中國式現代化進程中省以下財政體制改革探討

●何代欣

編者按：省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分。推進省以下財政體制改革，對于建立健全科學的財稅體制，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，有效應對新挑戰具有重要意義。黨的十八大以來，中央和地方財政關系不斷完善，權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系逐步形成，但也存在著部分省以下財政體制改革相對滯后等問題。國務院辦公廳印發的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，為進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制提供了指導。在黨的二十大精神指引下，新時代如何系統推進省以下財政體制改革？本刊圍繞推進省以下財政體制改革特邀財政領域專家學者和實務工作者展開深入探討。

中國式現代化已成為新時代新征程上全國各族人民的中心任務。中國式現代化進程中推進省以下財政體制改革，對實現國家治理體系與治理能力現代化具有重要的支撐和保障作用。財政體制改革自當以此標準，對標對表改革發展的方向與目標，始終以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在中國式現代化進程中進一步推進省以下財政體制改革工作。具體來看，當前及今后一段時間，按照黨中央要求和決策部署，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，以深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展，為全面建成社會主義現代化國家，以中國式現代化推進中華民族偉大復興提供堅實保障①。因此，充分理解和準確把握中國式現代化進程中省以下財政體制改革，成為一項重要而緊迫的研究內容與實踐工作。

一、客觀認識財政事權和支出責任劃分不盡合理的現實

中國幅員遼闊，各地省以下財政事權劃分進度受制于經濟社會發展水平、基層政府治理能力和民眾接受理解的差異。如果說從理論上按照管理復雜程度和受益范圍等事權特征來劃分還有章可循，那么因地制宜，強化教育、科研、社保、醫保、基礎設施建設、生態環境治理和地方債務風險化解等省級事權，再把一些更加具體、更有賴于基層治理的公共服務確定為市縣級財政事權的工作則仍需探索和研究。首先，事權牽涉到職能部門的管理方式與運作模式，財政體制改革背后從來都是政府行政體制改革（高培勇，2021）。其次，省級財政事權強化與市縣級財政事權確定彼此關聯又有所分離。如何建立激勵相融的劃分機制考驗實踐與理論的創新。最后，考慮到各地事權劃分緊迫性上存在差異，怎樣推動改革、又如何檢驗改革成效需要密切關注（楊志勇，2019）。

明晰界定省以下各級財政支出責任的立足點是確保基層財力可持續。財力上移和支出下行是垂直管理的中央制國家的主要特征（何代欣，2022）。多年來，基層財政困難的癥結就在于省以下各級財政支出責任不明晰。為此，進一步推進省以下財政體制改革工作的關鍵是要從制度上建立穩定的政府間財政支出規則。第一，合理確定支出基數、體現區域差異化原則。考慮到財政收支形勢變化，準確把握省級財政與市縣級財政的負擔能力成為工作推進的關鍵。第二，共同事權劃分應體現政府間責任與財力公平。若從行政權力角度分擔共同事權，不僅容易造成改革推進艱難，而且可能誘發新問題。第三，上級事權委托下級執行容易造成責任下移和支出向下轉嫁。為此，怎樣構建體制內的上下級事權委托代理關系（呂冰洋等，2022），成為有必要關注的內容。

二、科學化解省以下收入劃分不夠規范的難題

運用科學方法劃分省以下政府收入是解決基層自有財力不足，深化分稅制財稅體制改革（樓繼偉，2022）的主要工作。按照稅種屬性劃分收入是多年來稅制改革研究的重要內容（張斌，2021）。一般而言，收入的流動性越強、收入在各地分布不均衡程度越高、一些隨季節波動較大的收入，將作為上級財政收入或者更高比例由上級財政分享。通常那些屬地特征突出、收入穩定尤其是稅基穩定的稅源，將作為下級財政收入或更高比例由下級財政分享。《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）提出，“對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法”。有了規則是一種進步，但執行過程中有必要針對性地保障市縣兩級稅收和其他政府收入。一是上述具有壟斷屬性和資源能源屬性的收入，雖然更適合作為省級收入，但是這些收入比較穩定，也具有一定屬地特征，且收入規模較大、占基層收入比重也很高。因此，怎樣在相關市縣間合理分配是關鍵。二是按照企業隸屬關系劃分政府間收入是亟須改革調整的內容。這不僅牽涉到財力在政府間的分配，而且涉及企業主管部門與各級政府的利益，還關系到企業提高運營效率、建立現代企業制度的問題。

