基礎教育集團化辦學政策執行風險及應對*

陸婧炎 張佳偉

近年來，集團化辦學已經成為促進基礎教育高質量、均衡發展和改革辦學模式的重要途徑。在2020 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》中，明確提出要加快探索集團化辦學形式，不斷擴大優質資源覆蓋面。在此背景下，各省市紛紛出臺專門性政策文件。當前，基礎教育集團化辦學實踐已取得一定成效，不少地區提出了創新性辦學機制和模式，但與此同時，也逐漸顯現出一些政策風險。如俞明雅基于實證調研發現集團化辦學政策目標在執行過程中產生偏離[1]；曹連喆等指出當前存在政策對實踐支撐力度不足、政策內容含糊且缺乏操作性等問題[2]9；安富海發現在集團化辦學實踐中，存在“搭便車”、邊界意識、個體理性與集體理性沖突等集體行動的困境[3]。政策執行是政策目標實現的關鍵環節，對政策執行的潛在風險進行深度剖析，有利于確保政策的順利執行。因此，本文借鑒新制度經濟學的委托代理理論，嘗試對基礎教育集團化辦學政策執行過程中可能存在的風險展開分析，并提出應對策略。

一、理論工具及其適用性分析

委托代理理論產生于二十世紀六十年代末、七十年代初，是新制度經濟學契約理論的重要組成部分。根據這一理論，委托代理關系廣泛存在于社會生活中，即委托方為實現自身利益，交托代理方從事某些活動，包含授予代理方一定決策權的一種契約關系。委托代理理論遵循以“經濟人”假設為核心的新古典經濟學研究范式，以兩個基本假設為前提：第一，委托方與代理方之間存在利益沖突；第二，委托方和代理方擁有的信息不一致，代理方可以利用信息優勢來最大化自己的利益[4]。由于委托人與代理人之間的信息不對稱和利益沖突的普遍性，代理問題并不罕見。委托代理理論一開始出現在經濟學領域，后來隨著學科的交叉，逐漸在政治、醫療、環境、教育等多個領域被廣泛運用。國內已有不少學者基于委托代理理論對教育政策執行過程進行研究，如孫科技發現，我國“雙一流”政策執行中存在逆向選擇與道德風險為代表的委托代理問題[5]；楊玉蘭提出在我國研究生教育民族招生政策執行中，“委托雙方”可能因各自不同的利益訴求而產生“非統一”的政策行為[6]；韓曉敏和孫元濤揭示了我國減負政策執行過程中的多層委托代理關系鏈以及政策執行遭遇的阻滯因素[7]47-51。由此可見，委托代理理論在教育政策執行方面具有一定的解釋力。

基礎教育集團化辦學政策執行問題同樣可以采用委托代理理論進行分析。首先，在政策執行過程中存在著顯性或隱性的契約關系，教育行政部門、教育集團、學校以及教師以契約的形式緊密聯系在一起。在基礎教育集團化辦學政策背后隱含著一條多重利益主體博弈的復雜多變的委托代理鏈：（1）地方教育行政部門與教育集團之間的委托代理關系。地方教育行政部門將各個成員學校的管理經營權委托給教育集團，由其承擔配置教育資源等職責。（2）教育集團與成員學校之間的委托代理關系。教育集團與成員校通過平等協商的方式達成共識，成員校要完成教育集團管理經營各具體方面的任務。（3）學校和教師之間的委托代理關系。教師作為代理人，將在教育教學過程中完成學校的委托任務。其次，基礎教育集團化辦學政策執行活動滿足委托代理關系的假設前提。地方教育行政部門基于本區域整體教育資源分布情況制定政策方案，旨在滿足區域整體公民的利益訴求，而教育集團、學校或教師等往往會對成本和利益進行綜合考量，導致政策執行目標出現差異，體現了一定程度的“經濟人”屬性。同時，政策執行主體所處場域不同，信息傳遞鏈較長，導致政策執行過程中存在信息差。可見，基礎教育集團化辦學政策執行與委托代理理論的研究假設相契合。

