聯合國全球糧食安全治理理念探析*

張 帥

糧食安全作為關系國計民生的重要領域，與區域安全、國家安全、人的安全密切相關，是國家和非國家行為體通力合作積極應對的主要議題。自2020年以來，新冠肺炎疫情蔓延、氣候極端化加劇、全球經濟疲軟、局部戰爭和沖突不斷等因素疊加，削弱了全球糧食體系韌性，導致全球糧食安全形勢日益惡化。①張帥：《全球發展倡議下的中國對外糧食安全合作》，《國際問題研究》2022年第4期，第117 頁。聯合國向世界發出全球面臨50年來最嚴重的糧食危機的預警。②“World Faces Worst Food Crisis for at Least 50 Years,Warns UN,” The News,June 12,2020.《2022年世界糧食安全和營養狀況》報告顯示，2021年全球重度糧食不安全人數已增至9.23 億，較2020年增加約7 360 萬人。③FAO et al.eds.,The State of Food Security and Nutrition in the World:Repurposing Food and Agricultural Policies To Make Healthy Diets More Affordable,Rome: FAO,2022,p.26.該數值或將因俄烏沖突的爆發而繼續攀升，加重了到2030年實現“零饑餓”目標的壓力。④張帥：《烏克蘭危機下的全球糧食安全》，《當代世界與社會主義》2022年第4 期，第156 頁。全球糧食安全治理正處于緊要時刻，受到國際社會的高度關注。在2022年11月先后召開的二十國集團領導人第十七次峰會和亞太經合組織領導人第二十九次非正式會議上，糧食安全是重要議題之一。會議發布的《二十國集團領導人巴厘島峰會宣言》和《2022年亞太經合組織領導人宣言》均表示，要構建更具韌性的糧農系統，強化全球糧食供應鏈。

當前，全球糧食安全治理機制主要包括三個層面。一是以聯合國為中心的國際機制，主要涉及聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農發基金等三大糧農機構。其中聯合國糧農組織是綜合性的治理機制，既協調和加強與成員國之間的發展合作，也在地區組織、基金會、跨國企業、非政府組織等行為體中擴展合作伙伴，還積極推動與聯合國內部其他機構的對話協調，服務于全球糧食體系的轉型和可持續發展。二是以地區組織為中心的區域機制。旨在確保區域內糧食供應鏈的完整，如歐盟實施的《農場到餐桌戰略》、東盟制定的《東盟一體化糧食安全框架》和《東盟地區糧食安全戰略行動計劃》、非盟制定的《非洲農業綜合發展計劃》等。⑤張帥：《探尋全球糧食安全治理的有效模式》，《中國社會科學報》2021年9月16日，第3 版。三是國家之間基于保障糧食安全的共同需求而建立的雙邊機制。主要是雙方農業部在節糧減損、綠色產糧、糧倉建設等具體領域開展合作治理。在上述機制中，以聯合國為核心的國際體系是最早建立的糧食安全治理機制。第二次世界大戰后，世界各地尤其是發展中地區面臨嚴重饑荒，減少饑餓人口、保障糧食安全成為國際社會最迫切的需要，這使聯合國在成立之初便將糧食安全作為優先治理事項之一。此外，在聯合國參與的全球事務中，只有糧農領域建立了三個聯合國機構，反映了聯合國對糧農問題的高度重視。進入21世紀后，隨著全球或地區糧食危機的頻發，聯合國也積極制定并實施應對策略，彰顯了其在全球糧食安全治理中的重要角色。

糧食安全不僅是農業問題，還與人權、主權、發展等理念密切相關，這種相互依存性決定了聯合國參與全球糧食安全治理需以人權、主權、發展為指導，并在這三個維度統籌施策，提升全球糧食安全治理的綜合績效。事實上，聯合國長期踐行的糧食權、糧食主權和可持續發展就是以人權、主權和發展為藍本，是聯合國全球糧食安全治理理念的充分體現，也是聯合國參與全球糧食安全治理的根本遵循。因此，本文以糧食權、糧食主權和發展觀為中心，論述三項理念對聯合國全球糧食安全治理的影響，并根據觀念落實所面臨的問題，對聯合國全球糧食安全治理的發展方向進行前瞻性分析。

一、糧食權：聯合國全球糧食安全治理的國際法依據

充足的糧食供應是保障人權最基本的要求。根據美國心理學家馬斯洛的“需求層次論”，生理需求是人最優先的需求，其中糧食是重要的構成要素。一個缺乏食物、安全、愛和尊重的人，很可能對食物的渴望比對別的東西更強烈，此時，“饑餓”反映了人類機體的特征，人的意識會完全被“饑餓”所支配。①[美] A.H.馬斯洛：《人的動機理論（上）》，陳炳權、高文浩譯，《經濟管理》1981年第12 期，第67 頁。可見，使人時刻處于果腹狀態是確保人體正常運轉和人類追求物質、精神等其他一切需求的前提。

二戰結束后，國際社會處于普遍饑荒的危急時刻，發展中國家民眾甚至因饑餓而死亡，以糧食為核心的人權受到威脅。因此在聯合國成立初期，保障糧食供應便成為其人權體系構建的重要內容。1948年12月，作為聯合國基本法之一的《世界人權宣言》（以下簡稱“《宣言》”）獲大會通過，《宣言》第25 條規定，“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。”①《世界人權宣言》，聯合國網站，1984年12月10日，https://www.un.org/zh/about-us/universal-decla ration-of-human-rights。這是聯合國首次以國際公約形式賦予糧食權以合法性，并確立了其作為首要人權的國際地位。1966年，聯合國通過《經濟、社會及文化權利國際公約》（以下簡稱“《公約》”），這是聯合國從國際人權憲章②《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》 共同構成國際人權憲章。參見聯合國網站，https://www.un.org/zh/our-work/protect-human-rights。層面對糧食權做出的又一重要貢獻。《公約》第11 條規定，“本盟約締約國確認人人有免受饑餓之基本權利，”并明確了國家實現此目標的特定方案。③《經濟、社會及文化權利國際公約》，聯合國網站，1976年1月3日，https://www.un.org/zh/documents/ treaty/files/A-RES- 2200-XXI.shtml。《宣言》和《公約》的發布表明，糧食權是具有法律規范的人權，任何國家和組織都不能剝奪人民獲取糧食的權利，這為聯合國全球糧食安全治理奠定了國際法基礎，也反映了聯合國全球糧食安全治理的目標，即通過解決糧食安全問題捍衛人類生存最基本的權利。

