我國養老保險體系第二支柱發展困境研究

成怡樂

(華東政法大學 上海 201620)

1 引言

“十三五”期間，我國的社會保障體系完成了歷史性突破，即從“廣覆蓋”到“全覆蓋”的轉變。“十四五”時期社保領域攻堅破難的目標落腳在 “多層次”上。2021年6月，人社部印發《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》，明確將“健全多層次社會保障體系”部署為“十四五”時期人社事業六個方面的重點任務之一[1]。預計未來五年，夯實社保體系根基、豐富保障層次、保持制度的可持續性將成為我國社會保障制度的努力方向。

我國人口基數龐大，人口政策幾經調整導致人口結構不平衡不合理，使得老齡化成為未來幾十年內我國需要面對的難題。養老事業作為民生要計，對于穩定社會發展具有重要地位，因此健全多支柱養老保險體系是發展多層次社會保障制度的重中之重。在2022年兩會上，完善多支柱養老保險體系再次被提上日程。全國政協委員孫潔認為我國三支柱養老金結構中第二支柱占比偏低，結構失衡。中國保險與養老金研究中心研究負責人朱俊生則提出發展養老金第三支柱，可以完善三支柱養老金體系。但由于目前我國養老金結構、稅收激勵政策及監管制度尚不完善，第三支柱的發展潛力無法充分釋放。由此可見，我國養老金長期存在第一支柱一支獨大，第二、第三支柱羸弱的根本問題。

本文以多支柱養老保險體系為背景，分析多支柱中第二支柱的現狀、原因及未來趨勢。第二支柱現階段的表現如何，存在哪些缺陷與問題？問題的根源何在？當第二支柱的支撐力度有限，我們應如何完善和發展多支柱養老保險體系？

2 文獻述評

20世紀80年代以來，人口老齡化使得原先實行傳統單一支柱社保制度的政府負擔愈來愈重，財政支付能力不足的危機顯露。在此背景下，世界各國從單一支柱模式轉向探尋多支柱模式的發展道路。例如，我國于1991年頒布了《關于職工養老保險改革的決定》，確定建立基本養老保險與企業補充保險和個人儲蓄性養老保險相結合的制度。世界銀行于1994年發布《防止老年危機——保護老年人及促進增長的政策》，正式提出三支柱養老保險模式。然而，三支柱模式并不完美。在理論上，其不斷擴張的私營化觀念和改革行動，忽略了中下層階級的利益；在實踐上，部分按照三支柱模式進行改革的國家，出現了給付不足、覆蓋面下降、收入差距擴大等問題。吸取了上述經驗教訓后，世界銀行進一步關注到弱勢老年群體和無正式工作的社會特殊群體，最終在2005年推出五支柱方案。相較于三支柱而言，五支柱模式的制度結構更具彈性。

不少國內學者都曾探討中國應該如何完成從三支柱到五支柱的轉型。例如，董克用、孫博在2011年構建了以五支柱為核心特征的中國養老保障體系，并分析其制度優勢和現實可行性[2]；湯兆云分別在2014年、2015年詳細闡述了五支柱模式是中國社會養老保險制度未來的改革方向[3，4]。然而從近年來國內相關文獻來看，以三支柱為特征的分類模式仍占據主流。董克用在2019年發表的《養老金發展現狀、挑戰與趨勢研判——以城鎮職工基本養老保險制度為例》談及我國現行養老金體系框架時，仍采用三支柱模型[5]。同年，畢少斌、張昭君在《養老保險“三大支柱”協調發展研究》[6]，楊良初在《我國可持續“三支柱”養老保障制度構建》[7]，次年婁飛鵬在《我國養老金三支柱體系建設的歷程、問題與建議》[8]均緊緊圍繞三支柱來研究問題。

本文探討“多支柱養老保險體系”也立足于三支柱模型。原因在于：三支柱與我國現存養老保險體系對應性更強；且本文的研究對象——補充養老保險，其實質與三支柱模型中的第二支柱完全匹配，故使用三支柱模型說理更為清晰準確。

國內學者在第二支柱專題上主要的研究方向有以下4個：(1)職業年金、企業年金的繳費水平、投資特征、收益率與風險分析；(2)職業年金與企業年金的影響關系研究；(3)企業年金在人力資源領域對員工的影響；(4)國際成功經驗分析與啟示。學者們探討相關問題時，常將“第二支柱能成為我國養老保障體系的有力支撐”作為前提，遵循“即使目前第二支柱存在種種缺陷與不足，但通過優化手段進行彌補改善，第二支柱定能發揮應有作用”的論證邏輯方式。

筆者認為“第二支柱能成為我國養老保障體系的有力支撐”該前提有待商榷。筆者的觀點是：第二支柱——食之無肉，棄之可惜——并不能為我國養老保障提供強有力的支持，大力發展第三支柱才是應有之義。

