我國(guó)職業(yè)教育教材管理的歷程、變遷邏輯及未來(lái)展望

［摘要］新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育教材從管理內(nèi)容、管理職能以及管理方式等方面發(fā)生了深刻的變化。這些變化充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是職業(yè)教育教材管理改革的不竭動(dòng)力、提質(zhì)增效是職業(yè)教育教材管理改革的主線、政市協(xié)調(diào)是職業(yè)教育教材管理改革的主題。因此，面向未來(lái)，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材的管理，應(yīng)明確政府管理職業(yè)教育教材的內(nèi)容、革新政府管理職業(yè)教育教材的方式、完善政府管理職業(yè)教育教材的職能。

［關(guān)鍵詞］職業(yè)教育；教材管理；管理內(nèi)容；管理職能；管理方式

［作者簡(jiǎn)介］孫帥帥（1993- ），男，山東海陽(yáng)人，華東師范大學(xué)職業(yè)教育與成人教育研究所、國(guó)家教材建設(shè)重點(diǎn)研究基地（職業(yè)教育教材建設(shè)與管理政策）在讀博士。（上海? 200062）

［基金項(xiàng)目］本文系國(guó)家教材建設(shè)重點(diǎn)研究基地2021年度教育部重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目“職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)需求與教材建設(shè)建議研究”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：2021GH-ZD-ZJ-Y-01，項(xiàng)目主持人：徐國(guó)慶）

［中圖分類號(hào)］G714? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ? ［文章編號(hào)］1004-3985（2023）06-0079-08

加強(qiáng)職業(yè)教育教材管理是提升職業(yè)教育教材質(zhì)量的重要保障。新中國(guó)成立以來(lái)，政府先后印發(fā)了《政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)中等專業(yè)教育的決定》和《全國(guó)中專教材規(guī)劃會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）、《職業(yè)院校教材管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等，在加強(qiáng)職業(yè)教育教材管理的同時(shí)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。本研究希望通過(guò)梳理新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)政府在職業(yè)教育教材管理內(nèi)容、管理方式以及管理職能等方面的變化，厘清政府對(duì)職業(yè)教育教材管理的邏輯，探索深化職業(yè)教育教材管理體制改革的路徑。

一、我國(guó)職業(yè)教育教材管理的歷程

（一）職業(yè)教育教材管理內(nèi)容的改革歷程

“管什么”是政府管理職業(yè)教育教材難以回避的問(wèn)題。對(duì)于該問(wèn)題，我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的探索過(guò)程。

1.新中國(guó)成立初期，明確對(duì)職業(yè)教育教材品類、數(shù)量的管理責(zé)任。新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，作為重點(diǎn)發(fā)展的中等職業(yè)教育存在教材緊缺的問(wèn)題。為此，政府承擔(dān)起緩解教材緊缺的責(zé)任，印發(fā)了管理職業(yè)教育教材數(shù)量的政策文件。例如，1951年，《積極整頓與發(fā)展中等技術(shù)教育——在第一次全國(guó)中等技術(shù)教育會(huì)議上的報(bào)告》指出“中等職業(yè)教育教材存在內(nèi)容過(guò)深以及不適合中國(guó)實(shí)際需要等問(wèn)題，需要中央教育部及各業(yè)務(wù)部門編制適應(yīng)各級(jí)各類技術(shù)學(xué)校需要的教材”。1952年，《政務(wù)院關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》指出“中央人民政府教育部及有關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)著手進(jìn)行中等技術(shù)學(xué)校普通課和技術(shù)課教材的編審工作”。1961年，《解決高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校理、工、農(nóng)、醫(yī)各科教材的具體分工辦法》指出，中等專業(yè)教育的“政治、語(yǔ)文以及外語(yǔ)等課的教材由教育部負(fù)責(zé)……工業(yè)類專業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)課程的教材由第一機(jī)械工業(yè)部、冶金工業(yè)部以及化學(xué)工業(yè)部等部門負(fù)責(zé)”。通過(guò)印發(fā)一系列關(guān)涉職業(yè)教育教材相關(guān)政策文件，政府明確了各相關(guān)業(yè)務(wù)部門解決教材緊缺問(wèn)題的責(zé)任。同時(shí)，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門通過(guò)協(xié)同合作編寫的大量教材，有力地緩解了中等職業(yè)教育教材緊缺的局面。