省以下財政收入分享將有明確而規范的執行規則。省以下稅收收入分享是各級政府較為關注的內容。具體來看，主體稅種實行按比例分享如何操作，多樣化的非稅收入分享方式怎樣規范，都有了較為清晰的思路。由于省以下財政體制相較于中央與省之間更為復雜，《意見》要求省內同一稅費收入的歸屬和分享比例原則上應逐步統一，實現收入的縱向分配公平。規范合理的省以下收入分享，能夠有效化解政府間縱向財力失衡的問題和財政政策落地實施中的難題。新發展格局下，有兩種情況值得關注：一是通過省內規范的轉移支付安排解決替代對各類區域的財政收入全留或增量返還政策；二是在財政政策運用組合式稅費支持政策實現宏觀調控背景下，針對基層虛增收入，亂收費、收過頭稅等可能發生的情況，進行了明確部署。今后要從建立社會主義市場經濟體制和發揮市場在資源配置中的決定性作用角度，清理不當干預市場的稅費行為。上述兩種情況，不僅是財政體制內政府間收入關系的調整，而且涉及政府與市場關系理順、財政政策落實落細等，具有較強的現實意義。

首次提出的適度增強省級調控能力，對穩定基層運行、彌合區域間財力差距十分重要。一是基層“三保”壓力較大的地區以及區域間人均支出差距較大的地區亟須省級層面給予支持。這是在常態化中央財政資金直達市縣兩級以后的新安排。二是關于資源稅收入在省內分布不均導致的區域間收入差距，明確了省級可參與資源稅收入分享。這為增強省級調控能力奠定了基礎。三是省以下增值稅留抵退稅分擔機制完善和規范收入后集中到省級層面的新增財力分配，市縣兩級尤其縣級是重點照顧的對象。其中，如何加強省級調控能力對縣級的支持仍是改革重點。

三、充分優化省以下轉移支付定位及功能

轉移支付制度是解決收入初次分配階段不均衡的重要制度設計。相較于中央對地方轉移支付制度的多次調整優化，我國省以下轉移支付制度的完善仍需要一定的時間。厘清省以下各類轉移支付的功能定位是當前及今后一段時間的工作重點。首先，要充分認識財政事權具有的動態演化特征。市縣財力狀況隨時間變化往往有所調整。一些地區本級財政收支波動大，而另一些地區相對平穩。對于那些需要上級財政轉移支付支持的財力薄弱市縣，應建立轉移支付定期評估工作機制，不斷增強省以下轉移支付的科學性和時效性。其次，正式確立了一般性轉移支付用于均衡區域間基本財力配置的原則。這對發揮財政資金自上而下支持革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區，以及擔負國家安全、生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區意義重大。最后，關于省市縣共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革有效銜接屬于難度較高的事項。這一方面考驗上下級政府之間有效協作，另一方面考驗預算編制執行過程中的激勵相融。

優化省以下轉移支付結構仍需要大量的分析測算和研究支撐。如何圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，怎樣調整省以下轉移支付結構，優化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大決策部署，很可能是未來一段時間有待加強的內容。一是有效分配省以下一般性轉移支付尚需充分研究。理論上依據公共服務成本、人口數量和支出責任比例等辦法可以推進，但在實際執行中，本級財力狀況等約束因素有必要充分考慮。二是專項轉移支付的控制和退出難題應有科學思路。特別是在穩增長、保就業壓力較大的情況下，專項轉移支付功能發揮應與宏觀調控、結構轉型等戰略有效銜接。

科學分配省以下各類轉移支付資金應當圍繞建制度、促管理、重績效三個方面來展開：第一，建立行之有效的分配規則。無論是因素法或項目法分配各類轉移支付資金都有自身優勢，省以下轉移支付資金分配借鑒實施的難度不大，但需要注意規范執行。第二，執行規則過程中的靈活性與嚴肅性有機結合。在貫徹政府過緊日子的要求、堅持勤儉節約的背景下，因素法的因素權重和項目法的優先級設置都考驗省以下轉移支付資金分配的管理能力。第三，結合預算績效管理的資金分配優化。公共服務提供成本、管理績效水平和努力程度將是考察重點和資金分配依據。

四、全力構建保障基層“三保”支出的體制機制

基層“三保”完成情況將是省以下財政體制改革成功與否的重要考評標準。全力構建有利于保障基層“三保”支出的體制機制有賴于建立財政事權和支出責任劃分動態調整機制。具體來看，其一，充分理解財政事權與支出責任背后是機構職能、管理服務和政策執行等客觀實際。基于此，應當根據一段時期內客觀實際情況作出動態調整，以實事求是的態度和科學客觀的精神有序推進改革。二是全面把握關鍵指標的設定標準和制定依據。尤其是各地區經濟發展、財政自給率變化、保障標準調整等情況，將是健全共同財政事權支出責任動態調整機制的重要基礎。

