規范省以下財政管理的困境及建議

●羅睿群

規范省以下財政管理是財政體制改革的重要一環，是省以下財政體制改革成果的重要體現。從目前省以下財政體制改革總體情況來看，雖然我國省以下財政體制改革取得了一定成效，但省以下財政管理中仍存在一些頑癥痼疾。要充分調動省以下各級政府的積極主動性，確保財政政策穩定落實，推動經濟健康穩定發展，實現社會長治久安，規范省以下財政管理至關重要。筆者圍繞省以下財政管理面臨的困境展開分析探討，并提出針對性措施與建議。

一、當前我國財政體制改革總體情況

隨著我國財政體制改革的不斷完善，我國逐步完成“統收統支—財政包干—分稅制—建立現代財政制度”的轉變。黨的十八大以來，黨中央、國務院先后提出，“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的改革目標，要求將全部政府收支納入預算管理，同時印發了《中央對地方專項轉移支付管理辦法》《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。為進一步推進省以下財政體制改革，健全省以下財政體制框架，2022年國務院辦公廳出臺了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求清晰界定省以下財政事權和支出責任，規范省以下財政管理?！兑庖姟返某雠_，進一步夯實了我國省以下財政體制基礎，為構建政府間財政關系發揮了重要的指導作用。

各地緊跟中央步伐，積極推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，共劃分財政事權事項5000多項，省以下權責關系進一步明確。多數地區推動實施差異化的共同財政事權分擔機制，不斷優化支出責任分擔比例，減輕財力薄弱地區負擔。36個地區中，25個地區實行以線上分稅為主的方式，11個地區實行體制結算集中財力為主的方式，部分地區探索對非稅收入實施省級分享，省以下政府間收入劃分的制度化、規范化程度明顯提升。各地區不斷完善轉移支付管理，提升一般性轉移支付占比，清理整合專項轉移支付項目，財力下沉趨勢明顯，縣級財力逐步得到充實。各地在推進省以下財政體制改革中不懈努力，促進了各級財政職能作用更好發揮，在推動地方經濟社會發展、推進區域協調發展、保障和改善民生等方面取得了積極的成效。

二、省以下財政管理中面臨的困境

近年來，各地在推進財政體制改革、規范財政管理方面成效明顯，但從實踐來看，目前省以下財政管理仍面臨一些困境，存在如下幾類較為具有代表性的問題。

（一）部分開發區財政管理較為混亂

開發區是一個國家或地區為吸引外部生產要素、促進自身發展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區域。各省開發區都不同程度承擔著招商引資、實施發展建設、解決人口就業的主要職能，為全省吸引投資、創造財政收入和維護社會穩定的主要貢獻主體。但根據目前對開發區管理情況來看，部分開發區存在財政管理混亂狀況，主要表現為：一是對是否應設立一級財政開發區的界定不明晰，如承擔相同或類似職能的開發區，有的設立一級財政，編制預算，有的則由區縣代管，經費由區縣統一撥付。而設立一級財政開發區，市（縣）與開發區的收入劃分、財政事權與支出責任劃分、轉移支付等情況又不盡相同，有的依照開發區承擔的支出責任下放了相應的財權，而有的則將應由市級或省級承擔的大型項目交由開發區建設卻未撥付相應財政補助資金，支出壓力全部由開發區自行承擔。二是不同開發區承擔的社會民生事務、人員工資標準及支出情況，運轉經費標準及支出情況等未形成統一標準，存在部分開發區承擔社會民生事務多，人員工資和運轉經費較高，而部分開發區事務相對較少，相應支出較低。三是不同開發區所屬的融資平臺公司數量、資產、債務以及固定資產管理情況、土地投放情況等不同，未形成行之有效的管理制度。主要表現為部分開發區的融資平臺公司的設立、土地投放等任務僅考慮該開發區規劃自身規劃，未將全市或全省整體規劃統籌考慮在內。有的開發區為盡早完成建設任務，未進行充足的前期準備和長期建設規劃，成立各種融資平臺公司大興舉債，導致面對突發狀況時資金流難以銜接，運行風險陡增。四是在開發區靠賣地形成基金收入，財政撥款進行開發建設管理模式下，存在土地出讓收入“空轉”等現象，形成財政收入虛增，導致財政風險上升。