2.從改革開(kāi)放至20世紀(jì)末，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材質(zhì)量的管理。職業(yè)教育教材質(zhì)量管理包括對(duì)教材編寫者、教材內(nèi)容、教材選用、教材審定等方面的管理。一是政府對(duì)職業(yè)教育教材編寫者的資質(zhì)進(jìn)行了規(guī)范。職業(yè)教育教材編寫者的管理涉及誰(shuí)來(lái)編寫教材、誰(shuí)來(lái)組織教材等。改革開(kāi)放后，政府對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了明確的規(guī)定。1985年《紀(jì)要》進(jìn)一步明確了教師編寫教材的責(zé)任，指出“要根據(jù)本系統(tǒng)、本地區(qū)、本學(xué)校的師資條件，積極主動(dòng)地承擔(dān)規(guī)劃所列的選題項(xiàng)目，認(rèn)真推薦參加課程組的教師人選，支持和幫助參加教材工作的教師開(kāi)展工作”。1996年，《國(guó)家教育委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步辦好農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)業(yè)類專業(yè)的意見(jiàn)》指出要“組織農(nóng)業(yè)院校、科研單位的專家和教授編寫當(dāng)?shù)匦枰摹?nèi)容新穎的、質(zhì)量較高、實(shí)用性較強(qiáng)的專業(yè)課教材和補(bǔ)充教材”。二是政府對(duì)職業(yè)教育教材內(nèi)容質(zhì)量進(jìn)行了要求。1983年，《農(nóng)牧漁業(yè)部、教育部關(guān)于編寫農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育教材的通知》規(guī)定，農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育教材要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的原則，各門教材的編者都要深入實(shí)際調(diào)查研究，摸清學(xué)習(xí)對(duì)象的特點(diǎn)和要求。要注意教材的科學(xué)性、系統(tǒng)性，同時(shí)還適當(dāng)考慮農(nóng)民自學(xué)的需要。三是政府加強(qiáng)了對(duì)職業(yè)教育教材的審定。1993年，《勞動(dòng)部關(guān)于深化技工學(xué)校教育改革的決定》指出，“勞動(dòng)行政部門和國(guó)務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門要按照《技工學(xué)校教材審定辦法》的有關(guān)規(guī)定，組織審定教材，并向技工學(xué)校推薦。”為提高教材質(zhì)量，我國(guó)在1993年成立了職業(yè)教育教材審定組織。國(guó)家和地方的教育委員會(huì)分別成立了職業(yè)技術(shù)教育教材審定委員會(huì)，并擬定了兩級(jí)職業(yè)技術(shù)教育教材審定委員會(huì)的工作章程。職業(yè)教育教材審定委員會(huì)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)審查和評(píng)價(jià)職業(yè)技術(shù)教育教材。四是政府加強(qiáng)了對(duì)職業(yè)教育教材選用的管理。1993年，《國(guó)家教委關(guān)于職業(yè)技術(shù)學(xué)校教材選用工作的意見(jiàn)》明確指出了各省（自治區(qū)、直轄市）的教育行政部門對(duì)職業(yè)教育教材選用工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任，規(guī)定了對(duì)國(guó)家教委規(guī)劃教材的組織選用原則。

3.21世紀(jì)以來(lái)，不斷深化職業(yè)教育教材的管理內(nèi)容。職業(yè)教育教材的管理內(nèi)容涉及編寫、出版、發(fā)行、組織、選用、審定等各個(gè)方面。一是繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材品類的管理，增強(qiáng)教材對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性。這一時(shí)期，政府不斷強(qiáng)調(diào)要增加緊缺性教材的供給，豐富職業(yè)教育教材形態(tài)。同時(shí)，也不斷強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育教材要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保證職業(yè)教育教材反映新知識(shí)、新技術(shù)、新工藝、新方法。二是政府加強(qiáng)了職業(yè)教育教材的選用管理。相較于以往，明確指出要建立健全教材選用制度，規(guī)范教材選用秩序。2012年，《教育部關(guān)于“十二五”職業(yè)教育教材建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）規(guī)定，“要完善教材準(zhǔn)入機(jī)制以及規(guī)范教材選用秩序……職業(yè)院校要建立由專業(yè)教師、行業(yè)專家和教研人員等組成的教材選用機(jī)構(gòu)，健全教材選用制度，優(yōu)先從國(guó)家發(fā)布的教材目錄中選用教材”。2019年頒布的《辦法》明確規(guī)定了國(guó)家和省級(jí)教育部門對(duì)職業(yè)教育教材選用管理的職責(zé)，并規(guī)定了教材選用的基本原則。三是政府加強(qiáng)了對(duì)教材編寫的管理。《意見(jiàn)》指出，要“加強(qiáng)建設(shè)一支產(chǎn)教結(jié)合、素質(zhì)優(yōu)良的教材編寫與審定隊(duì)伍……要建立職業(yè)教育教材專家?guī)欤膭?lì)支持行業(yè)專家、教學(xué)名師、專業(yè)帶頭人跨區(qū)域、跨學(xué)校聯(lián)合編寫教材”。而且《辦法》明確規(guī)定了職業(yè)教育教材編寫實(shí)行單位編寫制和主編負(fù)責(zé)制，并規(guī)定了教材編寫人員的基本要求和教材編寫的基本要求。四是政府繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材的審核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督。2006年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)的《2006—2010年職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》指出，“建立教材反饋評(píng)價(jià)體系，系統(tǒng)收集學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)及社會(huì)其他各有關(guān)單位對(duì)教材質(zhì)量的意見(jiàn)和建議；定期組織各教材專業(yè)委員會(huì)委員及有關(guān)專家對(duì)教材質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足”。《辦法》強(qiáng)調(diào)了我國(guó)實(shí)行“分級(jí)分類審核，堅(jiān)持凡編必審”的職業(yè)教育教材審定制度，同時(shí)也進(jìn)一步規(guī)范了職業(yè)教材審核秩序。另外，《辦法》還提出了職業(yè)教育教材評(píng)價(jià)和監(jiān)督辦法。

