生產(chǎn)者責(zé)任延伸視角下的居民生活垃圾分類義務(wù)探討

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 陳壯雨

一、問題的提出：垃圾分類是誰的義務(wù)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的逐漸提高，我國城市生活垃圾的產(chǎn)生量也逐年提高，相對于逐步提高的垃圾處理量，通過填埋或焚燒等處置垃圾的能力逐漸顯得捉襟見肘。面對生活垃圾增加但土地資源有限和垃圾處理技術(shù)尚未突破的現(xiàn)實矛盾，必須提出新的解決方案。

因此，全國各地逐步出臺《城市生活垃圾管理辦法》或《城市生活垃圾分類管理條例》，或直接實施或由試點轉(zhuǎn)入實施，這些出臺的管理辦法多將生活垃圾分類的義務(wù)配置在普通公民身上，2020年新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）更是將全民參與寫入到生活垃圾分類的原則之中，生活垃圾分類逐漸成為公民的強(qiáng)制性義務(wù)。

但是對實施垃圾分類管理來說，這項制度從擬定之前到實施之后，一直充滿著爭議。

在一些城市實施居民垃圾分類的政策之前，就有學(xué)者將日本垃圾分類的成功總結(jié)為在垃圾減量和資源循環(huán)利用原則的指導(dǎo)之下，以數(shù)十年的宣傳教育為基礎(chǔ)，通過完善的法律體系、嚴(yán)格的激勵和監(jiān)督體系以及先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)在實踐中取得了很好的成果，并且認(rèn)為這些是我國值得借鑒的經(jīng)驗[1]；然而在垃圾分類政策的實踐中也產(chǎn)生了許多問題，比如居民垃圾分類的積極性不高，即使在具有積極支持垃圾分類的意愿的同時，自身行為上也體現(xiàn)出對政策的規(guī)避[2]；另外也有學(xué)者對公民的垃圾分類義務(wù)表示反對，認(rèn)為居民的垃圾分類是社區(qū)自治的內(nèi)容，由社區(qū)自治組織對產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行分類處理，或是委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，社區(qū)治理不應(yīng)該由國家行政進(jìn)行干預(yù)[3]。論證多從“如何讓公民接受垃圾分類義務(wù)”著手，鮮有討論“為什么公民要承擔(dān)生活垃圾分類的義務(wù)”或是對承擔(dān)義務(wù)的界限程度進(jìn)行討論。

立法實踐中，在解決城市生活垃圾問題的時候，應(yīng)當(dāng)從源頭到終端整體考慮分配處置垃圾的義務(wù)，而不是把義務(wù)和責(zé)任配置在垃圾從產(chǎn)生到處置這一鏈條上的單一的主體之上。從產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家、分銷商、普通消費者、市場的監(jiān)管者到最后的垃圾處理機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該在解決垃圾問題以及垃圾分類中配置相應(yīng)的義務(wù)。現(xiàn)行生活垃圾分類的法律制度中忽視生產(chǎn)者、銷售者和環(huán)境管理者的責(zé)任，片面強(qiáng)調(diào)普通公民的義務(wù)和責(zé)任，看似能夠解決垃圾分類處理的問題，但沒有體現(xiàn)出公平和正義。

二、現(xiàn)行規(guī)定分析：家庭、個人、單位作為生活垃圾的源頭不合理

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定：“產(chǎn)生生活垃圾的單位、家庭和個人應(yīng)當(dāng)依法履行生活垃圾源頭減量和分類投放義務(wù)，承擔(dān)生活垃圾產(chǎn)生者責(zé)任。”將單位、家庭和個人作為生活垃圾產(chǎn)生的“源頭”，依此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生活垃圾生產(chǎn)者的責(zé)任。然而把單位、家庭、個人作為生活垃圾的源頭并不合理。

生活垃圾，是指日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固定廢物。但是實際上生活垃圾或是固體廢物并不是憑空在家庭中產(chǎn)生的，而應(yīng)該理解為由于使用價值的降低而對商品的重新定義和分類，固體廢物特別是生活垃圾是商品在生產(chǎn)到最后處置的階段中的特定狀態(tài)。從物質(zhì)上看，商品從自然界中的原始狀態(tài)通過生產(chǎn)商的加工和銷售，逐漸流轉(zhuǎn)到消費者手中，在流轉(zhuǎn)的過程中，上游做出的決定，將會對下游的所有階段產(chǎn)生影響，商品的主要屬性，特別是影響最終固體廢物處置的某些屬性，是由最初的生產(chǎn)商決定的。例如在對商品進(jìn)行包裝的時候，生產(chǎn)商可以選擇可降解的材料或是難以降解的材料，此時的決定對商品的使用和最后的垃圾處置有著決定性的影響，因為在商品流通的下游，對商品的物質(zhì)屬性很難做出改變。更進(jìn)一步地說，生產(chǎn)商減少包裝的程度，提升商品使用效率，能直接在源頭上產(chǎn)生“垃圾減量”的效果，如果生產(chǎn)商在包裝上做出利于最終垃圾分類、處置的標(biāo)識，則會有利于最終的環(huán)境保護(hù)。

