關于完善省以下轉移支付制度的思考

●劉合定

2022年5月29日，國務院辦公廳印發了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號，以下簡稱《意見》），明確“清晰界定省以下財政事權和支出責任、理順省以下政府間收入關系、完善省以下轉移支付制度、建立健全省以下財政體制調整機制、規范省以下財政管理”等五項改革任務。事實上，早在2016年國務院已開始本輪財政體制改革的鋪墊和推進工作。在財政事權和支出責任劃分方面，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），確定“體現基本公共服務受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現權責利相統一、激勵地方政府主動作為、做到支出責任與財政事權相適應”五個劃分原則，并明確“2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架”。在收入方面，增值稅作為我國第一大稅，其收入劃分是中央和地方收入劃分最關鍵的部門，也是改革的基礎。《國務院關于印發全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發〔2016〕26號）確定“保持現有財力格局不變、注重調動地方積極性、兼顧好東中西部利益關系”三個基本原則。為落實減稅降費政策、緩解財政運行困難，2019年印發的《國務院關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發〔2019〕21號），細化了“保持增值稅‘五五分享’比例穩定、調整完善增值稅留抵退稅分擔機制、后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”等規定。《意見》作為綱領性文件，為財政體制改革的“三駕馬車”指明了方向：財政事權劃分作為基礎，避免事權錯配，并以此明確各級政府的支出責任；收入劃分作為保障，為各級政府正常履職提供財力支撐；轉移支付作為補充，用來協調地區間發展差異，保障中央政府政策目標的實現。筆者認為，財政事權和收入劃分一旦確定，具有很強的穩定性，真正對省以下財政尤其是市縣影響較大的是轉移支付制度。以H省為例，該省自2022年1月1日起將財政直管縣的范圍擴大到全部102個縣（市），在基數核定劃轉工作中，除了跨區域收入和個別歷史問題外，真正容易產生分歧的是支出類基數既轉移支付的劃轉，為此，本文重點研究轉移支付的有關問題。

一、轉移支付的立法設計和改革目標

（一）轉移支付的立法背景

轉移支付是指資金分配使用權的轉移，其分為縱向轉移支付和橫向轉移支付，后者是指為了特定目的或者利益補償，對沒有行政隸屬關系的區域間的資金轉移，如援疆、援藏以及生態補償轉移支出。本文所述僅限于縱向轉移支付，即通常意義上的中央對地方以及縣以上政府對下級的資金支持。根據筆者的考察，轉移支付的必要性有三點：一是強化中央調控的需要。無論單一制國家或復合制國家，也無論中央政府調控能力的強弱，與可支配的收入規模相比，中央政府本級管理能力不足以覆蓋到全國范圍的基層單元，轉移支付便成為完成中央政府執政意圖、實現政策偏好的有效工具。二是建立全國統一市場的需要。地方政府相對中央政府具有明顯的局限性，基礎科研、產業規劃、省際貿易乃至國際貿易明顯存在短板，轉移支付制度有利于傳達、支持中央政府的政策導向，解決地方保護和市場“洼地”的問題。三是平衡地區發展差異的需要。受地理位置、氣候條件、資源稟賦、歷史文化等因素影響，各地經濟發展水平和可用財力各不相同，進而影響教育、衛生、交通、環境、就業等基本公共產品的提供，轉移支付能夠有效彌補落后地區的財力缺口。

（二）轉移支付的制度規定

1.明確轉移支付的概念和含義。按照現行的管理體制，我國轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付。新《預算法》第十六條規定，“國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付”。新《預算法實施條例》第九條規定，“一般性轉移支付包括：均衡性轉移支付，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助，其他一般性轉移支付”，第十條明確“專項轉移支付，是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府，并由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金”。

2.明確轉移支付下達時間。為確保財政資金能迅速有效地到達基層政府和用款單位，法律設定了明確的時間限制，對于中央資金，要求省級政府接到中央轉移支付后，于30日內下達到縣以上政府；對于本級安排的對下級政府轉移支付資金，本級人大批準預算后，一般性轉移支付應于30日內下達、專項轉移支付應于60日下達。三是明確提前向市縣下達轉移支付資金。為了提高預算的到位率和準確性，幫助市縣更好統籌本級財力和上級轉移支付資金，要求縣級以上政府結合本年預算執行情況，將下一年度轉移支付預計數提前下達下級政府，且有比例限制，具體為一般性轉移支付不低于90%，專項轉移支付不低于70%。

（三）轉移支付的改革目標

新《預算法》明確提出，“財政轉移支付以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”。基于這一目標，《意見》提出：一是厘清各類轉移支付功能定位，其中，一般性轉移支付主要用于均衡區域間基本財力配置，由下級政府統籌安排使用；專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創業等，下級政府要按照上級政府規定的用途安排使用。二是優化轉移支付結構，圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，調整省以下轉移支付結構，逐步提高一般性轉移支付規模，推動財力下沉，合理控制專項轉移支付新增項目和資金規模，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域。三是科學分配各類轉移支付資金，體現政策導向和支持重點，資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接，適度體現激勵約束。