（二）職業(yè)教育教材管理方式的改革歷程

職業(yè)教育教材的管理方式涉及“用什么管”職業(yè)教育教材的問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，政府對(duì)職業(yè)教育教材的管理方式經(jīng)歷了從運(yùn)用行政手段管理為主到行政手段和經(jīng)濟(jì)手段協(xié)同運(yùn)用的過(guò)程。

1.新中國(guó)成立至今，政府主要采用行政手段管理職業(yè)教育教材。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)印發(fā)了大量具有行政命令性質(zhì)的政策文件規(guī)范職業(yè)教育教材建設(shè)。其中，既有綜合性政策文件，如《積極整頓與發(fā)展中等技術(shù)教育——在第一次全國(guó)中等技術(shù)教育會(huì)議上的報(bào)告》《政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)中等專業(yè)教育的決定》《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部全國(guó)中等專業(yè)教育工作會(huì)議紀(jì)要》等。也有專門性的職業(yè)教育教材管理政策文件，如《紀(jì)要》《關(guān)于職業(yè)技術(shù)教育教材規(guī)劃工作的意見(jiàn)》《意見(jiàn)》《辦法》等。其中，《辦法》是新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)職業(yè)教育教材管理規(guī)定最全面的政策文件，其奠定了我國(guó)職業(yè)教育教材宏觀管理的基本框架。另外，我國(guó)還通過(guò)頒布法律的形式加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材的管理。例如，1996年頒布施行的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》第三十八條規(guī)定“要加強(qiáng)職業(yè)教育教材的編輯、出版和發(fā)行工作”，2022年新修訂施行的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》（以下簡(jiǎn)稱“新職教法”）第二十條進(jìn)一步明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院教育行政部門會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和職業(yè)教育特點(diǎn)……宏觀管理指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校教材建設(shè)”。不僅職業(yè)教育相關(guān)法律，其他法律法規(guī)也對(duì)職業(yè)教育教材管理進(jìn)行了規(guī)定。例如，2001年國(guó)務(wù)院頒布的《出版管理?xiàng)l例》第五十六條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)教科書的出版發(fā)行，予以保障”。2020年新修訂的《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《著作權(quán)法》）第二十五條規(guī)定“為實(shí)施義務(wù)教育和國(guó)家教育規(guī)劃而編寫出版教科書，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，在教科書中匯編已經(jīng)發(fā)表的作品片段或者短小的文字作品、音樂(lè)作品或者單幅的美術(shù)作品、攝影作品、圖形作品，但應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向著作權(quán)人支付報(bào)酬，指明作者姓名或者名稱、作品名稱，并且不得侵犯著作權(quán)人依照本法享有的其他權(quán)利”。該法律條款針對(duì)實(shí)施義務(wù)教育和國(guó)家教育規(guī)劃而編寫出版教科書的著作權(quán)進(jìn)行了特殊規(guī)定。這些職業(yè)教育教材管理相關(guān)法律的制定，為職業(yè)教育教材的依法管理奠定了法理基礎(chǔ)。

2.改革開(kāi)放后，開(kāi)始探索采用經(jīng)濟(jì)手段管理職業(yè)教育教材。一是職業(yè)教育教材盡管采用兩級(jí)規(guī)劃的方式，但規(guī)劃教材選題采用各家單位公平競(jìng)爭(zhēng)的方式入選參評(píng)。如2001年《中等職業(yè)教育國(guó)家規(guī)劃教材申報(bào)、立項(xiàng)及管理意見(jiàn)》指出，國(guó)家規(guī)劃教材選題采用申報(bào)制，申報(bào)基地要提供申請(qǐng)出版新教材的競(jìng)爭(zhēng)方案。教育部則根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)方案及相關(guān)文件，對(duì)其進(jìn)行分類和審查，最終評(píng)選出正式立項(xiàng)的國(guó)家規(guī)劃教材選題。同時(shí)，職業(yè)教育國(guó)家規(guī)劃教材出版基地的選擇要遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。二是采用項(xiàng)目資助、出版補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)支持、規(guī)范教材定價(jià)和發(fā)行、打擊盜版盜印行為等經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)職業(yè)教育教材進(jìn)行宏觀管理；鼓勵(lì)職業(yè)教育教材理論研究、教材建設(shè)、教材開(kāi)發(fā)等。

