

1.客體必要性

土地管理的客體歸根到底是土地資源，土地資源的數量是有限的。從自然角度說，土地資源本身具有不可替代性和可更新性，而土地資源的可更新性是有一定限度的，如果人類肆意開發土地資源，破壞了土地資源的可更新性，造成生態惡化將是不可逆的后果，最終危害的是人類自身；土地資源是一種較為稀缺的物質資源，土地數量的有限性也決定了土地資源供給的稀缺性[4]；土地資源具有增值性，在土地上追加投資的效益具有持續性。所以有效地處理好社會經濟發展與土地資源有效利用的關系是當下土地管理的重中之重。

2.主體責任性

土地管理的主體包括國家、政府、企業、社會上從事土地研究的各界人士等，針對我國土地管理中的各類問題，土地管理的主體需要明確自身的責任和任務，國家級政府部門制定出臺相應管理條例后，需要各省、市、縣、鄉鎮政府結合當地自身情況對管理條例進行貫徹落實，國家有關部門需要定期到各地市進行檢查，同時利用相關技術對土地資源利用狀況進行動態監測，而后對于違反條例規定的問題進行追究問責，也會根據各地市反饋上來的情況進行進一步的條例修改；而從事土地相關研究的人士需要根據土地資源利用中存在的問題進行深入分析，結合最新的研究技術和方法提出解決方案，“把論文寫在祖國的大地上”。同時，耕地保護也應該是廣大村民、村民小組、村委會、鄉鎮、縣等在內的相關部門與單位的共同責任與目標，確認保護耕地是各位公民的責任[5]。

（二）土地管理的重要性

1.對于客體的意義

做好土地管理相關工作，對于土地資源本身具有深遠意義。做好土地管理就是在保護和合理利用我國的每一寸土地，雖然土地數量是有限的，但是如果對于閑置土地加以合理利用和改良而不是荒廢，就能夠更大程度激發土地資源的內在價值，對于整個生態系統向好發展產生一種正向促進作用，從而有利于土地的生產性和可更新性的提升。

2.對于主體的意義

從各個責任主體層面落實好土地管理，第一，有利于完善我國土地相關的法律體系，保障人民土地方面的合法權益；第二，有助于解決我國現存的土地管理過程中的問題，減少土地違法案件，促進社會公平；第三，有利于盤活開發區土地資源，提高城鎮、鄉鎮土地利用效率，解決鄉村“空心化”問題，同時更好助力我國鄉村振興戰略的發展。

三、結合實際應用提出土地管理建議

（一）針對違法用地現象

當前，城鎮規劃部門進行違法用地監測與查處的主要手段是借助高分辨率影像進行人工判讀，并結合實地調查的方式[6]，這種作業方式的主要缺點是人力成本高、效率低下。為了解決這一問題，依據高分辨率影像特征，利用圖像識別領域的變化檢測技術進行違法用地變化的自動化及智能化檢測十分必要。基于地物分布特征的變化檢測方法,有效結合了違法用地分布理論知識與變化檢測技術，基于試驗區的光譜—空間特征，對感興趣變化區域進行自動提取,可以有效輔助人工作業，提高生產效率，節約成本[7]。這種基于高分辨率遙感影像數據的變化檢測技術可應用于土地執法監測中，快速有效發現疑似新增違章，為后續的城市違章用地實地查處提供技術支撐。

（二）針對盲目用地和閑置土地問題

為了有效盤活閑置土地、提高土地資源要素的配置效率，自然資源部正在通過“増存掛鉤”機制努力解決各地批而未供和閑置土地過多的問題[8]，從而調動地方政府盤活閑置土地的積極性，提高城鎮開發區土地的利用效率，重在促進人的城鎮化，減少因擴張占用的土地浪費問題。

（三）耕地保護，加強立法措施

其一，我們目前還沒有在全國系統構建起耕地數量、質量、生態、地類、布局、利用等全方位、全要素的監測網絡體系[9]。需要逐步建立健全耕地數量、質量、生態監測評價制度，完善監測評價指標體系和評價方法，建立全國耕地資源監測網絡，定期發布監測評價結果。其二，耕地“非糧化”問題是種植主體本身所享有的土地經營自主權與國家政策目標、社會公共利益之間的沖突的反映；化解種植主體收益的權利與表征社會公共利益的糧食安全之間的沖突需要借助經濟法學中的國家干預理論，通過賦權、限權、激勵為導向的方式，構建一套兼顧市場效益與公共利益安全的治理系統[10]。其三，為嚴格控制耕地轉為其他農用地，2021年印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出，建立耕地轉為其他農用地“進出平衡”制度，實現對耕地用途轉換的全面管控，補上了耕地用途管制的制度短板[11]。

四、結語

依據目前我國土地資源現狀，筆者認為應該呼吁社會各界更加深刻地認識到土地管理的必要性和重要性，加強土地管理工作是當務之急，這項工作并非一日之功，需要土地管理的相關人士因地制宜對土地管理工作不斷進行改革和完善。在這個艱巨而漫長地過程中，難免會遇到許多問題與挑戰，這就需要更加深入而耐心的研究。只有做好了我國的土地管理工作，才能確保土地這一人類賴以生存的非常重要的物質資源能夠為人民帶來更多福祉。