我國財政體制改革的經驗之一是扎實推進、步步為營。改革和探索往往同時展開，相互促進。收入劃分牽涉到很多具體情況，需要針對性解決。從收入劃分的具體工作開始探索更多可行性路徑：第一，區域間均衡是省以下收入劃分的主要目標。為此，一個穩定可靠的評估機制怎樣建立又如何運行十分重要。第二，地方化中央標準的工作亟待展開。中央提出的結合省以下區域間經濟社會發展、財政收入分布和規模、財政收支均衡度等變化，適時穩步調整省以下政府間收入劃分。這些原則的落地是各省區市需要重點探索的內容。第三，為有效抑制基層收入空轉發生，計劃通過授權省級財政調整收入分享來化解。這項工作可能牽涉到省本級財力的重新分配和需要調整的收入規模大小。第四是全力推進財政法制化建設，省以下涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，未來要求依法報同級人民代表大會常務委員會備案。可以看到，財政體制的改革與調整更加具有法律效應。

加強各類轉移支付動態優化管理。其一，從宏觀層面不斷完善調整各類轉移支付資金在省以下各級政府之間的分配辦法。這是從總量上和結構上實現動態管理的基本原則。其二，在共同財政事權轉移支付和專項轉移支付中探索加強資金績效管理和監督的可行辦法。主要思路是依據績效和管理改進程度來考核。這里新增的事項需要搭建運行規則和工作辦法。其三，針對常態化中央直達市縣兩級基層資金建立管理和監控辦法。說到底是利用省級財政管理接近支出現場的信息優勢，提升各類轉移支付資金在執行過程中的規范性，增強資金績效。重點工作是支出進度安排和惠企利民成效。

五、推動形成有利于基本公共服務均等化的基層財政體制

財政體制改革和財政管理優化是實現基本公共服務均等化的有力保障。基層財政體制當中的具體問題有必要系統化解決。從體制上看，開發區財政管理一直是預算管理難題。規范運行是當務之急。一是《意見》明確了單獨設立和未單獨設立財政管理機構的開放區預算管理辦法。前者參照同級政府的預決算并單獨列示，后者預決算按照部門預決算管理，納入同級政府部門預決算并單獨列示。這給各方有序開展工作提供了重要制度基礎。二是針對開發區建設項目多、債務壓力較大的現實，改革提出加強開發區政府性債務管理，制定切實有效的管理制度和可執行的管理辦法，從源頭上和過程中全面防范債務風險。為此，各地可在依法依規的前提下探索新開發區財政管理體制模式。

財政體制改革從來都需要因地制宜，越是基層治理越需要保持制度和體制的彈性。探索多年的省直管縣財政改革有了更明確的部署：一是為困難縣找財力支持。加強省級對縣級的財力支持，繼續在部分地區執行省直管縣。二是給予市級充分選擇的權利。從區域規劃和發展活力角度更適合市級管理的縣，鼓勵并適度強化市級的財政管理職責。上述內容在執行過程中應兼顧省級和市級財力分布及財政負擔能力，建立有進有退的治理機制和協商模式。

以落實主體責任的辦法做實縣級“三保”保障機制。縣級“三保”保障機制是新時代財政體制改革的重要內容之一，此舉關乎基層政府的有效運行和財政安全。第一，主體責任明確。堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，這有助于細化任務目標和工作重點，把握關鍵環節、解決具體問題。第二，明確了省級財政與縣級財政之間的工作原則。即建立健全全流程監管工作機制，做好預算審核、執行和監控，逐步推動“三保”相關轉移支付納入省對下直達資金范圍（張德勇等，2020）。

提升鄉財縣管的工作績效，將其作為防范化解鄉鎮財政運行風險、提升鄉鎮財政管理效率和水平的主要辦法。針對鄉鎮財政運行的普遍狀況，《意見》提出鄉鎮農村公益性事業發展要縣級來加強支持。結合預算管理一體化系統建設，不斷調整優化鄉鎮財政職能，更好發揮縣級財政的指導和保障作用。這一方面從短期上給予幫助和支撐，另一方面從長期上給予規范和監管，力圖從根本上化解鄉鎮財政風險，提升管理效率。

從體制改革上回應了各方比較關心的地方政府債務管理問題。一是從違規舉債上落實省級政府責任，按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任。二是針對省以下債務限額合理分配等問題，提出了健全地方政府債務限額分配機制，一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配。這為從體制上管好用好地方政府債務奠定了基礎。

注釋：

①《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，國辦發〔2022〕20號，2022年6月13日。