二、轉移支付管理現狀及存在問題

國務院總理李克強指出，東南沿海5省市（福建、上海、江蘇、浙江、廣東）財政收入占比近4成，在地方對中央財政凈上繳中貢獻近8成，有力支撐了國家財力和中央財政對中西部地區轉移支付。①尤其是針對欠發達的中西部和東北地區，全國范圍內的地區財力得以均衡，保障了基本公共服務的均等化。以H省為例，2022年一般公共預算支出為10050億元，而一般公共預算收入為4614億元，收入占支出的比例僅為45%，即H省一半以上財政支出需要中央轉移支付②。另據公開數據顯示，甘肅省保工資、保運轉、保民生70%以上的部分依靠中央補助。因此，轉移支付制度在有效均衡地區間財力差異、推進區域協同發展方面發揮了重要作用。對照《意見》的要求，結合審計檢查披露的一些問題，筆者認為轉移支付仍有不少地方需要改進。

（一）轉移支付功能定位不清晰

按照新《預算法》的設計，轉移支付要以不限定資金使用方向、不限定資金支出范圍、不限定資金使用對象的一般性轉移支付為主。若從統計口徑來看，實踐中一般性轉移支付的確占比較高，無論中央對省級或省級對市縣均是如此，如2019年中央對H省轉移支付總額為4576億元，其中一般性轉移支付為3825億元，占比83%；2021年H省對市縣轉移支付總額為3666.4億元，其中一般性轉移支付為3310.2億元，占比90%③。然而事實上，一般性轉移支付中的絕大部分都無法由市縣統籌使用，而必須按照上級指定的方向和用途使用，偏離了一般性轉移支付“由下級政府統籌安排使用”的初衷。從中央層面看，節能減排補助資金、車輛購置稅收入補助地方資金、重點地區轉型發展專項（資源型地區轉型發展方向）中央基建投資、國內客運航班運行財政補貼、農村危房改造補助資金等均納入一般性轉移支付管理，但這些資金均有明確的使用方向和用途，有些還直接細化到具體項目。從省級層面看，2021年H省下達市縣一般性轉移支付3310.2億元，其中財力性轉移支付僅708.6億元，其余2601.6億元均限定明確的用途和方向。這一規模與H省向社會公布的省級財政專項資金相吻合，據了解，2022年H省省級專項資金規模為2791億元，涉及86項專項資金。按照規定，省級財政專項資金是經省政府批準，由省財政在一定時期安排，具有專門用途的資金，以及中央對省級的專項轉移支付資金。所以，客觀地看，當下所謂一般性轉移支付的統計口徑并不純粹，或從資金管理的角度并未真正實現“不指定方向，由市縣統籌使用”的目的。

（二）轉移支付下達不規范

1.提前下達規模偏小。從提前下達占比看，H省提前下達市縣2021年專項轉移支付155.08億元，占比63%；從行業看，H省提前下達市縣2022年交通類轉移支付52.07億元，占比為32%，遠低于新《預算法實施條例》要求的70%；從提前下達構成看，H省提前下達市縣2022年經建領域轉移支付66.17億元④，資金來源均為中央轉移支付，省級資金均未提前下達。據統計，截至2022年7月，H省2022年已向市縣下達經建領域轉移支付資金344.21億元⑤。所以，無論從總體上還是單個行業看，無論是絕對值還是相對值，提前下達都達不到法定要求。

2.轉移支付下達時間滯后。為應對新冠疫情影響，中央自2020年起建立財政資金直達市縣惠企利民的特殊轉移支付機制，實現資金使用的“一竿子插到底”，有利于最大限度下沉財力，加快資金撥付進度。但資金下達慢的情況仍然存在，如2021年H省收到中央轉移支付資金后，超過30天分配下達共64項、涉及資金237億元，涵蓋大部分部門和領域。市縣層面資金滯留的問題更為突出，如2021年6.67億元中央災后恢復重建財力性補助資金，截至2022年3月底，X縣等9個縣（市、區）收到中央資金后，超過3個月未明確到具體使用單位或項目。

3.債券資金支出進度慢。債券資金作為向社會募集、有著較高成本的債務類資金，本應在拉動有效投資，推動項目建設方面發揮積極作用，但不少地方爭取很積極，實際支出則嚴重滯后。截至2022年3月，J省2021年專項債券支出進度僅為33%；Y縣2019—2021年安排債券資金18.59億元，截至2022年3月支出進度僅為63%，且其中涉及2019年的債券資金1.37億元未實際支出，嚴重影響了債券資金效率和政策效能。

（三）轉移支付基礎工作不扎實影響資金使用

1.部門溝通協調不到位。由于政策調整、數據匯總、規劃審核等原因，主管部門遲遲不能提出資金分配意見，致使財政部門無法將資金分配至市縣。如2022年農村客運補貼資金、城市交通發展獎勵資金12.1億元于2022年4月下達至H省，涉及基本公共交通服務，但因項目實施方案修訂工作未完成，截至2022年7月該資金仍未分解下達到市縣。