（二）省直管縣財政改革政策效應在短期內難以顯現

目前我國共有1072個縣區作為省直管縣管理，占全部縣區的39%。省直管縣財政體制改革在增加財政收入、提高縣級財政自給率方面發揮著關鍵作用。尤其是中西部地區，縣級財政普遍運行困難，加大省直管縣改革力度、擴大改革廣度、推動改革深度，可以有效增加縣級財政可支配財力，是推動省以下財政體制改革行之有效的辦法。但相關調查研究結果顯示，省直管縣改革的政策效應滯后性較為嚴重，如某西部地區直管縣改革后在前四年財政收入都無明顯提高，到第五年才有較為顯著增加。同時，改革后五年內縣級財政自給率亦無明顯改善。造成上述問題的原因主要是垂直管理部門職責不清晰，包括省級管理難度大、市級消極配合和縣級問題復雜。省直管縣改革后，縣級政府的財政管理由省級政府負責，省級面臨著直管縣范圍廣、個數多，管理難度上升；因省直管縣財政改革的目標群體主要是市級政府和縣級政府，市級政府手中權力被削減，導致配合消極。而縣級政府往往存在很多現實問題，主要有：實施改革后，試點縣將省財政補助資金優先用于解決債務等歷史遺留問題，直管縣往往經濟基礎薄弱、財政收入規模和增幅較小，試點縣相應事權增加但財力短期內難以匹配，縣級政府在具體落實省直管縣政策時因自身利益考慮而忽視全局。

（三）部分縣區基層“三保”壓力加大

目前，我國縣區地方“三?！敝С稣伎捎秘斄χС龅缺戎卦谒某梢陨希胤絿鴰鞄炜钅軌虮Ｕ稀叭！毙枰?，全國縣區財力總體上能夠做到保障“三?！?。但隨著近年來“三?！北Ｕ戏秶牟粩嗤晟?、“三?！北Ｕ蠘藴手鹉晏岣?，“三?！敝С霾粩嗌仙?，與此同時，受財政經濟下行壓力加大、疫情影響、落實組合式稅費支持政策、房地產市場不景氣等多重因素影響造成減收增支，財政平衡存在一定壓力。主要表現為以下幾個方面：一是“三保”支出增幅高于財力增幅。2017年至2021年，全國縣區“三?！敝С瞿昃龇鶠?5.7%，人均財力年增幅為14.8%，造成縣區“三?！鳖A算支出占一般公共預算支出比例逐漸升高，“三保”壓力較大。部分縣區尤其是東北和西部地區縣區，因財力基礎薄弱，財政支出主要依賴轉移支付，無力發展經濟基礎設施建設，支出主要以“三保”為主，“三?！鳖A算支出占一般公共預算支出比例較高。個別風險縣區“三?！鳖A算支出更是遠超或等于一般公共預算支出，說明除“三?！蓖猓@些縣區無力安排其他預算支出，“三?！敝С鰤毫M一步加劇了該地區的運行難度。二是部分縣區“三保”地方標準不甚合理，需防范運行風險。有的縣區“三?！钡胤綐藴噬踔脸鰢覙藴室槐兑陨?，且上半年已經執行進度過高，下半年運行風險可能大幅上升，而有的地區“三?！钡胤綐藴实陀趪覙藴手С鲂枨髷?，保障程度可能存在不足。三是部分縣區“兩高一低”特征明顯?！叭！焙推渌麆傂灾С稣季C合財力比重高、債務率高、庫款水平低，自有財力難以覆蓋“三?！敝С鲱A算。有的縣區“三?！北Ｕ细叨纫蕾嚿霞夀D移支付，“三?！鳖A算數與自有財力占比甚至達100%以上。四是部分縣區還存在違規使用財政資金問題，如擠占?？畋Ｕ匣局С?、拖欠教師工資和拖欠農民工工資等，影響社會和諧穩定。

