綠色發展背景下影響承德地區河長制建立與推行的主要因素研究*

河北科技大學 丁浩欣，李佳靚，王夢瑤，鄭凱欣

2015年，習近平總書記在云南考察時指出，“要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。水資源是自然生態環境存在的重要環境要素，是生態系統的命脈。為了促進水資源的保護，響應綠色發展政策，2017年承德初步開始推行河長制，2018年全面建立河長制，4838名河長上崗，經過幾年的努力，河長制已取得初步成效，但也暴露出一些問題。本文基于實地調研考察，從影響河長制推行的因素入手，探索承德河長制運行新模式，助力河湖長治久清。

一、承德地區河長制建設情況及存在問題

（一）承德地區河長制建設及推行情況

首先，從承德地區河湖的主要情況來看，承德地區四大水系：潮白薊運河、灤河、遼河、大凌河，為潮河、灤河、遼河、大凌河四大河流發源地。四大水系流域面積50平方公里及以上的河流共229條，50到200平方公里的河流160條，200到1000平方公里的河流49條，1000平方公里及以上的河流共有20條，現有水庫95座，全市總蓄水能力5.683億立方米，水庫供水能力40413萬立方米，年引調水能力8498萬立方米，全市共建成水電站31座，受益人口超200萬人。水乃生命之源，以上數據足以看出承德地區水利資源對于當地和周邊地區具有舉足輕重的地位，因此建設強有力的河流水域保護管理機制刻不容緩。

其次，從承德地區河長制建立和推行情況來看，河長制體系建設初步取得成效。河北省設立省、市、縣、鄉四級河長，層層把關，層層負責。省級設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；行政區域內主要河湖設立河長，各省級負責同志擔任。承德地區縣級設立縣級雙總河長，由縣委、縣政府主要負責同志共同擔任。

縣級總河長對全縣河湖管理保護負總責，對全縣河長制工作進行總督導、總調度。鄉（鎮）級設立鄉級總河長，由鄉鎮黨委政府主要負責同志共同擔任，同時設立行政區內各河道鄉鎮級河長。鄉（鎮）級總河長在縣級總河長、河長領導下，對本行政區域內河湖管理保護負總責，參照縣級總河長職責組織實施本行政區域內河長制工作。

（二）承德地區河長制推行過程中存在問題

承德地區雖然已經逐步建立河長制，但在推行、試點過程中難免出現問題。其中最突出的問題有以下幾點。

1.政府財政支持力度小

承德地區河長制無穩定資金保障，專項資金尚未設立，河湖保潔、污水治理、水質監測、執法檢查監督等工作無穩定資金保障。

2.政策制度建設不完善

水利局河長辦各部門實行聯動協調機制，但部門聯動協調體制機制尚未完善，尚存在職能邊界模糊、部門相互推卸責任導致河湖監管保護不到位的現象。

3.河長專業性不足

缺乏專業性人才，河湖保護除了日常清潔、巡邏等不需要專業知識的能力，還需要水質監測、數據分析等專業技能，而大部分河長缺乏此項專業技能。

4.宣傳力度小，宣傳方式陳舊

河長制宣傳部門宣傳力度不夠，宣傳方式缺創新，覆蓋面不全，從走訪承德地區民眾的情況來看，90%以上的民眾對河長制不甚了解，在對河長制現存問題的調研中，41.18%的民眾認為河長制宣傳力度不夠大，26.74%的民眾認為河長問題信息不透明，以至于民眾在河長制推進工作中的參與度低，90%以上的民眾從未反映過河長制存在的問題；五是反饋機制不普及、不全面，從走訪得到的數據來看，23.53%的民眾認為河長制現存問題之一是向河長反映問題不方便。

二、影響承德地區河長制建立與推行的主要因素

（一）政府的行政壓力較弱

我國的政策擴散路徑主要呈現為地方政策創新——上級采納——推廣實行的模式①。由此可見，中央政府的介入程度和影響力在政策擴散中有很大的影響，中央政府對地方政府的行政壓力成為影響我國政策擴散的關鍵影響因素。承德地區河長制的各項工作的實施是根據上級政府出臺的對應政策進行部署落實的，所以政府的行政壓力直接影響地方政府的治理積極性和水平，直接影響河長制相關政策的實行和推廣。

（二）法律建設不健全

在建設中國特色社會主義法治體系國家的進程中，法律是保障制度政策順利實施的強有力保障。在不斷推進河長制治制化的建設中，完善的法律法規是有效保障，能夠有效推動“法治”與“人治”的協調統一。經調研發現，河流管理條例主要針對防洪、灌溉、供水等方面，但是針對河流綜合管理的地方性法規數量卻極少，并且有待完善，導致河長制在治理、推廣中隨意性、偶然性、混亂性等狀況的出現。由此可見，健全的法律機制是河長制推行的基礎和保障。