上述兩個國際公約雖然強調了糧食的人權屬性，但并未對糧食權做出準確的界定。隨著兩極格局的瓦解，多極化趨勢愈發明顯，經濟全球化和貿易自由化在為國家發展創造機遇的同時，也加劇了全球不平等，其表現之一就在于南北糧食獲取力存在巨大差距。這促使聯合國對糧食權產生新的認知，即保障糧食安全不僅要確保市場上有充足的糧食，還要確保人民有獲取糧食的能力。因此，1999年聯合國經濟、社會及文化權利委員會通過的第12 號一般性意見提出了充足糧食權（The Right to Adequate Food）的概念，并規定，“充足糧食權是指每個男人、女人、兒童，獨自或與他人一起，在任何時候都能擁有獲取充足糧食的物質和經濟能力或獲取充足糧食的手段的權利。”①The Committee on Economic,Social and Cultural Rights,“CESCR General Comment No.12: The Right to Adequate Food,” UN,https://undocs.org/E/C.12/1999/5.該定義明確了糧食權的三個核心要素：可獲得、買得起、滿足需要，也指明了聯合國全球糧食安全治理的施策方向。②“The Right to Adequate Food,” FAO,http://www.fao.org/3/b358e/b358e.pdf.為更好地落實糧食權，聯合國人權委員會于2000年4月設立了糧食權特別報告專員，負責檢查各地的糧食權現狀，配合國家、地區和全球糧食事務的開展，促進與國家和非國家行為體的糧食安全合作，進而服務于全球糧食安全治理。③“About the Mandate of the Special Rapporteur on the Right to Food,” UN Human Rights Office of the High Commissioner,https://www.ohchr.org/EN/Issues/Food/ Pages/Mandate.aspx.聯合國糧農組織還專門制定了《支持在國家糧食安全范圍內逐步實現充足糧食權的自愿準則》，將與人權相關的平等、非歧視、善治、法治等原則作為全球糧食安全治理的遵循，以凸顯聯合國對人的價值和權利的高度重視。④FAO,Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security,Rome: FAO,2005,pp.2-9.

糧食權的提出反映了聯合國以保障人權為根本的治理理念，符合《聯合國憲章》規定的“增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重”的宗旨。⑤《聯合國憲章》，聯合國網站，https://www.un.org/zh/about-us/un-charter/full-text。在糧食權的框架下，聯合國將“尊重、保護、履行”作為保障全球糧食安全的基本義務，⑥“The Right to Adequate Food,” FAO,http://www.fao.org/3/b358e/b358e.pdf.以期更好地踐行聯合國全球糧食安全治理的人權觀。這從新冠疫情期間聯合國對糧食權的保護便可管窺一斑。

新冠肺炎疫情的暴發阻斷了全球糧食供應鏈，惡化了全球糧食安全形勢。為減緩衛生危機對糧食體系的沖擊，保障糧食供給安全，聯合國在2020年4月發布了《聯合國應對新冠肺炎疫情的即時社會經濟框架》，提出了聯合國在社會經濟領域應對新冠肺炎疫情的政策框架。其中“維持糧食和營養需求，重點保障嬰兒、兒童、婦女的糧食安全和膳食營養”，是聯合國在社會保護和基本服務領域的六大核心議題之一。⑦“A UN Framework for the Immediate Socio-Economic Response to COVID-19,” UN,https://www.un.org/ sites/un2.un.org/files/un_framework_report_on_covid-19.pdf.這表明，保障糧食人權是聯合國在疫情期間的優先關切。5 家聯合國機構還在2021年11月發表聯合聲明，表示將向60 多個國家組成的“全球學校營養餐聯盟”提供支持，確保在校兒童的營養供給免受疫情侵擾。①《5 家聯合國機構承諾為校餐聯盟提供支持》，新華網，2021年11月17日，http://www.news.cn/2021-11/17/c_1128072509.htm。同時，聯合國糧農組織也采取了一系列措施，如發起“新冠疫情應對和恢復計劃”，并將全球人道主義應急、提升小農恢復能力、開啟糧食體系轉型等列為優先領域；②“FAO COVID-19 Response and Recovery Programme,” FAO,https://www.fao.org/partnerships/resource -partners/covid-19/en/.啟動由意大利政府發起的“糧食聯盟”，以保障貧窮國家和弱勢群體的糧食獲取，推動以可持續的方式增強糧農體系的抵御力等。作為全球最大的人道主義援助機構，聯合國世界糧食計劃署在北非、東非、西亞、拉美等多個地區實施學校供餐替代機制，以解決因疫情導致學校關閉期間學齡兒童的食物獲取問題。③WFP: State of School Feeding Worldwide 2020,Rome: WFP,2020,pp.1-17.聯合國世界糧食計劃署也因長期致力于保障弱勢群體的糧食權，于2020年被授予諾貝爾和平獎。這同樣也是對聯合國維護糧食人權的高度肯定。糧食援助是聯合國保障全球糧食安全義務的體現，也是聯合國人道主義救援的重要構成。它的基本目標是通過“輸血”保障人在突發狀態下的糧食權，維持其基本生存；價值根基是使人免于糧食不安全感的恐懼；實現路徑是一種應急式的管控，④程子龍：《中國與聯合國人道主義援助體系：受益者、參與者與建設者》，《人權》2021年第3 期，第106 頁。凸顯了危機時期的國際道義。此外，面對俄烏沖突對全球糧食體系的沖擊，聯合國和土耳其、俄羅斯、烏克蘭在2022年7月達成黑海谷物出口協議。四方均同意從當年11月19日起，將該協議延長120 天，以推動糧食供應鏈持續運作。