同時，商品的使用者，也就是前述的單位、家庭和個人，處于商品流通的最終階段，看似是“垃圾”產(chǎn)生的最初階段，因為“垃圾”是商品使用價值降低之后再分類的結(jié)果，而使用價值是由消費者最終享受，此時將消費者定義為垃圾的源頭似乎非常合理。但是實際上因為消費者一方面在獲得商品使用價值的同時，已經(jīng)付出了相應(yīng)的金錢，另一方面，消費者在市場中選擇商品時，一般也不會考慮最終商品在轉(zhuǎn)化為垃圾時的處置問題，主要原因就在于，一是對生活垃圾所產(chǎn)生的環(huán)境污染認(rèn)識有限。社會成員環(huán)境意識雖然已經(jīng)覺醒，但一些商品生產(chǎn)過程的專業(yè)性，使不少消費者并不能完全了解生活垃圾對環(huán)境造成的影響。二是因為市場中對環(huán)境影響較大、對垃圾處置成本增加的商品往往比較便宜，而對環(huán)境較為友好的商品往往較貴，消費者天然就會選擇便宜的商品。最后對于購買商品的量，普遍認(rèn)為消費者能夠選擇購買商品的數(shù)量來減少生活垃圾的產(chǎn)生，但這只是從消費者個人角度來說，而從總體來看，商品的生產(chǎn)商才是決定市場中商品流通總量的關(guān)鍵，一般來說絕大多數(shù)商品最終都會在流通和使用中轉(zhuǎn)變?yōu)樯罾词棺詈鬀]有流轉(zhuǎn)到消費者手中，也會在中間經(jīng)銷商的環(huán)節(jié)因為各種原因棄置當(dāng)作生活垃圾處理，因此，生產(chǎn)商在商品的產(chǎn)量上有著絕對的決定權(quán)。不能忽視的是在同一個品種的商品生產(chǎn)上，廠家之間因為競爭做出自身利益最大化的選擇，導(dǎo)致總產(chǎn)量不受特定的一家或幾家廠商控制，此時作為市場的監(jiān)管者，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)。而改變市場中兩種商品的比例和價格，消費者在這方面并不能施加很多影響，鼓勵環(huán)境友好的商品上市，包括減量包裝、利于分解等因素，關(guān)鍵還是在管理部門，此時的管理部門，不只是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)該涵蓋市場監(jiān)管部門、制定產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的國家機(jī)關(guān)等。

根據(jù)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，法律法規(guī)中的單位、家庭和個人對垃圾產(chǎn)生的影響非常有限，一方面對決定生活垃圾最終處置的垃圾物理性質(zhì)沒有決定權(quán)，另一方面對生活垃圾產(chǎn)生的總量沒有決定權(quán)，卻在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中被認(rèn)定為產(chǎn)生生活垃圾的生產(chǎn)者，并因此配置了主要義務(wù)，商品生產(chǎn)者對下游的消費者和垃圾處置有著決定性的作用，卻沒有被分配合適的義務(wù)，垃圾分類處置義務(wù)的錯配，使得消費者的義務(wù)來源和履行方式上沒有合理性，以至于在實施上出現(xiàn)困難并且難以取得有效的成果。

三、可能的解決方案：生活垃圾處置義務(wù)的分配

對于生活垃圾的最終分類處置，涉及生產(chǎn)者、銷售者、消費者、回收者和監(jiān)管者等各個部分，單一主體配置垃圾回收處置的主要義務(wù)在道德上并不合理，實踐中也難以取得良好效果。因此，在分配垃圾處置義務(wù)這一類與環(huán)境保護(hù)有關(guān)義務(wù)的時候，應(yīng)當(dāng)主次分明，對商品流通中占主導(dǎo)地位的上游廠商配置主要義務(wù)，對流通環(huán)節(jié)中的其他主體配置協(xié)助義務(wù)，在整個流通鏈條中各個主體互相配合協(xié)調(diào)，才能產(chǎn)生良好成效。

（一）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

由于認(rèn)為商品的生產(chǎn)者在商品末端垃圾處置中具有主導(dǎo)地位，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度應(yīng)運(yùn)而生。生產(chǎn)者責(zé)任制度延伸由瑞典的環(huán)境學(xué)家Thomas Lindhqvist首次提出。他認(rèn)為，不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體系中，商品流通分為若干環(huán)節(jié)，生產(chǎn)者只需要在生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)保證質(zhì)量的責(zé)任，在對環(huán)境保護(hù)更有利的情況下，應(yīng)該將生產(chǎn)者的責(zé)任延伸到商品的整個周期，這就包括商品在使用之后的廢棄和處置環(huán)節(jié)，生產(chǎn)者要為最后的垃圾處置負(fù)擔(dān)責(zé)任[4]。

