全國統一大市場背景下的社會保障審計

陳卓?杜家麗?屈雋芙?譚晶?孫銘博

建立健全社會保障體系對促進社會公平、維系社會穩定、推動全社會經濟健康發展等方面具有重要意義，因此，發揮好社會保障審計的作用已變得至關重要。本文以文獻研究法、辯證分析法與信訪法，圍繞所收集資料，研究南京市社會保障審計現狀，分析社會保障審計在現行統一大市場經濟環境中遇到的難題，提出相應解決方案，為南京市進一步完善社會保障審計提供些許參考。

一、概述

2022年4月10日，中共中央、國務院出臺《關于加快建設全國統一市場的意見》，從戰略和全局高度提出了加快建設全國統一市場、建設新發展模式的基本目標。該意見是加快未來全國統一大市場建設的行動規劃，是建設高標準市場體系和高水平社會主義市場經濟體系的重大里程碑。簡單來說，就是通過建設高效規范、競爭公平、全面開放的國家統一大市場，促進國內供需相互促進、產銷并進、暢通高效大循環，為高質量經濟發展奠定堅實基礎。本文的主要目標是如何將該項政策與社會保障審計適當結合。

本文共分為三個部分：第一部分，信訪南京市審計局，得到積極且充分的答復后，分析研究社會保障審計的大概方向與趨勢；第二部分，以文獻研究法、辯證分析法闡述南京市社會保障審計所存在的問題；第三部分，提出進一步完善社會保障審計的建議，推動社會保障體系的健全發展并展望未來。

二、數據來源及方法

（一）文獻研究法：

從2018年3月起，南京市采納審計建議健全社會保障體系。該局通過審計發現本級社保基金在運營狀況、社保政策執行、預算編制、業務經管等數個層面中一些尚未解決的弊端，對此，有關部門出臺了相應的政策。市政府和相關部門全力舉措實施，致力于打造覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的社會保障體系。2022年8月，南京市審計局在開展保障性住房項目審計中，關注保障房公共配套設施建設情況，緊盯社區中心、學校、商業用房等公共配套設施規劃布局、建設實施、驗收、移交全過程，實地察看配套設施建設及投入使用情況，聚焦公共配套設施是否滿足居住群眾需求和投資效益，助力保障和改善基本民生。

（二）辯證分析法：

進入21世紀后，中國的社會保障事業迎來了快速發展。在2011至2015年期間，企業離職休養人員的社會養老保險待遇激增了66%；國家為救濟社會成員收入難以維持基本生活需求的人口制定的社會救濟標準平均每年也增長10%以上；在安居方面，已有4000多萬套的保障性建設工程，農村危房整治繼續推行，也達到1300萬戶，使中低收入群體的住房問題得到了有效緩解，人民能夠平等地共享社會經濟發展成果。

審計監督可以有效推動健康穩定的國家經濟社會發展。南京市審計局2020年在社保基金預算執行、企業職工基本養老保險基金等一系列審計中，持續關注社會保障體系構建和完善情況，揭示了社保基金在運營、業務管理以及政策執行等方面存在的問題和矛盾，提出了相應的審計建議并認真落實整改，加快社會保障體系建設。

2018年南京市審計局對社保基金預算執行審計查出問題的整改情況進行了重點關注：

第一：堵漏洞。通過改進管理方式，讓社保部門消除運行中的風險，保障基金的安全和完整性。在冒領醫保基金方面，醫療機構由過去每年的1600多萬降到700多萬。

第二：補短板。出臺了《南京市社會保險基金三方對賬工作暫行規定》，明確了及時確認收支、基金專戶的管理規范，補齊基金在管理方面的短板。

第三：落政策。市政府制定《南京市整合城鄉居民基本醫療保險制度實施方案》，更加明確了部門與單位的相關責任，在大病保險和城鄉居民醫保方面整合了“路線圖”和“時間表”。

2022年7月，南京市審計局在領導干部任期經濟責任審計中，關注到了服務業的發展問題，審計人員通過實地走訪、座談的形式，對集聚區房屋租金減免等進行了審計，以積極審計助力服務市場主體持續平穩健康發展。本質即立足審計監督本職，解決困難，拓展了審計監督的深度和廣度。