聯合國秘書長古特雷斯在2021年舉辦的全球糧食系統峰會上表示，“糧食不只是被交換的商品，也是每個人都應享有的權利”⑤“Food’s A Human Right,Not just ‘A Commodity to be Traded’: Guterres,” UN,September 23,2021,https://news.un.org/en/story/2021/09/1100942.，再次凸顯了糧食的基本人權屬性。糧食權作為聯合國基于保障人權而提出的糧食安全治理理念，強調全球治理要明確“為誰而治”。人類不僅是治理實踐的主體，更是治理議題所應惠及的對象。全球化時代的發展與演進，形塑著人類的“現代性”與“現代化”，推動人類社會進入了互存、互助、互享的“類生存”時代。①余瀟楓主編：《非傳統安全概論（第二版）》，北京大學出版社2015年版，第4 頁。“類生存”方式形塑人類的“類安全”認知，即關心和維護作為“類存在體”的人的安全，把維護人的安全建立在人之所以為人的本質統一為整體的“類”安全。②林國治：《“類安全”觀與“安全困境”的超越》，載余瀟楓主編：《非傳統安全研究》，知識產權出版社2014年版，第32 頁。糧食是“類生存”最基本的需求，也是“類安全”最重要的構成，它存在于“類生存”和“類安全”的復合場域。維護糧食權的實質，就是穩定“類生存”和保障“類安全”。聯合國將糧食權作為參與全球糧食安全治理理念，其目的也是為了在保護“類安全”不受威脅的基礎上，積極推進“類生存”。綜合來看，主要包括三方面目標。一是基于短期目標，體現聯合國對個體的尊重，保護他們既有的糧食權不受損害。二是基于中期目標，表明治理是實現糧食安全的有效手段，通過這種手段賦權民眾，促使其擁有更多改善糧食安全現狀的權利。三是基于長遠目標，期望個體能夠在糧食安全領域實現自我治理和自我滿足。

二、糧食主權：聯合國全球糧食安全治理的“去政治化”

糧食是維持國家生存的基本資源，也是國家安全與穩定的主要保障，起到穩定國家根基的作用。由于糧食是人類生存的剛性必需品，具有不可替代性，故常被作為服務于國家外交的工具，甚至是霸權國干預別國內政、攫取政治經濟利益的武器。在全球糧食體系中，發達國家憑借著充足的資金保障、先進的農業科技、精干的農業人才和實力雄厚的跨國糧商，長期處于糧食體系的核心地帶，對糧食產量和糧食定價享有較高的話語權。發展中國家雖在糧食體系中占據數量優勢，但由于農業整體發展緩慢、糧食自給率較低，導致體量優勢薄弱，一直處于糧食體系的邊緣地帶。發達國家和發展中國家在全球糧食體系中的地位差異，使得二者之間形成了非對稱相互依賴，前者所制定的糧食政策能夠直接影響后者的糧食安全。也正是基于這種原因，“糧食政治化”現象才普遍存在。第二次世界大戰之后，美國產糧過剩和亞非拉糧食短缺的現實境遇促使華盛頓將糧食作為實現其外交戰略的重要抓手。其中，美國對日糧食外交擠壓了日本糧食的生產空間，影響了日本糧食安全乃至政治、經濟主權與自主發展進程；①徐振偉：《二戰后美國對日本的糧食戰略及其影響》，《世界歷史》2020年第1 期，第88—107 頁。美國對印度的糧食援助迫使后者接受了種種附加條件；②參見馮立冰：《基金會、冷戰與現代化——福特基金會對印度農業發展援助之研究（1951—1971）》，中國社會科學出版社2016年版，第96—140 頁。美國在阿根廷廣泛推銷轉基因作物，致使阿逐漸喪失糧食自給能力，整個國家的農業經濟完全受控于外國權勢集團。③[美]威廉·恩道爾：《糧食危機》，知識產權出版社2008年版，第147—164 頁。可見，糧食安全并非單純的社會問題，解決糧食供需矛盾、改善糧食生產結構和調節糧食價格等一系列行為，僅僅是糧食安全議題的外在表象，其背后隱藏的是權力的爭奪和利益的沖突。因此，對糧食安全問題的認知不能僅停留在確保有飯吃這個層面，還需從保障國家主權的宏觀視角來審視該問題。

“糧食主權”（food sovereignty）最初由非政府組織“國際農民運動”（La Via Campesina）在1996年的墨西哥特斯卡拉會議上提出。該組織認為，糧食主權是指每個國家在尊重文化和生產多樣性的基礎上維持和發展自身糧食生產能力的權利。人們有權在自己的領土上生產自己的糧食，糧食主權是真正實現糧食安全的先決條件。④“Food Sovereignty: A Future without Hunger,” http://safsc.org.za/wp-content/uploads/2015/09/1996-Declaration-of-Food-Sovereignty.pdf.同時強調，保障糧食主權應以糧食權、土地改革、保護自然資源、糧食貿易重組、消除饑餓的全球化、社會和平、民主管控等七項原則為根本遵循。⑤Ibid.但“國際農民運動”對糧食主權的界定過于寬泛，且主張反對新自由主義全球化，因而未被國際社會廣泛接受，也沒有被寫入聯合國的相關決議中。相比之下，聯合國所主張的“糧食主權”更加聚焦，其核心要義是“去政治化”。這主要是因為第二次世界大戰后，糧食被用作武器干預別國內政的現象日益嚴重，急需改變這一局面。