（四）鄉鎮財政運行風險較高

主要體現在以下幾個方面：一是鄉鎮財政收入質量較低且增長乏力。大部分鄉鎮普遍存在稅源少、質量差等問題，有些地區地方政府的非稅收入增長過快，雖然對專項支出形成財政保障，但同時也抑制了稅收收入的正常增長，地方政府正常支配的財力受到影響。如前文所述，受多重因素影響，部分地區財政收入下降明顯，鄉鎮作為最基層的政府部門，收入影響更為嚴重，具體表現為地方財政收入規模小、收入增幅低，即使財政收入實現正增長，增幅幾乎可以忽略不計，增長乏力。二是財政支出剛性強。但近年來，鄉鎮財政收入全力用于保障“三?！敝С觯脕硖峁┕伯a品與服務的能力非常有限。而在上級財政轉移支付有限的條件下，鄉鎮社會事業發展欠賬嚴重。三是隨著財政赤字規模增大，地方債務負擔沉重，基層財政風險不斷累積。面對風險，處于基層的鄉鎮財政回旋余地最小，往往難以外化釋放，在各種因素作用下累積了一定赤字與債務。

造成鄉鎮運行風險較高的主要原因，一是部分政府職責劃分不清，地方政府職責與財力矛盾突出。部分應由省級或市級負擔的支出層層下劃至鄉鎮，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔越重。二是經濟運行質量低下，鄉鎮財政運行缺乏強有力的經濟支撐。近年來，地方經濟發展遭遇經濟結構失調、就業市場不景氣、農民增收速度減緩、企業虧損增加、財政增收難度加大等困難，相應導致鄉鎮財政面臨維護經濟和社會穩定的多重壓力。三是支出壓力逐步增大。以疫情支出為例，基層疫情防控支出安排不足，資金缺口大。疫情發生以來，隨著疫情延宕反復，疫情防控支出逐漸上升，資金缺口不斷增加。據各地報送的數字，財政資金職能安排疫情防控支出中的一部分，剩余部分由預算單位或企業墊付，形成疫情防控資金缺口。因年初各地并未將疫情防控列為保民生支出，支出順序不具優先性。而隨著疫情防控任務精細化、常態化，疫情防控資金缺口呈現擴大趨勢。

（五）地方債務風險隱患仍然存在

近年來，隨著各地政府對債務問題重視程度不斷加深，債務風險在一定程度上得到化解，但隨著財政收入下降、財政支出壓力加大，地方債務風險隱患仍然存在。地方政府債務化債不實、國有企業和融資平臺公司違規舉債仍有發生、違規出借財政資金以及個別地方逆向借款現象仍然存在。如，某市在未征得其債權人（相關貸款金融機構）同意的情況下，對已用于質押融資的棚戶區改造項目協議中部分合同額直接刪除作為債務償還；某市融資平臺公司通過發行中期票據募集資金用于償還前期違規債務的利息；某市融資平臺公司通過融資租賃、信托、銀行貸款等方式融資，用于應由財政預算安排的公益性項目支出，實際增加了地方財政負擔；某市要求該市城投公司承擔應由財政預算安排的城鄉社區建設、市政維護類和還本付息類等支出。可以說，一些地方仍存在政府領導干部政績觀有偏差、脫離經濟發展水平搞建設、預算約束偏軟、債務風險不降反增等問題，如不及時妥善解決，容易累積債務風險，進而引發系統性金融風險和財政風險。

三、規范省以下財政管理的措施與建議

（一）完善開發區財政管理

1.根據實際情況來確定開發區是否設立財政管理機構?！兑庖姟返谑臈l明確要求規范各類開發區財政管理體制，各地區可結合本地實際探索創新開發區財政管理體制模式。開發區是否設立一級財政，應當綜合考慮開發區承擔的社會職能、開發區總體經濟體量和開發區承擔或實施的重大項目等方面?！秶鴦赵恨k公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發〔2017〕7號）提出“完善開發區財政預算管理和獨立核算機制”，相關部門應結合《意見》精神形成相應的指導意見或實施方案，對體量相近、職能類似的開發區，應當采用同樣的財政管理模式；完善開發區事權財權匹配，對承擔省級、市級重大項目建設，或承擔民生事務多、人員工資和運轉經費高的，及時給予相應財政配套資金。

2.推進融資平臺公司整合升級，強化開發區融資平臺公司管理，嚴防債務風險，帶動地區經濟發展。融資平臺作為開發區債務主體，應盡快推進融資平臺整合升級。根據融資平臺公司業務類型對平臺公司進行劃分，對承接相同業務的平臺公司進行整合，對業務規模較大的平臺公司進行資產注入；對無實際經營或與其他公司業務重疊且規模較小的進行撤銷，使平臺公司做到權屬清晰、業務穩定、風險可控，在推進融資平臺公司整合升級過程中，同步推動政府性債務化解。融資平臺公司完成轉型后，充分發揮政策、資源和專業等方面優勢，有力帶動區域經濟發展。