二、基礎教育集團化辦學政策執行風險及其成因

當前，各地基礎教育集團化辦學政策仍處于嘗試階段，各項舉措尚未成熟。在此背景下，準確預判和識別政策執行過程中可能存在的風險，有利于穩步推進基礎教育集團化辦學進程。

（一）目標不一致引發道德風險

在委托代理理論中，委托方和代理方作為理性的“經濟人”，追求自身利益的最大化，當雙方目標一致時，代理人會認真執行委托任務，而當雙方有著不同的利益目標且存在沖突時，代理人則有可能做出有損委托人利益的行為[8]42。在基礎教育集團化辦學政策執行過程中，多層次委托人和代理人所追求的目標存在差異。擴大優質教育資源的輻射范圍、有效提升教育質量并促進基礎教育均衡發展，這是教育行政部門的指導性目標，其特點是強調教育的公益性。教育行政部門基于區域整體公民的教育訴求將人才培養的任務委托給教育集團，而對于教育集團來說，人才培養是重要職能但并非唯一，資源配置、經營管理、社會服務等都是教育集團的重要職能。因此教育集團的目標并不局限于單一職能的滿足，提高集團內部資源配置效率、打造精品集團品牌、完善經營管理制度等也成為教育集團的目標。也就是說，教育集團的目標不僅強調教育價值，同時也關注集團自身的發展。而教育集團內部各成員校之間的目標差異更為明顯。集團核心校的目標是在集中優質資源的基礎上，進一步實現優質資源創生，促進本校發展，從而擴大品牌優勢，提高學校聲譽；集團內的其他成員校則希望借助核心校的優質資源、管理經驗等帶動本校發展。正是由于各層次委托人與代理人目標不一致，代理人為了最大限度增進自身的利益而做出不利于委托人的機會主義行為，道德風險便產生了。

教育政策執行中的道德風險行為，不僅會對教育公平產生重大影響，同時也影響到教育治理體系的建設。道德風險的典型表現為“上有政策，下有對策”。教育行政部門所頒布的基礎教育集團化辦學政策往往會從基本原則、發展目標、制度保障等方面進行宏觀方向的把控，但并未涉及教育集團內部如何發展以及制定契約等具體內容，這也就意味著教育集團擁有較大的自主權，因此道德風險出現的概率大大增加。當前，大部分集團化辦學并非校際自發形成的合作活動，而是在政府主導下自上而下展開的。規制性的制度要素只能打破集團學校之間固有的物理邊界，而不能突破校際組織及其成員間的社會邊界和心理邊界，這就導致了集團化辦學校際合作行動的“貌合神離”。教育集團內部的道德風險表現為成員校“搭便車”的行為。強制性的結合驅動集團內部的成員校形成合力，共同促進集團整體辦學質量的提升，而集團內的所有學校均能享受因此帶來的利益[9]。受到集體受益的分配方式以及功利主義的影響，部分成員校不再百分之百地執行政策而是有選擇地執行。最終，教育集團以及集團學校對政策的象征性和選擇性執行致使政策效果與政策目標產生較大差距。

（二）信息不對稱導致逆向選擇

信息不對稱是指交易雙方在某些經濟活動中獲取信息不一致，包括信息的數量、準確性和成本。信息的獲得對于委托代理雙方都至關重要，因此處于信息劣勢的一方為了獲取更多的信息，往往需要付出較大的成本。在信息搜尋成本高昂且搜尋結果不確定的情況下，人們通常會選擇只獲取特定的部分信息并保留對其他信息的無知。同時，委托代理層級鏈條的長度與信息壁壘成正比。委托代理的層級越多越長，障礙就越大，政策信息越容易發生扭曲或遺漏[7]51。在基礎教育集團化辦學政策執行過程中，一方面搜尋信息的成本高昂，另一方面較長的層級鏈條會干擾信息的傳遞，導致委托人和代理人之間的信息不對稱，出現逆向選擇的情況。