1974年，聯合國世界糧食大會通過的《世界消滅饑餓和營養不良宣言》指出，“多數發展中國家，由于種種原因，還無法實現在任何時刻滿足其糧食需求的目標，因此，必須采取緊急有效的國際行動，向他們提供援助，不附加任何政治壓力......為推動發展中國家尤其是最不發達和受影響最嚴重國家的糧食生產，必須由發達國家以及有能力相助的國家采取有效的國際措施，在雙多邊機制下，向他們提供更多的技術和財政援助，條件要優厚，數量要能夠滿足需求。這種援助不得附有與受援國主權不符的條件。”①“Universal Declaration on the Eradication of Hunger and Malnutrition,” UN Human Rights Office of the High Commissioner,https://www.ohchr.org/EN/Professio nalInterest/Pages/EradicationOfHungerAndMalnutrition.aspx.這是聯合國首次在同一份決議中兩次強調幫助發展中國家保障糧食安全，擺脫政治權力的束縛。1996年，世界糧食峰會達成的共識性文件《世界糧食安全羅馬宣言》指出，“糧食不應作為一種施加政治和經濟壓力的手段。我們重申國際合作和援助的重要性，必須制止違反國際法和聯合國憲章并危害糧食安全的單方面措施。”②“Rome Declaration on World Food Security,” FAO,http://www.fao.org/3/w3613e/w3613e00.htm.2018年，聯合國安理會通過了第2417 號決議，重申禁止將饑餓作為戰爭的武器。③“Resolution 2417: Protection of Civilians in Armed Conflict,” UN,http://unscr.com/en/resolutions/2417.此外，聯合國糧農組織世界糧食安全委員會在第42 屆會議（2015年）和第47 屆會議（2021年）審議通過的《長期危機中保障糧食安全和營養行動框架》④“Framework for Action for Food Security and Nutrition in Protracted Crises,” FAO,https://www.fao.org /3/mo194e/mo194e.pdf.和《糧食體系和營養自愿準則》⑤“The CFS Voluntary Guidelines on Food Systems and Nutrition,” FAO,https://www.fao.org/3 /ne982en/n e982en.pdf.也都強調，糧食不能被用作施加政治或經濟手段的工具。可見，聯合國糧食主權觀的“去政治化”原則已貫穿于聯合國的治理體系之中，旨在防止發展中國家的糧食主權遭受來自發達國家的能力性侵蝕（國家維護主權能力的侵蝕）、意志性侵蝕（捍衛主權意志的侵蝕）、結構性侵蝕（政治經濟結構的侵蝕）和進程性侵蝕（國際制度的體系進程的侵蝕）。⑥周立：《糧食主權、糧食政治與人類可持續發展》，《世界環境》2008年第4 期，第38—39 頁。

為防止糧食淪為政治對抗的武器，聯合國也為戰亂地區的人道主義援助創造條件，努力確保當地的糧食供給。2014年，聯合國安理會2165 號決議通過了“跨邊界人道主義援助”提案，允許糧食等人道主義物資通過土敘邊界運到敘利亞。⑦“Resolution 2165 (2014),” UN,http://unscr.com/en/resolutions/2165.2021年，聯合國安理會2585 號決議又通過了延長該援助實施期限的提議，①“Resolution 2585(2021),” UN,https://undocs.org/S/RES/2585(2021).以維持敘利亞人民的基本生存。聯合國世界糧食計劃署在敘利亞戰爭爆發后，也一直致力于保障當地人民的糧食需求。

糧食主權觀是聯合國參與全球糧食安全治理的價值體現。這表明在全球糧食體系處于西強東弱、北強南弱的現狀下，聯合國并未淪為發達國家推行“糧食霸權”的權力工具，而是將維護發展中國家糧食體系的獨立性作為其治理方向。作為參與全球糧食安全治理的非國家行為體，聯合國的治理實踐重在突顯糧食作為生存必需品的社會屬性而非作為戰略品的社會屬性。這主要是因為，生存必需品是糧食的第一社會屬性，戰略品是糧食的第二社會屬性，二者次序不能倒置，且后者永遠從屬于前者。②周立、潘素梅、董小瑜：《從“誰來養活中國”到“怎樣養活中國”——糧食屬性、AB 模式與發展主義時代的食物主權》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2012年第2期，第21—22 頁。但美國等西方國家常將二者顛倒，尤其是在對外戰略中，糧食的戰略品屬性常被置于生存必需品屬性之前，使得糧食成為迫使發展中國家讓渡政治利益的武器，這從上文美國對亞非拉國家的糧食外交中便可看出。事實上，聯合國糧食主權觀所倡導的“去政治化”原則，就是為了防止西方通過干預發展中國家的糧食市場侵犯其國家主權。該理念重在強調，發達國家可以向發展中國家提供援助，但無權干涉。更不能以糧食援助為名，推行新殖民主義霸權。③Raj Patel,“Food Sovereignty,” The Journal of Peasant Studies,Vol.36,No.3,2009,p.675.