（二）放大省直管縣政策效應

按照相關文件指引，放大省直管縣財政改革政策效應，一是堅持分類施策、因地制宜、逐步優化，推進省直管縣財政改革的范圍，完善改革方式。按照“突出重點、利于發展、管理有效”的要求，賦予地方更多靈活性。如將區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣納入直管范圍，或者參照直管縣管理，加強省對縣的財力支持；市級財力狀況較好，能夠帶動縣級發展的，要更多發揮市級在統籌規劃區域發展、對縣級加大財力幫扶等方面的作用。二是理順省級、市級和縣級之間的關系，同時利用大數據提升省級管理手段，并適度放權調動直管縣積極性，逐步改善直管縣試點事權財權不匹配現狀，鼓勵縣級政府站在全局角度落實省直管縣政策。相應地，對于由市級管理更有利于加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責，加強省、市兩級的引導作用。

（三）完善縣級“三?！北Ｕ蠙C制

兜牢兜實“三?！钡拙€，應將目光聚焦在提高財政收入質量和優化支出兩個方面。一是積極拓寬和培植優質財源，抓緊抓實組織收入，做到應收盡收，并逐步推動“三?！毕嚓P轉移支付納入省對下直達資金范圍，用好用足相應轉移支付或直達資金。進一步推動財力下沉，加大向中西部地區傾斜力度，持續提高人均財政支出水平。二是嚴格省級對縣級“三?！敝С鲱A算安排方案的審核制度，強化“三保”支出預算執行硬性約束，同時優化支出結構，著力壓減非重點、非剛性的一般性支出，做到一般性支出應壓盡壓；有計劃提高資金配置效率和使用效益，把錢花在刀刃上，確保支持經濟社會發展的力度不減和保障民生事務的力度不減。同時，加快推進省以下財政改革，加強民生政策備案管理，做到量力而行，不制定出臺超過自身財力的民生政策，同時進一步規范財經秩序，嚴禁拖欠行為發生。

（四）提高鄉鎮財政運行水平

鄉鎮作為一級政府，按照預算法規定，其財政是獨立的一級財政。一是要加強對財力薄弱鄉鎮的財政管理和支出保障，保障鄉鎮機構正常運轉，防范化解鄉鎮財政運行風險。如通過增加農業基本建設投資，擴大鄉村道路、電網改造等投入，進一步改善農村農業生產條件；增加對農業科學等技術政策支持，包括設立專項資金，實行稅收優惠政策等，提高農業產出。二是完善鄉鎮財政體制，明確縣、鄉兩級等事權和財權劃分，兼顧激勵與約束、公平與效率并重。三是調整優化鄉鎮財政的職責定位，充分利用信息化手段，提高鄉鎮財政工作的效率與質量。

（五）加強地方政府債務管理

《意見》進一步明確了債務風險管理和主體責任，指出本地區債務風險總責由省級黨委和政府負責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責，并明晰化解債務主要方法和原則，省級政府要按屬地原則和管理權限壓實市縣政府主體責任，通過增收節支、變現資產等方式化解債務風險，做好遏制增量和妥善化解存量兩方面債務管理工作。一是嚴格項目審批。加強監督管理，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目。嚴格項目建設條件審核，區分輕重緩急、科學有序推進。二是加強預算約束。對涉及財政資金安排的項目，必須明確年度財政資金預算安排，對涉及負債融資的項目，必須嚴格評估項目現金流和收益情況，項目概算及概算調整方案必須制定資金平衡方案，依法合規落實各項資金來源和償債責任。三是嚴格執行負面清單。規范各級政府舉債融資行為，將負面清單作為政府舉債融資的“紅線”，各級各部門要嚴格遵守，不搞變通，絕不允許“上有政策、下有對策”。四是積極通過多種方式盤活財政、國有企業、社會資本以及各類金融機構的有效資源，按照“誰舉借、誰償還”的原則，扎實穩妥緩釋和化解債務風險。此外，還要按照相關要求，健全地方政府債務限額分配機制。一般債券優先用于支持鄉村振興、污染防治等無收益的公益性項目建設。專項債券要優先支持黨中央、國務院確定的國家重大區域戰略和重大項目，重點用于交通基礎設施、能源等關系到國家發展和民生保障的九大領域。