（二）將生產(chǎn)者認(rèn)定為生活垃圾的源頭

一般情況下，只有商品的生產(chǎn)者能夠決定商品的物質(zhì)屬性。生產(chǎn)者能夠決定商品的設(shè)計、選材，并通過各種工藝將其加工成最終的成品。而在這些過程中，生產(chǎn)商能夠通過選擇重復(fù)利用的原材料、對環(huán)境污染小的加工工藝以及減少包裝所需的材料等方式達(dá)到減少環(huán)境污染和資源浪費的目標(biāo)。將生產(chǎn)商認(rèn)定為生活垃圾產(chǎn)生的源頭并加以規(guī)制，能真正的從源頭上控制垃圾的物理性質(zhì)、回收利用效率以及垃圾產(chǎn)生的總量。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸的基礎(chǔ)，其一在于生產(chǎn)者是決定商品屬性的關(guān)鍵主體，市場中的消費習(xí)慣可能對產(chǎn)品的設(shè)計產(chǎn)生影響，監(jiān)管部門的各項標(biāo)準(zhǔn)也能影響商品的生產(chǎn)，但是這些影響屬于間接影響，起決定作用的仍然是生產(chǎn)者自身選擇的原料、工藝和包裝；其二在于通過生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，能使得外部化的環(huán)境問題內(nèi)嵌到生產(chǎn)的決策之中，在生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)一般都會有諸多方案，生產(chǎn)者的決策在于取舍方案是否能讓自身利益最大化，而在這個過程中忽視環(huán)保等需求，把采用落后工藝、不環(huán)保原材料等環(huán)境成本和最終商品處置成本外部化，將之后對商品的義務(wù)成功轉(zhuǎn)移到了消費者以及垃圾處置的其他主體身上，生產(chǎn)者之責(zé)任延伸制度能有效改善這一弊端；其三在于生產(chǎn)者在通過商品獲得收益的同時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。現(xiàn)階段，企業(yè)對社會的責(zé)任還僅僅體現(xiàn)在道德上，但是企業(yè)通過其商品對環(huán)境和社會的影響是物質(zhì)上的，因此，通過生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度能夠有效地將企業(yè)的社會責(zé)任法制化，對社會公益和環(huán)境保護(hù)具有很好的促進(jìn)作用。而在實踐環(huán)節(jié)中，生產(chǎn)商在考慮到生產(chǎn)者責(zé)任延伸的制度時，會將增加的成本通過提高價格的方式向下游傳遞，但是相對于流通鏈條上的其他主體來說，生產(chǎn)者仍然是最有能力做出有利于垃圾處置的改變的主體。

（三）商品流通各個環(huán)節(jié)上主體的義務(wù)

1.生產(chǎn)者的義務(wù)

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實施，關(guān)鍵就在于生產(chǎn)商所處的主要位置，作為商品流通的源頭，生產(chǎn)者所需要履行的義務(wù)，是下游銷售者、消費者履行義務(wù)的前提條件，在生產(chǎn)者義務(wù)沒有合理配置和履行的情況下，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的環(huán)保效果便無從談起。

首先，要確定的是生產(chǎn)者作為責(zé)任主體的范圍，一般情況下，商品、消費品的生產(chǎn)商被認(rèn)定為生產(chǎn)者。但是在實踐中，會出現(xiàn)商標(biāo)所有的生產(chǎn)商委托制造等情況，此時應(yīng)該認(rèn)定商標(biāo)所有者為生產(chǎn)者。此外，很常見的情況是商品由各個廠商生產(chǎn)的零件組裝而成，同時又利用另一些廠商的材料包裝，最終上市流通，這種情況下對各個零件生產(chǎn)商、組裝、包裝環(huán)節(jié)上主體的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)有所差別。還應(yīng)該注意到的是，在配置生產(chǎn)者義務(wù)的時候，是否應(yīng)當(dāng)將義務(wù)一直延伸到原材料提供者，甚至延伸到最前端，即對自然資源的開采者，畢竟生活中幾乎所有商品最終源頭來自各種自然資源，例如石油、礦物、動植物制品等。對于這個問題，筆者認(rèn)為，對于自然資源的開采和加工者，國家已經(jīng)制定了有關(guān)法律法規(guī)，通過自然資源稅等方式進(jìn)行規(guī)制；商品零件由不同廠商生產(chǎn)并組裝的情況，應(yīng)該對不同種類的零部件、組裝方式、包裝方式等通過設(shè)置類似國家標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行規(guī)制，例如在產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之外，另行制定產(chǎn)品的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、組裝工藝標(biāo)準(zhǔn)、包裝標(biāo)準(zhǔn)等，確保其產(chǎn)品符合環(huán)境保護(hù)的要求。