3 我國第二支柱的發展現狀

我國養老金第二支柱由企業年金與職業年金兩部分組成。企業年金于1991年提出，建立時間較早；職業年金則是因2015年機關事業單位養老保險制度改革而建立，考慮到未來存在的“并軌”可能性，在制度設計上與前者較為一致。兩者最大的差別在于：(1)企業年金自愿參保，職業年金強制參保；(2)企業年金繳費存在上限。企業繳費每年不超過本企業上年度職工工資總額的1/12，企業和職工個人總計不超過1/6。由于職業年金存在強制性的特點，因此第二支柱部分積貧積弱的現象集中體現在企業年金上。

盡管第二支柱于1991年提出建立，但經過30多年的發展，目前仍呈現為第一支柱一支獨大，第二支柱短板的現象。第二支柱發展羸弱具體體現在覆蓋面、基金積累、退休收入替代率三個方面。

3.1 制度覆蓋面有限

因職業年金秉持強制參保的原則(100%參保率)，第二支柱的覆蓋面問題集中反映于企業年金。首先是國內數據的橫向對比。2020年我國城鎮職工基本養老保險參保率為71.01%，企業年金參保率僅5.87%(兩者應計參保人數相同)，前者的參保人數是后者的12倍[9]。可見大量的城鎮企業職工在退休后并不能享受到企業年金待遇，第二支柱對于該部分群體而言，無實質保障力度。

其次是國內數據的歷年縱向對比。從趨勢來看，企業年金參保企業與參保人數自2004年至2020年，整體呈現穩步提升的特征，但增長率上下波動較大(尤其是2008年金融危機、2015年股市動蕩兩個時點)。根本原因在于企業年金參保者的黏性弱，不確定性強，受經濟周期的影響大；與企業職工基本養老保險相比，企業職工基本養老保險參保人數(幾何)平均增長速度為6.45%；企業年金參保人數(幾何)平均增長速度為8.82%。2004年前者是后者參保人數的20.88倍，2020年下降至14.68倍。由此可見，企業年金的參保人數在基數上與企業職工基本養老保險差距明顯，雖然近些年差距正逐步縮小，但仍高于10倍，企業年金覆蓋面可供拓寬的空間很大[10-14]。

3.2 養老金占比小，資金池積累淺

在多支柱體系發展成熟的國家，第一支柱通常起“保基本”作用，二、三支柱是提高養老待遇水平的重要來源。二、三支柱所占比例越高，政府財政負擔越輕，第三支柱體系更為健康完善，可持續能力強。

2020年我國第一支柱總占比為62.0%，第二支柱總占比為37.9%，第三支柱起步晚、規模太小，所占比例可忽略不計(截至2020年底，僅稅延商業養老金被納入統計口徑)[14]。需要注意的是，2019年我國第一支柱占比為70.72%，第二支柱占比僅為29.27%。2020年第一支柱占比因階段性減免社會保險費政策而下降，未來占比是否會提升至原水平還未可知；反觀美國，第一支柱比重僅8.2%，第二支柱占比最大為54%，第三支柱占37.8%[15-16]。三支柱結構中，第二支柱占比最高，第三支柱體量也很可觀，適當的第一支柱比例既保證了再分配的公平性，也維持了美國聯邦政府財政的可持續性。

3.3 替代率不高，收入貢獻小

長期以來，我國第一支柱替代率較高，在總替代率大致不變的前提下，嚴重擠壓了第二支柱的發展空間。根據袁鐸珍的計算方式，2015年中國養老金替代率情況為：第一支柱替代率41.95%，第二支柱僅為0.48%，不到1%，甚至低于第三支柱0.59%[17]。

近年來我國第一支柱替代率有下降趨勢，全國平均水平低于50%，但與發達國家相比仍存在一定差距。2019年OECD國家的平均數據為強制公共養老金替代率39.6%，私營養老金替代率15.6%，前者為后者的2.5倍左右；與此同時，制度發展越完善的國家，其私營養老金的收入貢獻率占比越高，例如美國是44.0%，英國是57.3%。雖然OECD“私營養老金”的統計口徑同時包含第二和第三支柱，但相較于我國懸殊的三支柱退休收入貢獻比而言，OECD私營養老金替代率占比作為未來前進的目標，依然具有參考價值。

4 第二支柱無法成為我國養老保險體系的有力補充

人口老齡化向世界各國社會經濟可持續發展提出了嚴峻挑戰。各國政府通過不斷降低第一支柱替代率，大力發展第二、第三支柱，緩解財政壓力，防止養老金破產，保證資金流的持續輸入輸出。我國是否可以效仿通過“大力發展第二支柱”解決三支柱占比懸殊的問題呢？

從國際經驗視角出發，培植第二支柱并非“萬能靈藥”。2000年前后，匈牙利、波蘭、拉脫維亞、保加利亞、愛沙尼亞等中東歐八個國家，先后建立起三支柱養老金模式，該模式核心是強制參保私人運營的第二支柱。但由于2008年金融危機及制度轉軌成本難以妥善解決，2008年后8國均背離了多支柱模式。第二支柱并非一定是“康莊大道”，在制度改革試驗中，也存在著失敗者。不根據國情，盲目追隨改革浪潮并不可取。