聯合國的糧食主權觀是站在國家角度去看待糧食安全問題，反映了糧食安全和國家主權之間的關聯。在國家權力的構成要素中，糧食自給自足或匱乏是一個相對穩定的因素，一個在糧食上自給自足或基本自給自足的國家，相對于一個不能自給自足而必須進口糧食，否則就會出現餓殍的國家而言，具有很大的優勢。④[美]漢斯·摩根索：《國家間政治 權力斗爭與和平》，北京大學出版社2015年版，第150 頁。因為前者在外交開展的過程中，不會受制于糧食這一基本生存品，但對于后者，糧食匱乏將影響其外交自主性。從這一層面看，聯合國參與全球糧食安全治理，不僅是規范自身對維護發展中國家主權的責任和義務，也是對發展中國家保障糧食安全的警惕。聯合國的糧食主權觀也是對糧食回歸生存必需品這一本源的呼吁，希望糧食成為發展中國家的生存資源，而不是通過讓渡主權所獲取的暫時性物資。

三、發展觀：聯合國全球糧食安全治理的可持續導向

發展一直是聯合國參與全球事務的核心關切。《聯合國憲章》明確指出，“決心……促成大自由中之社會進步及較善之民生，為達此目的……運用國際機構，以促成全球人民經濟及社會之進展”，并將“促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題”作為聯合國宗旨之一。①《聯合國憲章》，聯合國網站，https://www.un.org/zh/about-us/un-charter。糧食安全也是發展議題，欠發展是導致饑荒的重要因素。因為在一個經濟體中，糧食不是由慈善機構或某種自動分享的系統來分配的，取得糧食的能力要靠掙得的權益（entitlement），當一個人可以建立其所有權加以支配的商品，但在無法對足夠的糧食建立起其權益時，就會挨餓。②[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社2013 版，第163 頁。如美國學者喬爾·莫克爾（Joel Mokyr）在研究1845—1850年的愛爾蘭饑荒時所指出，此次饑荒就是由愛爾蘭前幾十年經濟總體不發達造成的。③詳見[美]喬爾·莫克爾：《饑餓的愛爾蘭1800—1850年歷史解讀》，社會科學文獻出版社2020年版。這也說明，若要有效保障全球糧食安全，發展是關鍵。

“發展權”最初是由阿爾及利亞在1969年提出的，旨在捍衛發展中國家的權利。1979年聯合國大會通過第34/46 號決議指出，平等的發展機會是各國的權利，④朱炎生：《發展權概念探析》，《政治學研究》2001年第3 期，第35 頁。此后發展權逐漸成為聯合國參與全球事務的理念指導。1992年聯合國環境和發展會議提出“可持續發展觀”，并得到與會國家的支持，既滿足當代人需求又不損害后代人滿足其需求能力的可持續理念開始成為聯合國參與全球治理的根本遵循。⑤“National Sustainable Development Strategies,” UN,https:// sustainabledevelopment.un.org/topics/nationalsustainabledevelopmentstrategies.聯合國以發展觀為指導，將糧食安全問題嵌入發展議程之中，其實質是為了調和發達國家糧食過剩和發展中國家供給不足的問題，以期實現糧食生產和消費的可持續均衡。1986—2015年，在聯合國發布的以發展為中心的多份重要文件中，糧食安全都是主要議題。聯合國全球糧食安全治理的發展觀導向，具有四個突出的特點。

一是從領域層面反映了農業發展和糧食安全的依存性。糧食安全是非傳統安全和農業經濟的復合體。保障糧食安全的前提，是建立完整的農業產業鏈、價值鏈和供應鏈，確保農業市場良性運轉，實現農業可持續發展，進而改善農民的收入水平、縮小農村收入不平等、加速小農生產的進步。同時，糧食安全問題的有效解決，有助于農民留在農村，提升農業發展水平。農業經濟和糧食安全所形成的這種良性互動關系，是聯合國將二者置于同一發展目標之下的原因所在，這從《聯合國第四個發展十年國際發展戰略》和《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》的發展目標設置便可清楚看出。

二是從行為體層面突顯了國家的經濟發展和個人的糧食安全的統一性。根據糧食安全的衡量標準，判斷國家維度的糧食安全主要以供給為主，判斷個人維度的糧食安全主要以獲取和有效利用為主，①Tony Castleman and Gilles Bergeron,“Food Security and Program Integration: An Overview,” in Louise C.Ivers ed., Food Insecurity and Public Health,New York: CRC Press,2015,p.2.二者的實現都以國家經濟發展為保障。尤其是個人糧食安全的維護，更需要國家提供發展福利并創造發展機會。個人的糧食安全處于國家的經濟發展體系之中，如果個人因糧食不安全而陷入了發展困境，將會威脅國家穩定。2008—2009年阿拉伯人民糧食安全境遇的惡化是2010年底西亞北非大動蕩的重要誘因。②張帥：《民生為先：當代中東糧食安全問題及其治理》，《世界經濟與政治論壇》2021年第5 期，第150 頁。因此，國家應首先實現經濟發展，以便在國內糧食供不應求時，通過購糧確保國內供給。同時，應使經濟福利惠及普通民眾，助力個體發展，以增強其糧食獲取能力和自由選擇能力。聯合國全球糧食安全治理也是基于這種發展邏輯，正如《發展權利宣言》所強調的，國家應實現發展，并保障個人獲取糧食的機會均等。

三是從議題層面體現了糧食安全可持續和其他議題可持續的關聯性。2000年，《聯合國千年發展目標》將“到2015年饑餓人數減少一半”列為8 項發展目標之首。①《聯合國千年宣言》，聯合國網站，2000年9月13日，https://undocs.org/zh/A/RES/55/2。2015年，《聯合國2030 可持續發展議程》將“到2030年消除饑餓，實現糧食安全，改善營養狀況和促進可持續農業”列為17 項可持續發展目標的第二位。②《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》，聯合國網站，2015年10月21日，https://undocs.org/zh/A/RES/70/1。在“千年發展”和“可持續發展”這兩個重要的發展節點，聯合國都將糧食安全置于發展目標中的重要位置，突顯了糧食安全在多議題綜合發展中的基礎性作用。時任聯合國秘書長潘基文曾在2009年的世界糧食安全峰會上表示，“糧食是一項基本權利，糧食和營養安全是過上體面生活、獲得良好教育甚至是實現所有千年發展目標的基礎。”③“Opening Remarks at Food Security Summit,” UN,https://www.un.org/en/issues/food/taskforce/pdf/rome%20food%20security_FINAL.pdf.