（三）區域間缺乏協調聯動

經調研發現，在河長制推行、實踐的過程中，存在各個地區、各個部門各自為政的問題。各個地區對于本行政區之外的邊界水體的治理缺乏聯動性，各部門對于水體管理的工作任務缺乏協調性，出現區域割裂現象。在承德部分地區，雖然設置了綜合網格管理員，但是在河長制推行、實踐過程中發揮的作用并不顯著。跨區域聯動機制是影響河長制實施整體效果的重要因素，水體的流動性決定水域治理的聯動性，相關地區、部門統籌性、聯動性不足，導致水域治理效果未能達到預期。

（四）運行機制固化

河長制的責任分解模式是從上級到下級的②，這種自上而下的管理模式，容易導致下級部門在行使職權的過程中固化思維，不能做到具體問題具體分析，使自由裁量權受到約束。同時，沒有根據不同流域存在的不同狀況實行差別化考核，相關考核、問責等運行機制的不健全，也對河長制的推行也造成了一定的阻礙，違背了治理工作的可持續發展的原則。

1.治理經費不足，補償舉措不健全

全面推行河長制需要有充足的財政投入作為支撐。河道治理是周期較長的工作，如果沒有足夠的經費作為保障，河流治理進度、治理效果等都會受到影響。承德地區河長制相關工作人員福利待遇低直接影響了基層工作人員的工作積極性和工作質量，河長制的相關工作僅僅停留在完成工作指標層面。同時，治理和保護手段的綜合運用能有效應對河流問題的復雜性。在以行政力量為主導的河長制中，市場機制的引入為積極探索河長制市場化模式提供了新思路，多樣的補償舉措，完善的生態補償政策，健全的生態補償機制對于河流長效治理具有重要意義。而承德地區在生態補償機制的建設方面還任重道遠。

2.考核內容單一，標準具有局限性

水域各有其特性，河流流域實際狀況的不同就決定了考核標準的不同。承德部分地區存在考核標準“一刀切”的現象，統一的考核標準不僅導致考核的不平等性，影響河長治理的積極性，而且會增加河流治理難度，影響河流治理的可持續性。考核形式的單一化、考核內容的片面化、考核標準的書面化不僅增加了基層河長的工作負擔，還助長了河長制相關工作的形式主義傾向，不利于河長制的持續推行與長遠發展。

3.問責機制不到位，監督體系不健全

“居其位，安其職，盡其誠而不逾其度”③，河長在河流治理與推行中具有極其重要的作用。在推行河長制實踐的過程中，合理問責和完善的監督機制是對相關工作人員的有效約束和督促。由于地方政府多采用“黨政一把抓”，由書記、副書記擔任河長，在河長制的推行過程中難以形成有效的問責機制，或者缺乏規范性的問責和有效監督。監督合力不夠，監督問責體系不健全，嚴重影響河長制的推廣，阻礙河流的長效治理。

（五）青年力量不足

現行河長制度下的河長為各縣、鄉黨委書記，年齡段多為40-50歲，下轄工作人員專業科目幾乎全部是文史類。這種人員構成的情況下，給河湖治理、科學化管理以及新技術的使用推廣等技術層面的問題帶來弊端。

1.河長精力時間有限

各縣、鄉負責人精力有限，除河長制相關工作內容外，還有其他事務需要兼顧，對河長制的具體推行及發展沒有時間和精力全程參與。這種情況下就導致了權力的下放與分散，影響了政策推行的速度與質量，不利于統籌全局。

2.河長青年力量不足

河長及各級負責人年齡較大，身體狀況和體力與青年群體相比有一定差距，對于新技術的運用上也缺乏敏感度，在實地考察和技術推廣層面存在劣勢。

3.河長技術知識欠缺

河長統領的各層人員多為文史類專業，對社會政策的理解和掌握能力較強。但也存在對技術軟件的應用以及專業治理內容上不夠熟練和專業的情況。

人員的年齡、精力、知識面對河長制的實施有較大影響。盡快建立健全專業人群的河長制負責體系，有利于推動河長制向好發展。

（六）宣傳力度欠缺

經過團隊調研發現，承德地區整體宣傳媒體少、宣傳內容枯燥、宣傳方式單一，宣傳力度小。除豐寧縣外，其他縣基本沒有專屬于河長制的宣傳平臺。豐寧縣主要宣傳方式為微信公眾號“豐寧縣河長制”，但公眾號平臺面對的群體有限，主要是中青年群體，老年和兒童的了解程度相對較低。其他各縣的宣傳方式還停留在發明白卡、張貼標語的傳統方式上。這種方式下，針對的人群會更全面，但是費時費力且獲得的關注量很少，達不到很好的宣傳效果。