（三）職業(yè)教育教材管理職能的變革歷程

新中國(guó)成立以來(lái)，政府對(duì)職業(yè)教育教材的管理職能發(fā)生了一系列變革，主要包括以下三個(gè)方面的變化。

1.采用表彰、推薦等方式對(duì)職業(yè)教育教材建設(shè)進(jìn)行正面引導(dǎo)。政府通過(guò)設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng)、評(píng)選優(yōu)秀教材等方式給予表彰。例如，為鼓勵(lì)編寫優(yōu)秀教材，2019年我國(guó)設(shè)立了“全國(guó)教材建設(shè)獎(jiǎng)”，其中包括了職業(yè)教育與繼續(xù)教育大類。《2006—2010年職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定，“每三年開(kāi)展一次優(yōu)秀職業(yè)培訓(xùn)教材評(píng)選活動(dòng)，對(duì)優(yōu)秀教材及教材組織開(kāi)發(fā)單位進(jìn)行表彰”。《2011—2015年全國(guó)職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定，要“進(jìn)一步擴(kuò)大職業(yè)培訓(xùn)教材開(kāi)發(fā)規(guī)模”，開(kāi)發(fā)“示范性精品教材500種”。

2.采用設(shè)置國(guó)家規(guī)劃教材的方式，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行職業(yè)教育教材規(guī)劃制度，先后頒布了《紀(jì)要》《關(guān)于職業(yè)技術(shù)教育教材規(guī)劃工作的意見(jiàn)》《中等職業(yè)教育國(guó)家規(guī)劃教材申報(bào)、立項(xiàng)及管理意見(jiàn)》《辦法》等，規(guī)范了職業(yè)教育教材的規(guī)劃，并最終形成了國(guó)家和省級(jí)兩級(jí)規(guī)劃教材制度。其中，《辦法》明確規(guī)定“職業(yè)院校教材實(shí)行國(guó)家、省（區(qū)、市）兩級(jí)規(guī)劃制度。國(guó)務(wù)院教育行政部門重點(diǎn)組織規(guī)劃職業(yè)院校公共基礎(chǔ)必修課程和專業(yè)核心課程教材，根據(jù)需要組織規(guī)劃服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的教材和緊缺、薄弱領(lǐng)域的教材……專業(yè)課程教材”。

3.打擊職業(yè)教育教材相關(guān)的違法犯罪活動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)先后頒布了《2006—2010年職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)技工學(xué)校教材開(kāi)發(fā)和使用管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中等職業(yè)教育教材管理的通知》等文件，明確指出要依托新聞出版、公安等部門，加大對(duì)質(zhì)量不合格及盜版教材的查處打擊力度。

二、我國(guó)職業(yè)教育教材管理的變遷邏輯

（一）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是職業(yè)教育教材管理改革的動(dòng)力

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的對(duì)職業(yè)教育教材需求的變化是引領(lǐng)職業(yè)教育教材管理改革的基本動(dòng)力。

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府拓展職業(yè)教育教材管理內(nèi)容。新中國(guó)成立之初，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量的初級(jí)技術(shù)技能人才。為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家開(kāi)始大力發(fā)展中等職業(yè)教育，職業(yè)學(xué)校招生數(shù)量逐年增加。《中國(guó)教育年鑒（1949—1981）》數(shù)據(jù)顯示，1965年我國(guó)中等職業(yè)教育在校學(xué)生數(shù)量達(dá)到了126萬(wàn)人。職業(yè)院校學(xué)生的快速增加，促使職業(yè)教育教材種類和數(shù)量快速增長(zhǎng)。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府承擔(dān)起了全面管理職業(yè)教育教材種類數(shù)量需求的責(zé)任。隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)職業(yè)教育學(xué)生各項(xiàng)素質(zhì)要求越來(lái)越高，要求我國(guó)不斷提高職業(yè)教育教材質(zhì)量以滿足學(xué)生學(xué)習(xí)以及教師教學(xué)的需求。《紀(jì)要》明確指出，“由于特定歷史條件的影響和對(duì)提高教材質(zhì)量缺乏正確的理解”，要通過(guò)新編、修訂和引進(jìn)國(guó)外教材等多種形式提高職業(yè)教育教材質(zhì)量。為加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材的科學(xué)管理，編寫出適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的教材，我國(guó)于1993年成立了職業(yè)教育教材審定委員會(huì)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐的加快，不但對(duì)職業(yè)教育教材提出了更高的要求，同時(shí)也對(duì)政府管理職業(yè)教育教材提出了更高的要求。《辦法》規(guī)定，教材規(guī)劃要“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)技能積累和文化傳承創(chuàng)新”，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)新動(dòng)態(tài)及時(shí)修訂職業(yè)教育教材。為了加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材的管理，政府將職業(yè)教育教材管理內(nèi)容拓寬到職業(yè)教育教材的編寫、出版、發(fā)行、選用等各個(gè)環(huán)節(jié)。