相較于以往，南京市社會保障審計從審計對象、審計過程、審計內容的縱橫推進以及審計質量的成效等多個維度推動社會保障審計全覆蓋，從而發揮好審計的監督和保障作用。

三、研究意義

（一）理論意義：雖然近幾年我國社會保障審計理論研究發展較快，研究層次不斷深入，較以往有了一定的突破。但目前并沒有關于在“統一大市場”這一新的大背景下，以實現建設全國統一大市場五大主要目標的社會保障審計的相關研究。

（二）實踐意義：本項目旨在通過對地方政府社會保障審計現狀的調查研究，分析其是否可以幫助實現統一大市場的目標以及社會保障審計還存在哪些問題，如何解決這些問題以適應即將面臨的新形勢和新政策，從而體現社會保障審計監督與推進全國統一大市場建設五個主要目標的聯動性。

（三）實際價值：有利于為地方政府適時制定措施，以強化審計監督；有利于促進建設全國統一大市場主要目標的實現；有利于增進人民福祉、保障民生、共建和諧社會，推動健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。

四、現狀與問題

人民對先進社會生產力發展的需求不斷提高，而滿足人民日益增長的美好生活需要，民生保障就是其中一個重要組成部分。南京市審計局提出，要力求通過審計監督更好地服務民生，用心用力用情辦好民生實事，用實際行動切實維護人民群眾的根本利益。

以下是社保審計的現狀與發展中存在的問題：

（一）發展不平衡不充分

我國社會保險基金管理具有“眾、小、散、碎、長”的特點，即涉及人員多，單筆金額小，資金、管理分散，社會保障制度碎片化問題嚴重，社保資金管理的鏈條長。社會保險的不平衡不充分問題，體現在地區之間的社會保障政策不統一、基金結余嚴重分化等。根本原因是缺少以人民為中心的發展思想和高水平的社會主義市場經濟體制。“養老保險是社會保險體系的重要組成部分，是老百姓的‘保命錢’，必須確保絕對安全。”審計機關仍需發揮監督優勢，助力構建多維立體監督體系，為養老保險基金健康運行保駕護航。

（二）社會保障制度尚未做到統一和規范

雖然我國現階段經濟處于高速發展，但仍屬于經濟結構的調整期，需要穩定的社會環境來支撐。而我國社會保障制度的不統一不規范，導致發展成果不能更多更公平地惠及全體人民，且不利于緩解我國社會矛盾。所以，多層次的社會保障體系必須被建立，以符合我國國情以及經濟發展要求。通過“建”機制，進一步加大基金監管力度，確保基金平穩運行，從而維護社會穩定。

（三）審計領域覆蓋范圍的局限性

傳統審計方式的特點是輕業務而重核算，不僅數據分析耗時長，且最為重要的準確性無法得到保障。如今社會保障業務信息海量數字化的嚴峻形勢，使得實現審計全覆蓋目標難上加難。

在這個節骨眼下，必須順勢推動創新驅動發展。通過大數據審計技術，提升社保審計的“精度”；依托數字化審計平臺，建立數字化審計模式，實現跨行業數據共享、交換和比對；同時，組建大數據分析團隊，根據社保政策變化，對審計疑點精確定位，讓虛報、冒領、重復參保等違規行為無處遁形。

（四）營商環境不夠公平透明，未達到預期

社會保障制度是保障公民安定生活、維穩社會秩序的制度，全體公民應平等享有社會保障權益。而社保審計作為民生審計的重要分支，其中的每一筆資金，都關乎廣大群眾的切身利益。

但就目前扶貧資金審計結果來看，南京市在社會保障方面還是存在對資金管理使用的監督不到位等問題，如：未嚴格執行預算安排、管理和撥付社區資金；社區專項資金使用管理不規范，資金閑置使用效率不高；使用社區資金購買服務行為不規范等等。

五、改進與建議

十八屆三中全會強調要使市場在資源配置中起到決定性作用，而在我國現行體制下，能夠擁有“使”這個權利的無疑就是政府。 所以，建設統一大市場的關鍵不在于市場本身，而在于政府改革。對南京市社會保障審計現狀的調查看出，我們可以通過以下幾個方面對社會保障審計進行改進：

（一）完善社會保障制度

加快建立并完善社會保障法制體系，要著力解決社會保障法律法規立法不健全、層次低等問題，更重要的是，在公平高效的前提下，建立一套與社會發展階段和緊急發展水平相適應，符合新時代中國特色社會主義國情的社會保障制度，推進審計工作的順利開展，確保人民的生活能夠穩定。