四是從時空層面強調了糧食安全的階段性發展和地區性發展。在時間維度，聯合國全球糧食安全治理重在突出目標實現的漸進性。糧食安全按嚴重程度可分為無饑餓/低度期（none/minimal）、緊張期（stressed）、危機期（crisis）、緊急期（emergency）、災難/饑荒（catastrophe/famine）等五個等級，④Food Security Information Network,2021 Global Report on Food Crises,Online Publishing,2021,p.11.需根據不同時期的糧食安全境遇提供發展資源和發展動力，逐漸降級糧食安全的威脅程度，最終實現整體糧食安全。如到2030年實現“零饑餓”，就是聯合國在“饑餓人數減半”這一千年發展目標實現的基礎上提出的遠景目標，強調以可持續發展為動力，消除全球糧食體系中的不穩定因素，從而實現既滿足當代人的糧食需求又不威脅后代人糧食安全的發展目標。在空間維度，聯合國全球糧食安全治理重在強調目標實現的地區性。發展中地區是全球糧食體系的短板。2014—2021年，非洲、亞洲、拉丁美洲及加勒比地區的重度糧食不安全人數分別增加了1.29 億、1.79 億、4 700 萬。⑤FAO et al.eds.,The State of Food Security and Nutrition in the World: Repurposing Food and Agricultural Policies To Make Healthy Diets More Affordable,Rome: FAO,2022,p.26.發展中地區糧食安全問題解決得好壞直接關系到可持續發展目標在糧農領域的實現。因此，發展中地區的糧食安全形勢受到聯合國更多的關注，支持發展中國家制定合理的糧農戰略規劃，以發展賦能糧食，是聯合國在可持續發展框架下保障糧食安全的首要議程。

為實現糧食安全可持續，聯合國采取了多項舉措，其中助力增強糧食體系的氣候韌性最具代表性。2018年聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農發基金、世界衛生組織和聯合國兒童基金會等5 家聯合國機構聯合發布的《世界糧食安全和營養狀況報告》將“增強氣候抵御力，促進糧食安全和營養”作為核心議題，就如何制定和實施氣候抵御能力政策以及如何借力《聯合國氣候變化公約》《仙臺減輕災害風險框架》《營養問題羅馬宣言》《人道主義議程》等全球政策平臺，減緩氣候對糧食安全的沖擊提供指導。①FAO et al.eds.,The State of Food Security and Nutrition in the World: Building Climate Resilience for Food Security and Nutrition,Rome: FAO,2018.2020年聯合國糧農組織發布全球鹽漬土壤分布圖，為開展適應氣候變化和灌溉項目提供參考。2021年聯合國糧農組織和國際可再生能源署達成合作共識，雙方將打破政策壁壘，共建氣候友好型農業體系。在具體項目方面，自2016年以來，聯合國糧農組織在亞非拉等氣候災害高發國家實施預先行動項目，保護農業生產免受極端天氣的破壞。由聯合國開發計劃署支持的《非洲農業適應倡議》，已幫助34 個非洲國家獲得了10 多億美元的適應氣候變化資金，有效提高了15.6 萬多公頃耕地的抗災能力。②呂強：《加大投資力度，強化國際合作：非洲多國全力保障農業生產》，《人民日報》2020年11月12日，第17 版。此外，為解決氣候變化所造成的蝗災等衍生危機，聯合國還建立了沙漠蝗蟲災情監測平臺，并與多國開展防蝗合作，以期做到早發現、早預防，減緩蝗群對糧食的侵蝕。氣候環境是影響糧食安全可持續的最大變量，聯合國機構通過發揮各自的功能優勢，在政策、資金、技術等多方面提供支持，以綠色發展賦能糧食生產。

以發展促安全是聯合國參與全球糧食安全治理的可持續路徑，它強調發展是糧食安全的基礎保障，發展能夠創造紅利，可以惠及國家和非國家行為體，進而在全球、地區和國家層面將發展帶來的經濟紅利轉化為糧食體系的安全紅利。因此，在復雜系統下，應以發展為動能，推動糧食體系轉型，實現可持續的糧食安全。但糧食體系轉型不僅是糧農系統的結構性變革，更是一場社會、生態、經濟、技術、政治、衛生系統的共同演進。換言之，糧食體系轉型不僅涵蓋農業技術創新和農業基礎設施的更替，也包括各場域政策、糧食市場、糧食生產者、加工者和消費者行為、飲食文化內涵與知識體系的建構和調整。當前，全球糧食體系正面臨氣候變化、衛生危機蔓延、生物多樣性銳減、交通運輸受阻、經濟衰退等多重因素的疊加影響，需打通糧食安全關聯場域的治理堵點，推動各場域朝向共同目標并釋放出發展動能，進而實現糧食體系從脆弱性系統轉向可持續發展系統。事實上，聯合國將糧食安全作為一項發展議程，就是為了吸收政治（發展政策）、經濟（發展資金）、生態（發展資源）、科技（發展技術）等各場域的發展紅利，并將其作為糧食安全治理資源，以期構建一個涵蓋豐產富足（糧食供給）、公平包容（糧食分配）、尊重賦權（糧食選擇）、韌性（糧食抵御）、健康營養（糧食利用）等高質量元素在內的可持續糧食體系。①High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security,Food Security and Nutrition: Building a Global Narrative Towards 2030,Rome:HLPE Steering Committee,2020,p.13.