2.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府革新職業(yè)教育教材管理方式。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)職業(yè)教育教材的需求，促使職業(yè)教育教材市場(chǎng)規(guī)模越來(lái)越大。《紀(jì)要》中數(shù)據(jù)顯示，1983年底，全國(guó)共出版各類中專教材826種。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年在用的“職業(yè)教育與繼續(xù)教育類教材近8萬(wàn)種” ①。隨著職業(yè)教育教材市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府對(duì)職業(yè)教育教材的管理由最初的完全施以行政手段逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓侄螢橹鳌⒁越?jīng)濟(jì)手段等為輔的多種管理手段并用的方式。

3.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展要求政府積極履行管理職業(yè)教育教材的職能。改革開(kāi)放前，職業(yè)教育教材市場(chǎng)是完全壟斷市場(chǎng)。政府對(duì)職業(yè)教育教材管理職能更加傾向于履行其文化職能和政治職能，即確保職業(yè)教育教材能夠承載優(yōu)秀的工匠文化、確保職業(yè)教育教材符合政治意識(shí)形態(tài)要求。改革開(kāi)放后，隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和職業(yè)教育教材市場(chǎng)的放開(kāi)，我國(guó)形成了龐大的職業(yè)教育教材市場(chǎng)。此時(shí)，職業(yè)教育教材商品屬性愈加凸顯，政府對(duì)職業(yè)教育教材的管理隱含了政府履行經(jīng)濟(jì)職能的意味。進(jìn)入新時(shí)代，政府對(duì)職業(yè)教育教材管理同時(shí)蘊(yùn)含著政府履行政治、經(jīng)濟(jì)和文化的職能。

（二）提質(zhì)增效是職業(yè)教育教材管理改革的主線

提升職業(yè)教育教材質(zhì)量，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足學(xué)生、教師和企業(yè)的需求，是職業(yè)教育教材管理的終極目標(biāo)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)圍繞提質(zhì)增效這一主線不斷提升政府管理職業(yè)教育教材的效能，加強(qiáng)職業(yè)教育教材管理。

1.加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材內(nèi)容質(zhì)量的管理。改革開(kāi)放前，政府主要采用成立教材編寫委員會(huì)、政府內(nèi)部各相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織編寫、教師參與編寫等方式，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材編寫的管理。改革開(kāi)放后，政府在原有基礎(chǔ)上采用新編、修訂以及引進(jìn)國(guó)外教材等方式提升職業(yè)教育教材質(zhì)量。政府通過(guò)擴(kuò)大職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)隊(duì)伍，加強(qiáng)了對(duì)職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)的管理。1998年《面向二十一世紀(jì)深化職業(yè)教育教學(xué)改革的原則意見(jiàn)》提出，“各地方和各部門、行業(yè)應(yīng)根據(jù)專業(yè)建設(shè)分工，組織專家，下大力氣做好相應(yīng)的課程改革和教材建設(shè)工作”。為提高教材內(nèi)容質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材內(nèi)容質(zhì)量的管理，我國(guó)先后實(shí)行了教材規(guī)劃制度和教材審定制度。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)進(jìn)一步規(guī)范了職業(yè)教育教材規(guī)劃申報(bào)程序，確保國(guó)家規(guī)劃教材質(zhì)量符合學(xué)生、企業(yè)等各主體的需求。政府采取單位編寫制、主編負(fù)責(zé)制等方式，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材編寫質(zhì)量的管理。

2.加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材出版質(zhì)量的管理。新中國(guó)成立以來(lái)，政府不斷加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材出版發(fā)行質(zhì)量的管理。1981年，國(guó)家出版局、教育部出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)高等學(xué)校、中等專業(yè)學(xué)校教材出版供應(yīng)工作的若干規(guī)定》從教材預(yù)訂供應(yīng)辦法、出版社與書店協(xié)作、教材的儲(chǔ)備和零售等方面規(guī)范了中等職業(yè)教育教材的出版。21世紀(jì)以來(lái)，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中等職業(yè)教育教材管理的通知》《辦法》等政策文件均明確強(qiáng)調(diào)了對(duì)職業(yè)教育教材出版質(zhì)量的管理。其中，《辦法》從出版單位的基本條件、資質(zhì)等方面對(duì)職業(yè)教育教材出版和發(fā)行進(jìn)行了規(guī)范。