逆向選擇是指代理人發揮自身的信息優勢，做出不利于委托人的決策，違背市場競爭中優勝劣汰的選擇原則，出現選次棄優的現象[8]42。政策執行本質上是政策制定主體和政策執行主體之間的一種交易行為。在交易過程中，政策制定者作為委托人，無法獲得政策執行者的全部信息，政策執行者作為代理方，掌握著對方無法獲取的信息，并且可以有選擇地執行政策，從而導致政策目標的偏離，造成政策執行阻滯，甚至出現“劣幣驅逐良幣”的情況。在地方政府頒布基礎教育集團化辦學政策后，由于基礎教育本身公益性、非營利性的基本特征，導致評價與監督機制無法完全量化，再加上獲取信息所需付出的高昂成本，教育行政部門往往對政策執行情況無法完全掌握。在監督缺位的情況下，教育集團基于自身利益最大化的考慮，通常會致力于提升可供觀察的顯性指標，如“課程資源共享”“師資互派”等，進而獲得更多的財政支持和政策傾斜。而真正致力于提升教學質量等隱性指標的教育集團由于短期效果不顯著而在基礎教育集團建設中逐漸失去競爭優勢。在基礎教育集團內部，核心校與成員校各自擁有獨立辦學權益并掌握委托人難以獲取的辦學信息。成員校通常會借助核心校的品牌效應、社會聲譽和優質資源將自己包裝為優勢學校，進而吸引更多的生源。而核心校優質的品牌因教育集團的成立極易被稀釋，失去其獨特價值及有利地位，甚至降低人們對其教育質量的信任度和認可度，最終形成“檸檬市場”①檸檬市場（lemon market）：由美國經濟學家喬治·阿克洛夫（George Akerlof）提出，是指信息不對稱的市場，因為信息不對稱造成了逆向選擇從而導致市場失靈，出現質量較差的商品容易交易成功，而質量較好的商品交易相對困難的現象。。

（三）契約不完備導致執行動力不足

完全契約指“契約條款詳細說明了締約各方在不同情況下的權利和義務、風險分擔情況、強制履行契約的方式以及契約行為對應的未來不可預測事件發生時契約的最終結果”[10]。委托代理關系假定的契約是完全的，能夠對代理人進行有效的激勵，而當前基礎教育集團化辦學委托代理鏈中的公眾、政府、教育集團以及學校之間建立的契約關系更多地表現為隱性的不完全契約。其一，締約前各方無法在事前把所有集團化辦學的相關信息全部寫入協議條款，也無法將委托人與代理人所有可能的權利與責任明確寫入協議；其二，對未來進行預測、采取措施達成協議、保證執行等都需要花費成本。正是契約的不完備，導致無法激活教育集團及內部成員的政策執行動力。

首先，集團化辦學由多元主體共同參與，各自的需求和權責擔當存在一定差異，而當前的政策協議未能明確各方的權責邊界，導致集團化管理可能出現政府宏觀管理能力不足、教育集團內部治理結構不完善、學校辦學自主權流失、社會參與不足等問題[11]134-136。這些問題的出現使得行動者在參與集團化辦學時力不從心，政策執行成效將大打折扣。其次，盡管當前的政策文本中提到了激勵機制問題，但集團化辦學的考核評價等具體內容未能明確，導致激勵制度形同虛設，未能有效激發基礎教育集團各行動者的動力。有學者分析我國基礎教育集團化辦學相對比較成熟的省市的政策文本發現，有不少省市的政策提到專項經費、獎勵性績效工資、表彰以及晉升方面政策傾斜等內容，但并未提及集團化辦學過程中具體的評價主體和評價維度[2]9。激勵機制本應通過給予個體切實的回報來鼓勵其積極采取符合政策目標的行動，但由于缺乏可操作的評價機制，最終未能實現有效激勵。最后，由于教育行政部門和教育集團或各成員校之間沒有顯性契約或具有顯性共識的隱性契約，在進行委托代理時并未設置具體的經營管理目標，再加上信息傳遞困難、監督成本高昂等問題，教育行政部門的監督職能未能有效履行。而教育集團以及成員學校均扮演委托人和代理人的雙重角色，其監督積極性很大程度上取決于教育行政部門對其的整體考察監督，取決于付出的努力和回報的關系。因此，在契約不完備的情況下，集團化辦學各行動者的政策執行動力明顯不足。

三、基礎教育集團化辦學政策執行風險的應對

（一）推動政策執行利益整合

基礎教育集團化辦學政策在推進過程中會面臨道德風險等問題，主要是各利益相關主體目標不一致誘發的利益博弈，但這種博弈可以通過一些措施加以協調。

首先，凝聚價值共識。基于分析主義哲學、技術理性的效率觀轉向系統哲學、價值理性的倫理觀，是凝聚集團化辦學政策行動者共識的基本線索[12]。倫理觀強調行動者的利他行為和責任心，其行動依據是增進共同利益和公共利益。明確的權責分配有助于加強行動者的責任感，鞏固倫理觀。在基礎教育集團化辦學中建立如集團管理委員會、集團辦公室、理事會等形式的適切獨立的組織機構，以及完善包括集中決策、民主管理、溝通協調等機制在內的外部和內部運行機制，既能明晰各方權責，又能喚醒行動主體對教育事業的責任感，進而為共同的價值目標而努力。