四、全球糧食安全治理理念面臨的問題及因應之策

從某種意義上講，聯合國是最早參與全球治理的國際機構，其在發展和安全治理過程中，培育了一整套全球治理的理念、機制和能力。②張貴洪：《聯合國與聯合國學》，《國際政治研究》2020年第4 期，第20 頁。糧食安全是聯合國最早參與全球治理的領域，所倡導的糧食權、糧食主權和發展觀，構成了聯合國全球糧食安全治理的理念遵循。

（一）面臨的問題

理念的生成和落實之間仍存在尚未逾越的鴻溝，需予以重視。

第一，保障理念落實的治理機制不健全。全球治理機制是在全球治理的實踐中逐漸形成的包括治理主體、治理對象、治理規制和治理效能等要素的整體治理結構。③石晨霞：《全球治理機制的發展與中國的參與》，《太平洋學報》2014年第1 期，第19 頁。全球糧食安全治理，與氣候、衛生、水等領域的治理不同，它屬于復雜系統治理。環境體系、生物體系、衛生體系、交通體系、金融體系等都存在于這一系統之中，且任一體系出現不穩定跡象，都會影響糧食安全治理效能。這表明糧食安全治理在主體、對象、規制等方面都具有多元化的特征。糧食安全所具有的這種系統效應，決定了糧食安全治理機制的構建要從單一轉向綜合安全維度。①于宏源、李坤海：《糧食安全的全球治理與中國參與》，《國際政治研究》2021年第6 期，第86 頁。聯合國在落實糧食安全治理觀的過程中，雖在氣候、衛生等領域給予協助，減緩突發因素對糧食權、糧食主權和糧食安全可持續發展的沖擊，但治理實踐多發生于單一機構內部，并沒有形成系統的治理觀，缺少綜合治理機制的保障。如在新冠肺炎疫情暴發初期，系統性糧食安全治理機制的缺失，導致聯合國無法從全球層面構建糧食危機預防體系，加重了衛生危機對糧食體系的威脅，阻礙了全球農業經濟的可持續發展。即便是在疫情持續蔓延時期，聯合國內部也只是建立了二維安全合作模式（農業+衛生），并沒有將世界銀行、聯合國開發計劃署等糧食安全保障上的相關機構納入其中，小農、難民、土著居民等弱勢群體的糧食人權未得到有效維護。

第二，缺乏確保理念落實的治理資源。全球治理既需要精神層面的理念指導，也需要器物層面的物質支持。前者明確了國家和非國家行為體的治理方向和治理目標，規范了治理行為，后者決定了治理能力及所產生的綜合績效。糧食權、糧食主權和發展觀明確了聯合國全球糧食安全治理所要惠及的主體（人），體現了糧食安全治理的價值遵循（去政治化），確立了糧食安全治理的路徑導向（可持續發展）。治理理念的踐行離不開治理資源的支撐。但隨著氣候極端化的加劇和新冠疫情的傳播，全球饑餓人數與日俱增，聯合國全球糧食安全治理的資金困境也逐漸顯現。2021年3月，聯合國難民署和世界糧食計劃署發出了2.66 億美元的募捐呼吁，以解決非洲東部300 多萬難民的口糧配給被削減問題。同時，世界糧食計劃署也被迫削減盧旺達、烏干達、肯尼亞等多國的口糧配給，削減幅度16%至60%不等。②《聯合國機構尋求2.66 億美元以援助東部非洲難民》，聯合國網站，2021年3月2日，https://news.un.org/zh/story/2021/03/1079312。資金的匱乏，將聯合國置于“心有余而力不足”的窘境之中，只能采取消極的應對策略，無法滿足受援國人民的基本生存需求和日常營養補給，使得糧食權、發展觀等治理理念，在上述國家仍未得到真正落實。

第三，缺乏理念落實的“強制力”。全球治理是國家和非國家行為體相互合作，共同完成的重大課題。任何一個行為體出現抵觸和懈怠的消極情緒，都可能使全球治理淪為“偽治理”。糧食權、糧食主權和發展觀雖是聯合國全球糧食安全治理的理念構成，但具體落實仍需國家行為體的配合。在全球糧食體系中，由于聯合國和國家所處的立場不同，其所代表的利益也存在差異。這增加了聯合國落實糧食安全治理理念的難度。其中聯合國糧食主權觀所倡導的“去政治化”原則最難落實，時刻面臨挑戰。2022年烏克蘭危機爆發后，以美國為首的七國集團借糧食危機向俄羅斯施加政治和經濟壓力，并通過經濟制裁阻礙俄糧食出口。同時，污名化中國，認為中國并未參與解決全球糧食危機。①Lara Jakes,“U.S.Aid Chief Criticizes China’s ‘Absence’ in A Food Crisis Stoked by Russia’s Invasion,” The New York Times,July 18,2022,https://www.nytimes.com/2022/07/18/us/politics/samantha-power-china-food-crisis.html.在糧食權落實方面，聯合國雖在新冠肺炎疫情蔓延期間呼吁各國避免實施出口限制政策，但這一呼吁不具有約束力，各國仍繼續根據國內糧食供需情況制定了相應的出口管控政策，使得疫情時期戰亂貧困地區的糧食人權因域外糧食出口限制而受到削弱，其糧食安全在供給、獲取、利用和穩定四個層面的惡化均呈螺旋式上升。同時，聯合國發展觀的落實也面臨國家博弈的挑戰。如前所述，聯合國機構致力于幫助國家和地區提高糧食體系的氣候韌性，但由于大國在氣候領域仍面臨領導力之爭、能力建設和方案供給的博弈等問題，無助于實現綠色產糧和綠色興農。