（三）政市協(xié)調(diào)是職業(yè)教育教材管理改革的主題

職業(yè)教育教材政府管理與市場(chǎng)管理的關(guān)系問(wèn)題是職業(yè)教育教材管理中的基本問(wèn)題。一方面，政府具有管理職業(yè)教育教材的責(zé)任和義務(wù)；另一方面，職業(yè)教育教材市場(chǎng)可以通過(guò)供需機(jī)制、價(jià)格機(jī)制等實(shí)現(xiàn)自我管理。在職業(yè)教育教材管理變革的過(guò)程中，政府如何運(yùn)用行政與經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)這一對(duì)矛盾始終是職業(yè)教育教材管理變革的主題。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府只運(yùn)用行政手段全面管理職業(yè)教育教材。職業(yè)教育教材的編寫、出版、發(fā)行、選用等環(huán)節(jié)均由政府嚴(yán)格把控。當(dāng)時(shí)盡管職業(yè)教育教材市場(chǎng)存在，但政府并未運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段管控教材市場(chǎng)。改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，職業(yè)教育教材市場(chǎng)逐漸放開(kāi)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著《出版社工作暫行條例》《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見(jiàn)》《出版物市場(chǎng)管理規(guī)定》等政策文件的陸續(xù)頒布，我國(guó)職業(yè)教育教材出版領(lǐng)域引入了外資和民營(yíng)資本的參與，改變了過(guò)去由公有制資本組建的出版發(fā)行單位壟斷職業(yè)教育教材出版發(fā)行權(quán)的局面。在職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《紀(jì)要》《中等職業(yè)教育國(guó)家規(guī)劃教材申報(bào)、立項(xiàng)及管理意見(jiàn)》等，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)的全過(guò)程，鼓勵(lì)企業(yè)、職業(yè)院校等教材開(kāi)發(fā)主體以公平競(jìng)爭(zhēng)的方式競(jìng)選國(guó)家職業(yè)教育教材規(guī)劃選題，充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體參與職業(yè)教育教材建設(shè)的積極性。政府在采用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)職業(yè)教育教材領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也采取了構(gòu)建職業(yè)教育教材審定機(jī)制的方式，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材的監(jiān)管。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，《辦法》的出臺(tái)規(guī)定了部分教材實(shí)行國(guó)家統(tǒng)編制度，而部分教材實(shí)行單位組織編寫的制度。這一編寫制度明確了職業(yè)教育教材市場(chǎng)需要競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，更加便于政府采用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)職業(yè)教育教材進(jìn)行管理。總之，在職業(yè)教育教材管理變革的過(guò)程中，政府最終通過(guò)綜合運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，不斷協(xié)調(diào)著職業(yè)教育教材市場(chǎng)與政府的關(guān)系。

三、對(duì)我國(guó)職業(yè)教育教材管理的未來(lái)展望

（一）明確政府管理職業(yè)教育教材的內(nèi)容

加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材內(nèi)容的管理，必須廓清職業(yè)教育教材的基本性質(zhì)，厘清政府管理職業(yè)教育教材的法律依據(jù)，著力解決“管什么”的問(wèn)題。

1.要廓清職業(yè)教育教材的基本性質(zhì)。職業(yè)教育教材具有三個(gè)基本性質(zhì)：一是職業(yè)教育教材具有鮮明的政治性。職業(yè)教育教材承載著傳遞政治知識(shí)、政治觀念以及傳播政治文化的功能。職業(yè)教育教材的政治性要求政府對(duì)職業(yè)教育教材中的文字、圖片以及表格等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的審查。二是職業(yè)教育教材具有鮮明的專業(yè)性。職業(yè)教育教材的專業(yè)性，一方面體現(xiàn)在職業(yè)教育教材的編寫、出版以及審定必須要由相關(guān)的專業(yè)人員完成；另一方面體現(xiàn)在職業(yè)教育教材是直接面向就業(yè)的教材，教材內(nèi)容必須符合職業(yè)崗位對(duì)學(xué)生職業(yè)能力的基本要求。職業(yè)教育教材的專業(yè)性要求政府對(duì)職業(yè)教育教材進(jìn)行管理時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)范職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)相關(guān)人員的資質(zhì)，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。三是職業(yè)教育教材具有商品性。職業(yè)教育教材的商品性體現(xiàn)在出版商可以根據(jù)市場(chǎng)需求在合法合規(guī)的條件下自由組織開(kāi)發(fā)、出版、發(fā)行以及銷售職業(yè)教育教材，而職業(yè)教育教材需求者可以根據(jù)個(gè)人需求自由選擇適合自己學(xué)習(xí)的職業(yè)教育教材。職業(yè)教育教材的商業(yè)性要求政府應(yīng)當(dāng)營(yíng)造職業(yè)教育教材公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)氛圍、允許鼓勵(lì)符合條件的職業(yè)教育教材編寫人員、出版商以及發(fā)行商積極參與職業(yè)教育教材的建設(shè)。