從國內視角出發，第二支柱存在如下三個問題。(1)從宏觀大背景角度看，企業年金制度難與我國新型就業形勢相匹配。近年來隨著消費需求的急劇膨脹，大批“數字化”新工種應運而生，如外賣員、滴滴司機、自媒體人等。該類人群無法參加由雇主主導的企業年金；(2)放眼至企業層面，央企、大型國企、實力雄厚的民營企業樂意通過企業年金制度吸納優秀人才。反觀中小微企業，我國第一支柱養老保險繳費率對其已是沉重負擔，秉持自愿參保原則的企業年金他們更偏向于“自愿”退出。雖然在制度設計環節中，政府通過稅收優惠等方式進行政策引導，但復雜的計稅扣稅環節不僅使得激勵機制未能充分形成，反而造成了逆向激勵；(3)從制度設計角度來看，企業年金制度的銜接功能較為疲乏。向前對接——基本養老保險，然而我國較高的基本養老保險繳費率已對企業年金產生了擠出效應。向后對接——商業養老保險制度。企業年金的運行機制與商業保險提供的產品服務不完善，導致兩者制度銜接不僅不能相互扶持支撐，反而出現扯皮的現象。林義學者指出，“2004年《企業年金試行辦法》嚴格規定了企業年金計劃受托人、賬戶管理人、基金托管人和投資管理人的角色，并設置非全牌照的管理運營資格限制，這使得商業保險公司的團體壽險業務大幅下滑[18]。”企業年金作為第二支柱的重要組成部分，無法向內分散第一支柱的風險，也無法為第三支柱提效增能，難以發揮樞紐作用。

不少學者提出企業年金應效仿職業年金，通過立法強制或軟強制推行，以解決覆蓋面窄的問題。繆艷娟認為采取強制性措施主要是針對企業年金的最低標準部分[19]；郭建平等人則指出國家可利用職業年金建立的契機為事業單位編外人員建立強制式企業年金，然后逐步擴展[20]；李倩倩等人借鑒了新西蘭KS計劃、澳大利亞“超級年金”和瑞士的雇員職業養老金計劃，建議在我國第二層次養老體系中，建立強制性職業年金+“軟強制”企業年金+“自愿性”企業年金模式[21]。盡管學者們在“強制”的側重點上略有不同，但對“強制”二字達成了共識。筆者并不認同此類觀點。

首先，針對上述三個問題，強制或軟強制僅能解決問題二。強制或軟強制的手段加固了“企業”這一概念，新經濟形式下靈活就業人群依舊無法參保企業年金；由于缺乏有效的制度聯通機制，問題三并不會因為“強制原則”而迎刃而解。

其次，強制、軟強制的企業年金，均會導致新制度問題的產生。(1)軟強制治標不治本，不能徹底解決不同地區、不同類型和不同規模企業參保率嚴重失衡的問題。中小微企業在現行的繳費率下，談“用工成本”色變，很可能將“軟”視作政策漏洞，選擇退出企業年金制度，美其名曰“自由權利”，不建立企業年金具有了法律正當性；(2)強制通常導致制度靈活性差，無法調動企業的內生積極性。一視同仁的政策設計拉大了中小微企業與央企、國企的養老儲蓄差距。即使按企業規模分層次來設計繳費標準，對于企業而言，繳費資金只是從第一支柱部分轉變為第二支柱，無激勵作用，第一支柱中出現的不夯實費基、少繳、漏繳等消極應對方式將再次出現。

5 大力發展第三支柱是應對老齡化問題的當務之急

對于第二支柱的痛點現階段難以解決，既然第二支柱的建立是為了減輕第一支柱中的財政負擔，我們為何不將目光轉向具有相同功能的第三支柱呢？第三支柱無需雇主發起，可將有參保意愿的靈活就業者納入養老金體系中，以適應我國的新經濟就業形勢。

在援引OECD國家私營養老金數據時筆者發現，私營養老金替代率占比高的國家，其二、三支柱孰強孰弱并無規律。發展第三支柱讓其未來為我國養老保險體系提供有力補充的思路亦值得我們嘗試。

但同時我們也應注意到，第三支柱在我國的發展環境中存在“先天劣勢”的情況。制度文化上，我國傳統文化價值理念秉持政府扮演“大家長”的角色來調度社會資源。而適合第三支柱發展的良性金融市場，需要多元主體共同參與，政府少干預或不干預；制度體系上，我國金融市場監管體系不完備、不成熟，第三支柱的投資運營風險較大。但第三支柱的劣勢環境未來可在市場金融體系不斷完善中逐步解決，本文在此不作贅述。

在我國人口老齡化形勢日益嚴峻的情況下，第二支柱由于制度本身的局限性，無法為養老保險體系提供有力支持。政府應抓住我國經濟穩步增長的紅利期，彌補第三支柱起步晚的缺陷，扭轉傳統集體主義思想，激發市場活力，做好頂層制度設計，同時為第三支柱搭建合作共贏平臺，建立完善的監管體制，保障制度平穩有效運行[22]。