（二）應對策略

為解決理念落實所面臨的困境，聯合國宜在三個方面統籌施策，提升全球糧食安全治理的綜合績效。

第一，在聯合國全球治理框架下，構建綜合治理機制，開展系統治理。糧食安全是一個復雜系統問題，需要跨領域合作和跨部門協調。當前，聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農發基金、世界衛生組織、聯合國兒童基金會每年在編纂世界糧食安全和營養狀況報告時開展合作，聯合國還在2022年3月宣布成立糧食、能源和金融危機應對小組，這構成了聯合國內部跨領域合作治理的積極嘗試。未來，若要真正提升糧食安全治理能力，還需重視機制構建和策略實施。首先，聯合國應以糧食安全為經，以經濟、環境、生物、交通、衛生等糧食安全關聯議題為緯，形成網狀治理結構，將與糧食產業鏈、供應鏈和價值鏈密切相關的聯合國機構納入其中，構建一個多維度的糧食安全綜合治理機制。可考慮將糧農組織總干事作為機制的協調人，并以會議的形式使機制常態化，以便及時應對由突發因素所引發的糧食安全問題。其次，為提高全球糧食危機的管控能力，聯合國內部各機構宜在糧食安全綜合治理機制下，打破政策壁壘，借助互聯網技術，搭建“云平臺”，推動“云合作”，及時共享領域信息，以減緩農業關聯領域的危機爆發對糧食體系的沖擊。此外，聯合國機構還應在綜合治理機制下就賦權弱勢群體開展合作。婦女、小農等弱勢群體承擔著糧食生產者的角色，但卻長期處于糧食體系的邊緣。對于保障這一群體的糧食安全，不僅要“輸血”，還要“造血”。聯合國機構可考慮在農業技術培訓和農業生產資料供給等方面加強合作，以提高弱勢群體的糧食獲取力和自主生產力。

第二，加強對糧農事務的資金支持并提高融資能力。資金充足與否直接關系到聯合國的發展合作項目、發展援助項目和人道主義救援項目能否順利實施。如前文所述，資金匱乏已造成西亞、非洲多國的口糧配給被削減，當地民眾的糧食權和發展權受到重創。為突破資金困境，在機構內部，聯合國宜從會費中劃撥糧農資金，用于危機時期的糧食安全保障。聯合國糧農組織、世界糧食計劃署和國際農發基金宜考慮共同設立糧農基金，明確基金的受眾群體、使用情境、使用額度等相關規則。在機構外部，聯合國糧農組織等機構應建立多元化的合作伙伴關系，加強與企業和基金會的合作，拓寬資金獲取渠道。同時，還可通過資金、技術和人力資源的投入，切實參與農業項目經營，以獲取經濟利益，加強物質保障。此外，聯合國糧農組織、世界糧食計劃署等機構宜加強與二十國集團、上合組織、經合組織的合作，并推動南北糧食對話和南南糧食安全合作，促使發達國家幫助發展中國家、新興經濟體國家幫助后發國家，進而減輕其資金壓力。

第三，建立完整的法律體系。國際法規則的制定能夠對國家和非國家行為體起到一定約束力。聯合國應考慮制定糧食安全保障法。具體而言，一方面，聯合國宜考慮召開糧食安全保障法會議，組建專家委員會，針對糧食供應鏈、產業鏈和價值鏈存在的問題以及在危機時期糧食供給面臨的挑戰和阻力等進行探討和研究，制定相應的法規，并明確國家、國際組織、地區組織、跨國企業等各利益攸關方的職責和干預別國糧食自主權所應承擔的責任。同時，對糧食生態安全、糧食金融安全、糧食運輸安全、糧食質量安全等概念做出界定并制定保障條例。另一方面，要發揮聯合國人權委員會設立的糧食權特別報告專員的監督職能，并賦予糧食權、糧食主權和發展權受侵犯的國家或社會群體“上告”權，以期對國家和非國家行為體形成硬約束。

結束語

聯合國是參與全球糧食安全治理的重要行為體。習近平在2022年二十國集團領導人第十七次峰會上明確強調了各國在聯合國等多邊國際組織協調下共同解決糧食安全問題的重要性。①習近平：《共迎時代挑戰 共建美好未來——在二十國集團領導人第十七次峰會第一階段會議上的講話》，《人民日報》2022年11月16日，第2 版。糧食權、糧食主權和發展觀構成了聯合國全球糧食安全治理的理念集合，其中糧食權強調，人類是治理所要惠及的對象，要在保障“類安全”的基礎上維護“類生存”。糧食主權強調，國家是治理的主體，需保持治理的自主性。糧食安全可持續強調，可持續發展是治理的最終目標，宜盤活發展資源，推動糧食體系良性運轉。三個理念雖有所側重，但也相互依存。

第一，保障糧食主權是實現糧食權的基礎。個人能否吃得飽、吃得好和吃得健康，在很大程度上取決于國家的治理能力。一個具備獨立自主的農業發展權和土地耕種權的國家，能夠確保人民更有尊嚴、更加體面地獲取糧食。相反，如果生活在一個連糧食這一最基本需求都無法滿足的國家，無論個體如何拓展獲得糧食的交換權利，都無法真正實現糧食安全。

第二，發展是確保糧食主權的前提。“糧食政治化”產生的重要條件，是發展中國家不具備改善本國糧食安全境遇的硬實力。這導致發展中國家的糧食“安全感”由自我給予轉向他者給予。糧食若要去政治化，除了提升發達國家的道義感和正義感之外，還需要發展中國家培養自身的造血功能，學習和借鑒域外國家的糧食安全治理經驗，創新農業科技，以“發展赤字”的解決帶動“安全赤字”的解決，從而構建以糧食內循環為主體的發展模式。

第三，糧食權的維護需以發展為保障。發展既可以是目的性權利，也可以是手段性權利。作為手段性權利的發展，注重保障個人平等參與發展的機會，享有促進發展的權利，并享受發展成果，最終實現人本身的發展。①常健：《發展主義人權理論及其基本建構》，《學術界》2021年第12 期，第101 頁。糧食人權是發展作為手段性權利所要維護的最基本的人權，這主要是因為糧食是人類生存的第一要義。保障糧食人權，需重視發展資源和發展紅利的公平分配，以確保社會群體的利益共享，從而提高其糧食獲取力，最終實現糧食自由和膳食營養。聯合國全球糧食安全治理體現了糧食權、糧食主權和發展觀的核心價值，并在三大理念的框架下，規范治理行為，明確治理目標，以期實現更好生產、更好營養、更好環境和更好生活的糧食安全治理目標。