2.要厘清政府管理職業(yè)教育教材的法律依據(jù)。法律是政府管理職業(yè)教育教材的依據(jù)。因此，明確政府管理職業(yè)教育教材的內(nèi)容要厘清職業(yè)教育教材管理的相關(guān)法律。第一，要厘清與職業(yè)教育教材管理直接相關(guān)的法律。政府管理職業(yè)教育教材的直接法律依據(jù)見(jiàn)諸《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）、《著作權(quán)法》和新職教法等法律中涉及職業(yè)教育教材的法律條文。其中，《教育法》第六十五條規(guī)定“各級(jí)人民政府對(duì)教科書及教學(xué)用圖書資料的出版發(fā)行……按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠政策”。新職教法第三十一條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)行業(yè)組織、企業(yè)等參與職業(yè)教育專業(yè)教材開(kāi)發(fā)，將新技術(shù)、新工藝、新理念納入職業(yè)學(xué)校教材，并可以通過(guò)活頁(yè)式教材等多種方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新”。第三十六條規(guī)定“學(xué)校可以依法自主選用或者編寫專業(yè)課程教材”。《著作權(quán)法》第二十五條規(guī)定了教科書中作品的著作權(quán)。第二，要厘清與職業(yè)教育教材管理間接相關(guān)的法律。政府管理職業(yè)教育教材與國(guó)家政治安全以及文化安全等有關(guān)。與職業(yè)教育教材管理間接相關(guān)的法律涉及《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)安法》）等。其中，《憲法》第二條中明確規(guī)定了“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。《國(guó)安法》第一條、第四條、第二十三條以及第二十六條等條文從政治和文化等兩方面規(guī)定了維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)和職責(zé)。從上述法律規(guī)定來(lái)看，政府對(duì)職業(yè)教育教材的管理內(nèi)容包括了職業(yè)教育教材出版發(fā)行、職業(yè)教育教材的知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及職業(yè)教育教材中涉及的國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化安全方面的內(nèi)容。

（二）革新政府對(duì)職業(yè)教育教材的管理方式

新中國(guó)成立至今，我國(guó)已經(jīng)形成了協(xié)同運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段管理職業(yè)教育的基本方式。隨著智能化時(shí)代的到來(lái)，未來(lái)職業(yè)教育教材會(huì)發(fā)生形態(tài)的轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育專業(yè)課教材市場(chǎng)也將逐漸擴(kuò)大。因此，政府必須革新管理方式，提升職業(yè)教育教材的管理效能。

1.革新政府管理職業(yè)教育教材的行政手段。我國(guó)職業(yè)教育教材管理的行政手段主要體現(xiàn)在職業(yè)教育教材管理政策的制定和執(zhí)行上。因此，一方面，要加強(qiáng)職業(yè)教育教材管理政策的科學(xué)性和合理性。職業(yè)教育教材管理政策的制定程序包括發(fā)現(xiàn)和提出職業(yè)教育教材政策問(wèn)題、確定職業(yè)教育教材政策目標(biāo)、擬訂職業(yè)教育教材政策方案、論證職業(yè)教育教材政策方案以及進(jìn)行職業(yè)教育教材政策決策五個(gè)階段。因此，加強(qiáng)職業(yè)教育教材政策的科學(xué)性和合理性就要明確教材政策問(wèn)題與目標(biāo)，合理合規(guī)地?cái)M訂教材政策方案以及科學(xué)論證教材政策方案。另一方面，要加強(qiáng)職業(yè)教育教材政策的執(zhí)行力度。職業(yè)教育教材政策普遍存在替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行以及殘損性執(zhí)行等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)職業(yè)教育教材政策執(zhí)行力度，必須要對(duì)職業(yè)教育教材政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，完善職業(yè)教育教材政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建要素多元與聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的職業(yè)教育教材政策評(píng)估指標(biāo)體系，采用切實(shí)可行的職業(yè)教育教材評(píng)估技術(shù)和方法，實(shí)行說(shuō)理與反饋并用的職業(yè)教育教材評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制。