因此，生產(chǎn)者的主要義務(wù)應(yīng)當(dāng)包含兩個方面：第一方面是保證其產(chǎn)品符合環(huán)境保護(hù)要求，具體細(xì)節(jié)應(yīng)該表現(xiàn)在選擇原材料時避免對環(huán)境危害較大的材料，選擇加工工藝時應(yīng)當(dāng)首先考慮對環(huán)境影響小的方案，在包裝和銷售時應(yīng)當(dāng)選擇環(huán)境友好的方式等；而在總體上生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)保證產(chǎn)品使用壽命而不是通過“計劃報廢”的方式增加產(chǎn)量和最終的垃圾回收處理量，應(yīng)當(dāng)通過保證消費者能夠維修等方式盡量延長商品使用壽命，避免生產(chǎn)過量造成的環(huán)境影響和資源浪費。第二方面是保證商品流通下游能夠回收處置的義務(wù)，具體包括采用有利于商品最終的回收處置的設(shè)計，將商品及其包裝的具體物理化學(xué)性質(zhì)告知銷售者和消費者，將回收利用或處置方式告知流通的各個環(huán)節(jié)。此外，還應(yīng)該承擔(dān)商品流通末端的回收處置責(zé)任，包括成立生產(chǎn)者責(zé)任組織，宣傳指導(dǎo)和協(xié)助商品流通下游主體完成分類回收和處置。

2.銷售者的義務(wù)

銷售者作為商品流通的中間單位，能夠自主選擇所銷售的商品、生產(chǎn)者，并且在流通階段占有商品并進(jìn)行儲存，同時能夠決定是否廢棄。因此，銷售者承擔(dān)著選擇對環(huán)境友好的商品進(jìn)行銷售的義務(wù)，同時應(yīng)當(dāng)充分告知消費者產(chǎn)品性質(zhì)以及使用和回收模式，在特定情況下分類和回收廢棄商品，并協(xié)助生產(chǎn)者進(jìn)行回收和處置。同時，在商品的維修環(huán)節(jié)，銷售者可以提供維修服務(wù)以便延長商品的壽命。

3.消費者的義務(wù)

消費者作為商品流通鏈條的終端，是享有商品使用價值的主體，是鏈條上將商品轉(zhuǎn)化為生活垃圾的關(guān)鍵部分，同時再垃圾的回收和處置上發(fā)揮著不可替代的作用，但是由于消費者對商品流通鏈條的影響能力十分微小，導(dǎo)致在現(xiàn)行制度之下，其他各個環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)者、銷售者和監(jiān)管者將各項環(huán)保義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了消費者身上。因此，為了扭轉(zhuǎn)消費者在商品流通和垃圾回收處置鏈條上“義務(wù)洼地”的不利地位，消費者應(yīng)當(dāng)能夠充分參與商品流通和垃圾回收處置的規(guī)則制定，并且在鏈條的其他環(huán)節(jié)主體充分履行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)的前提下，消費者應(yīng)當(dāng)協(xié)助生產(chǎn)者進(jìn)行垃圾的回收分類和處置。

4.監(jiān)管者的義務(wù)

作為生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的監(jiān)管者，首先應(yīng)該監(jiān)督的是生產(chǎn)者義務(wù)履行的情況，通過正向激勵措施和反向的懲罰措施讓生產(chǎn)者實行有利于環(huán)境保護(hù)和資源回收利用的各項措施；其次，應(yīng)當(dāng)在商品流通的各個主體之間進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)；此外，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)主動公開或協(xié)助生產(chǎn)者公開相關(guān)商品、制作工藝、環(huán)境保護(hù)評估等的內(nèi)容，充分調(diào)動社會的參與和監(jiān)督。

四、余論：合理配置義務(wù)

從生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的角度來看，垃圾分類和回收處置義務(wù)主體主要應(yīng)當(dāng)是商品的生產(chǎn)者，商品流通階段的其他主體只具有輔助和協(xié)助作用。在面對環(huán)境問題和垃圾圍城的各種危機(jī)時，當(dāng)損失必然出現(xiàn)或制止損失必須履行某些義務(wù)卻沒有明顯收益時，反思現(xiàn)行立法或政策規(guī)定對損失、義務(wù)的分配是否合理就極為重要。合理義務(wù)配置對我國實現(xiàn)垃圾分類和回收立法目標(biāo)有重要意義。首先，能讓各個主體體會到公平，這也是制度得以施行的最大保障，其次，合理的義務(wù)配置能夠促進(jìn)商品流通和垃圾處置的效益最大化，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間良好互動。