（七）公眾參與度低

公眾對于河長制了解程度低，但對于河湖及其周邊環境的改善的關注度比較高。團隊調查發現，大部分群眾愿意為河湖環境的改善建言獻策，由此可見，群眾的熱情較高。但是幾乎所有被調研人員都沒有向有關部門提出過有關河長制推行的意見及建議。群眾雖然對河湖環境的改善有很大的期望值，但是參與度極低，對河長制了解少、不關心，這也影響到了河長制的實施和推行。所以提高居民參與度對推廣河長制深度廣度實施有推動作用。

三、優化承德地區河長制推行的對策建議

（一）加強政策管理

健全的政策管理系統是支撐河長制發展的核心動力，河長制必須堅持黨政領導，在黨的領導下制定核心政策，破解現行制度上的政策困境。河長制要在現存體系中，厘清其制度功能和定位，充分參考社會各階層的建議需求，因時制宜構建理論支撐。

（二）加大財政傾斜力度

穩定充足的財政投入是推進河長制工作的重要保障，政府部門應對河長制工作設立專項資金，加大資金支持力度。同時，河長制也要探索新的融資方式，完善“河長+企業”共治模式，并引入市場機制，嘗試排污權交易制度、生態補償機制和其他新型市場機制。

（三）完善法律制度建設

河長制度一開始是政府一項臨時救急政策，但隨著時代發展已經成為國家意志，其中的法律支撐建設卻存在空缺。優化河長制推行首先要制定完善核心機制，依據國情對河長制進行專門立法，同時還要對現行法律中有關河長制的部分進行合理性地更新補充。

（四）增強區域協調聯動

水域具有整體性和跨流域的特征，這就要求政府增強區域協調，組織聯動治理。在此過程中，政府要細化各方職責和任務，明確分工，充分發揮各自的職能權責。河長制辦公室充分發揮其協調職能，推動建立多元主體對話與協商機制進行溝通與交流，力爭在討論交流中獲取最大共識，解決治理區域碎片化的常見問題。

（五）優化運行體制機制

現行河長制考核方式主要以單一的上對下為主，存在不合理、不科學性。考核方式要在考核形式的基礎上引入第三方與社會公眾評議，提高考核的公平性；涉及“線上+線下”立體考核模式，更新、細化考核內容，形成符合水資源保護內在規律的體系；豐富懲戒形式，并結合綜合考核評價和容錯機制進行治理。

（六）優化人員配置

相關部門進行細化職責，決策者去除職能重疊的部分，優化人力資源配置，強化制度執行力。政府繼續推行“河長+檢長”“河長+警長”，探索“河長+網格長”，充分發揮各項制度的內在動力和潛能，清楚劃分各部門之間的職責，優化人力資源配置，提高治理效能。

（七）加大宣傳力度

社會中對于河長制了解程度十分匱乏，宣傳力度與形式還十分欠缺。相關部門要側重教育引導作用，進入大中小學教學視野；通過入村走戶形式開展宣講活動，提高公眾對于河長制的了解程度；利用“線上+線下”形式宣傳河長制，充分發揮互聯網的宣傳普及作用。

（八）增加公眾參與度

公眾參與是河長制順利推行中不可缺少的重要一環，但就目前形勢而言，公眾參與度仍舊處于低效狀態。政府首先要拓寬公民參與渠道，讓公民有渠道去表達自己的訴求，提倡全民參與。政府在政策制定、行政執法、考核問責等多個環節提高公民的參與介入程度，加快完善公民參與制度。

四、結論

河長制是一場長期且持久的工程，需要不斷進行系統化、全面化、精準化的革新，尋找新的發展落腳點。因此，我們深入實地對承德地區河長制制度運行中存在的問題進行歸納分析，發現河長制亟待更新，在制度體系建設、法律條文的設立、聯動協作工作、民眾參與等方面提供了針對性對策，一定程度上為承德地區的發展困境帶來新的發展視角。

注釋

①耿鑫.“河長制”政策創新擴散的動因及機制研究[D].華中師范大學,2020。

②朱紅娜.地方政府推行河長制的實踐研究[D].吉林財經大學,2020。

③清?王夫之《讀通鑒論》。