2.革新政府管理職業(yè)教育教材的經(jīng)濟(jì)手段。鼓勵(lì)職業(yè)教育教材市場(chǎng)公平合理地競(jìng)爭(zhēng)以及以項(xiàng)目、資金補(bǔ)貼等不同方式資助職業(yè)教育教材建設(shè)是政府管理職業(yè)教育教材的主要經(jīng)濟(jì)手段。政府鼓勵(lì)職業(yè)教育教材市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)市場(chǎng)生產(chǎn)出更多精品教材以服務(wù)于學(xué)生、教師以及企業(yè)。政府采取項(xiàng)目、資金補(bǔ)貼等手段能夠及時(shí)建設(shè)那些經(jīng)濟(jì)效益小但卻又非常緊缺的教材，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。未來(lái)提升職業(yè)教育教材管理經(jīng)濟(jì)手段的效能應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：一是規(guī)范合理有序的職業(yè)教育教材市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。針對(duì)規(guī)劃教材要嚴(yán)格審查參與教材選題競(jìng)爭(zhēng)的出版機(jī)構(gòu)、學(xué)校等教材建設(shè)主體，確保各單位公平參與規(guī)劃選題的競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)非規(guī)劃教材，政府要完善職業(yè)教育教材市場(chǎng)秩序，避免出現(xiàn)尋租、劣質(zhì)教材驅(qū)逐優(yōu)秀教材等行為。二是要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管。加強(qiáng)完成教材建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中職業(yè)教育教材編寫、出版、發(fā)行等生產(chǎn)過(guò)程的監(jiān)管，確保職業(yè)教育教材建設(shè)的補(bǔ)貼資金能夠用到實(shí)處，確保職業(yè)教育教材建設(shè)項(xiàng)目能夠生產(chǎn)出精品教材。

（三）完善政府管理職業(yè)教育教材的職能

新中國(guó)成立以來(lái)，政府采用正面引導(dǎo)、獎(jiǎng)懲、制定標(biāo)準(zhǔn)等措施履行對(duì)職業(yè)教育教材的管理職能，并且構(gòu)建了較為完善的職業(yè)教育教材管理體制。但這一體制仍然存在監(jiān)管不到位、缺乏嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，造成了政府管理職業(yè)教育教材職能的弱化。因此，未來(lái)政府要進(jìn)一步完善職業(yè)教育教材管理體制，切實(shí)履行政府管理職業(yè)教育教材的職能。

1.政府要切實(shí)履行職業(yè)教育教材質(zhì)量監(jiān)管的職能。一是完善職業(yè)教育教材質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。課程標(biāo)準(zhǔn)是職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)的基本依據(jù)。目前，除了中職政治、歷史等少量公共基礎(chǔ)課有課程標(biāo)準(zhǔn)外，大部分職業(yè)教育課程缺乏課程標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府要完善職業(yè)教育課程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。同時(shí)，政府還要完善職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)教育教材開(kāi)發(fā)過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)等。二是要完善職業(yè)教育教材質(zhì)量審查機(jī)制。一方面，政府要完善職業(yè)教育教材審查標(biāo)準(zhǔn)，明確職業(yè)教育教材審查的具體內(nèi)容，規(guī)范職業(yè)教育教材審查流程。另一方面，要完善職業(yè)教育教材審核人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材審核人員的培訓(xùn)和監(jiān)督，促使職業(yè)教育教材審查人員能夠根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)履行審查教材的職責(zé)。

2.政府要履行治理職業(yè)教育教材市場(chǎng)的職能。我國(guó)職業(yè)教育教材市場(chǎng)存在教材市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、惡性競(jìng)爭(zhēng)凸顯、教材低水平重復(fù)出版數(shù)量較多、教材市場(chǎng)的實(shí)際銷量低于預(yù)期銷量等問(wèn)題。為了發(fā)揮政府規(guī)范市場(chǎng)、維持教材市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)的作用，未來(lái)政府必須切實(shí)履行其治理教材市場(chǎng)的職能。一是加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育教材市場(chǎng)的整治力度，嚴(yán)厲打擊職業(yè)教育教材違法犯罪行為。政府有關(guān)部門要制定相應(yīng)的條例，加大對(duì)職業(yè)教育教材抄襲、版權(quán)侵權(quán)、扭曲意識(shí)形態(tài)等問(wèn)題的懲治力度。二是要加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的宣傳。政府可以利用電視臺(tái)、微信、抖音等平臺(tái)加大對(duì)職業(yè)教育教材知識(shí)產(chǎn)權(quán)的宣傳力度，增強(qiáng)公民的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)。三是要加強(qiáng)職業(yè)教育教材法治建設(shè)。政府要建設(shè)和完善職業(yè)教育教材法律治理體系，從法律層面規(guī)范參與職業(yè)教育教材生產(chǎn)和銷售相關(guān)人員的行為。

［注釋］

①教育部教材局.堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo) 整體構(gòu)建“五大體系” 全面推進(jìn)大中小學(xué)教材建設(shè)——“十三五”期間教材建設(shè)總體情況介紹［EB/OL］.（2020-12-24）［2022-09-01］.http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/52842/sfcl/202012/t20201224_507267.html.

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