（二）創建統一數據庫

社會保障審計的核心資源是數據，但社會保障數據具有海量性。各地社會保障信息系統分割、數據庫結構差異較大限制了跨區域集中分析，因而我們可以通過統一采集全國社會保障數據來制定社會保障審計數據標準。

南京審計機關分工負責轄區內的定期數據采集工作并逐級上報，可以在各地方數據基本采集完整的基礎上搭建大數據分析平臺，使得省級與地方機關之間的數據分析及結果可以共享。統一數據庫建立完成后，審計局可以利用全國數據統一的優勢解決之前難以核查的問題。比如跨區域參保管理存在盲區的問題，審計局可以以參保人身份證號、參保地區、參保繳費時間等字段為判斷基礎建立審計模型，這樣不僅能夠發現跨區域或跨險種重復參保問題，還可以發現使用同一張就醫票據在不同統籌區重復報銷套取醫保基金等問題。

（三）創新審計方式

1.通過計算機審計將事后審計與預警審計相結合

通過對社會保障資金的事后審計，審計機關可以發現社會保障制度的缺陷，并糾正在制度運行中的違規行為，以維持社會保障制度的正常運作。然而，社會保障制度的審計機關面臨著一個長期的問題，例如：由人口老齡化問題所引發的養老保險金支付到達高峰、失業規模擴大等一系列后果往往無法及時發出預警，從而造成一場不確定的危機。因此，審計機關不僅必須在事后重復審計，而且從長遠看，還必須在責任范圍內提出審計警告。

社會保障計算機審計可實現事后審計向事后、預警審計相結合的轉變，因為計算機審計可以達到數據隨需隨取，審計數據涵蓋的周期就得到了大幅度的縮短，通過計算機網絡系統對社會保障資金實行連續監控，從而達到事后審計與預警審計相結合。

2.建立以績效審計為主的社會保障審計模式

目前我國以財務審計為主要審計方式，但社會保障審計工作絕不能停留在財務審計上，必須重視社會保障基金的經濟效益和社會效益，所以開展社會保障績效審計既是我國審計工作發展的目標，也是必然趨勢。

社會保障績效審計是對績效與結果進行導向性的審計工作，它對實際結果與預期目標之間偏離的程度進行了有效分析。例如，可預測性，然后比較實際收入和支出，進而判斷為滿足社會保障需要而籌集的資金。此外，對社會保障執行情況的審查，還可對實施過程中的社會保障制度進行全面分析，以查明該制度的不足之處，促使制度不斷完善，從而進一步提高績效。

六、總結與展望

社會保障審計在“全國統一大市場”的目標背景下，體現了經濟社會發展的迫切需要以及構建和諧社會的內在要求，是時代發展的一道重要命題。本文旨在通過對南京市審計局進行信訪咨詢以及對重要文獻的辯證分析，在如何完善社會保障審計以適應新的市場經濟環境，促進中國特色社會保障體系的全面建成問題上提供相應的審計建議以及未來可能的研究方向與展望。

首先，對社會保障的審計工作必須強調社會保障政策的完整性和社會保障制度的覆蓋面，以保障資金精準、安全、高效地運行，為社會保障事業的高質量、可持續發展打下良好基礎。

其次，在微觀體系方面，開展社會保障審計工作必須與地方政府對社會保障事業發展的相關管理要求和建設高標準的市場體系需求相結合，根據“統一大市場”的目標，建立社會保障審計工作管理機制，并創新審計方式與方法，從而更好地推動社會經濟活動和社會保障的有效開展。

再次，在運行機制和工作流程方面，需在理論與實踐中深度探究、優化審計程序，大力推進以大數據為核心的審計信息化建設，創新以事后審計與預警審計相結合的審計方式，建立以績效審計為主的社會保障審計模式，并統一社保審計數據的規劃、采集機制以及分析機制，全流程提高數據的運用效率和社保審計能力。

最后，應從宏觀、中觀以及微觀三個層面加強對社會保障審計的主題研究，有針對性地健全社會保障審計監管體系標準，持續加大監督力度，切實提升社會保障審計監督效能，更好發揮審計職能作用。并在現有研究熱點和基礎上，擴展研究主題，實現社會保障審計研究的深度化和多元化，將社會保障審計推向更高層次的發展，從而建立多層次多形式的社會保障體系，保障國民經濟和社會健康發展。

（作者單位：南京審計大學金審學院）

項目來源：2022年江蘇省大學生創新創業訓練計劃（基于統一大市場環境下地方政府社會保障審計現狀調查——以南京市審計局為例）項目編號：202213994019Y。