其次，平衡各方利益訴求。由于集團化辦學中各利益相關主體追求不同的目標，這就需要在明確和統一政策根本目標的基礎上，努力平衡各方利益訴求。一方面，要通過國家和政府的宣傳和引導，幫助政策執行各方正確理解政策目標，即“促進優質教育資源均衡發展，讓學生享有更加公平更高質量的教育”，形成共識，避免出現局部利益大于整體利益的行為。另一方面，通過拓寬溝通渠道，明確和協調各方利益，最大限度地整合個體利益與教育公共利益。例如，由學校、社區、社會組織等建立共議組織并定期舉行集體公議，為各方提供平等表達訴求的機會，有效化解沖突，并培養起共同體意識[13]。

（二）健全信息公開機制

在基礎教育集團化辦學的委托代理關系中，之所以可能出現逆向選擇問題，主要是因為各層次的行動者之間存在著嚴重的信息不對稱。通過健全信息公開機制，增加政策執行的透明度，使高質量信息在執行主體間傳遞，還可以節約交易成本，有效解決委托人與代理人之間信息不對稱問題[14]。

一方面，當前大多數地區基礎教育集團化辦學的政務信息尚未完全公開，這使得社會公眾缺乏履行監督職能的可靠依據。隨著信息技術的更新與發展，社會公眾對政府工作的知情、參與和監督意識在不斷增強。因此，為了保障公眾的合法權益，提高政府公信力，應進一步加強具體政務信息的公開，特別是域內財政投入經費總量及占比、集團化覆蓋率及教育集團成員校具體信息、教育資源共享情況等內容應當通過互聯網、電視、報紙等多種信息傳播渠道定期披露，最大限度地尊重社會公民作為委托人的知情權、參與權和監督權。

另一方面，集團學校同樣應將學校執行集團化辦學政策后的相關信息進行公開，包括教師交流、課程資源、學生學習情況等具體內容。這些信息都與學校所提供的教育服務質量息息相關。然而，由于缺乏專業知識和所獲信息有限，當前教育行政部門、社會公眾等普遍缺乏對教育集團和成員校相關情況的詳細了解。因此有必要加強教育集團信息公開平臺建設，通過建立專題網站或在已有的相關網站上增設專欄，使政府和社會公眾獲得豐富的信息資源，并對各學校的總體情況進行綜合評估，避免信息不對稱造成的“檸檬市場”。

（三）建立合理的激勵約束機制

設計合理的激勵機制，激勵代理人努力實現委托人的目標和最大利益，增強政策執行動力，是基礎教育集團化辦學政策得以推進的“重中之重”。地方政府應在基礎教育集團化辦學政策規劃中表明，通過創新績效評估模式建立起合理的激勵約束機制。在績效評估過程中，應遵循以下原則：一是擴大評估主體。如果評估活動完全由教育行政部門承擔，評估主體比較單一，容易影響評估結果的客觀性。因此，應積極采用第三方評價，提高評估結果的科學性和公信度，如上海市楊浦區引入科研院所、社會機構等第三方機構對教育集團進行個性化評估，推動了集團化辦學持續深入發展[15]。此外，需要鼓勵學校管理者、教師和家長等積極參與政策執行的績效評估，促進評估主體多元化發展。二是充實評估內容。在收集廣泛建議的基礎上，地方政府應統一具體評估指標，將管理機制、資源共享、師資共育、課程共建等內容納入重點評估范圍，確保政策執行評估的全面性。三是運用評估結果。教育行政部門需要根據績效評估結果，動態調整教育集團建設的支持力度。對于執行有力的教育集團及學校進行表彰，并可以適當增加支持力度；而對于執行不力的教育集團及學校，則要減少政策優惠甚至淘汰出局，以激勵各級政策執行主體有效貫徹基礎教育集團化辦學政策。

除了完善激勵機制，還要不斷優化外部監督，有效約束代理人的政策執行活動，從而最大限度地實現委托人為代表的社會整體利益。一方面，拓寬外部監督渠道，凝聚社會力量，提高政策執行信息的客觀性。另一方面，為了避免事后監督時效性低造成優質教育資源的浪費，教育行政部門需要將事前監督、事中監督和事后監督相結合，建立完善的監管體系，提高監管效用[11]138。