2.項目準備不足。長期以來，市縣不同程度地存在“重申報輕建設”“重分配輕支付”的觀念，由于項目用地、計劃批復、招投標等前期準備不足，當資金下達市縣或項目單位后，達不到支出條件；更有甚者，市縣為了最大限度爭取上級支持，同一個項目通過不同部門、以不同名稱進行申報，結果資金下達后因為管理程序問題，要么出現資金無法支出，要么出現資金擠占挪用的情況。如H省2022年安排的8374個省級項目中，截至6月底有3316個預算項目未發生支付業務，比較典型的如Z學校“超短激光實驗裝置項目”，涉及金額1.5億元。

（四）績效管理水平有待提升

1.政策執行效果偏離目標。農村中小學教師周轉宿舍建設，政策設計主要是保障特崗教師和支教教師，實際多用于離家較遠教師午休和住宿，政策定位與實際效果偏差較大。

2.項目產出效益低。如W縣高標準農田建設項目缺少與項目灌溉配套的必要設施，“水到地頭澆不了田”，影響項目效益發揮。W區農村中小學教師周轉房已建成，但項目入住率僅3.5%，財政資金的效益無從談起。

3.項目建設存在碎片化情況。如H省重大科技專項資金2021年立項112個項目，單個項目平均229萬元，與湖北省立項14個、單個項目支持金額1000萬元相比，存在項目碎片化、資金分散、不夠聚焦等問題。

4.項目預算不夠精準。Z區某城鎮老舊小區改造工程預算不精準，預算與合同價相差69.8%。

三、進一步完善省以下轉移支付的建議

完善轉移支付制度，本質上是提升轉移支付資金的配置效率和使用效益。與私人資金配置的直接性不同，轉移支付的配置涉及組織機構、流程管理、政策偏好等一系列問題，且與私人資金單純追求效益不同，轉移支付更多的是追求公平，以及在公平基礎上的成本控制和效率提升。

（一）進一步明確轉移支付的功能定位

需要承認的一個客觀情況是，市縣政府之所以甘冒違規的風險擠占挪用轉移支付資金，原因在于上級確定的項目不是當地必需的，至少不迫切。與此同時，市縣缺乏財力支撐其自身的發展規劃和產業布局。當然，受限于區域位置、信息交流、人力資源等因素，市縣的發展目標未必符合全省乃至全國的政策目標。筆者以為，這就是轉移支付的立足點和著力點。

1.堅持一般性轉移支付彌補財力缺口，由市縣統籌的政策定位。圍繞“促均衡、保基本”的目標，結合基本公共服務領域支出需求、財政困難程度、基本公共服務成本、人口數量、城市規模、區域面積等因素，量化為具體的分配權重，研究建立分檔分區域按比例支出制度，提高政策透明性和規范性；對于承擔生態保護、糧食生產等職責的市縣以及革命老區等特定事項，設置相應的傾斜系數，彌補市縣財力缺口，確保各地能夠無差別地提供基本的公共產品。

2.嚴格限制一般性轉移支付的統計口徑。對于車輛購置稅收入補助地方資金（重點項目），以及中央基建投資等所謂的一般性轉移支付，鑒于其已明確到具體的項目和地區，筆者建議將其納入專項轉移支付的口徑進行統計考核。這樣操作的好處在于確保一般性轉移支付的定位更加準確，否則即使再怎么倡議提高一般性轉移支付的規模，實際上市縣仍缺乏統籌能力和資金支配的自主權，無益于一般性轉移支付均衡基本公共服務的功能定位。

3.專項轉移支付要更加注重導向性，著力服務重大決策。按照“用于辦理特定事項，引導下級干事創業”的要求，對于跨區域或受益范圍以區域外為主的項目，以及產業結構調整、高新技術研發推廣、基礎學科研究等符合國家政策支持，又不適宜普遍化、規范化、標準化推廣的項目，適宜采取比例補助、后補助、以獎代補等途徑，以專項轉移支付的方式下達市縣。市縣可結合自身的產業優勢和區域特色，圍繞國家政策導向，有針對性地開展項目儲備、包裝、申報，并通過專項轉移支付的支持，激勵本地特色領域、特色產業和項目加快發展。針對《意見》中關于“共同財政事權轉移支付暫列一般性轉移支付”的規定，筆者認為，一是要明確過渡期，最長以3年為限，以提高政策的確定性；二是要對具體范圍進行明確和細化，不宜寬泛地將所有共同財政事權均納入一般性轉移支付，確保資金的分配權在地方。

（二）規范轉移支付資金下達

1.切實做好提前下達工作。要結合本年收入形勢和來年經濟發展前景，研究分析政策調整、產業發展、市場變化等增減收因素，科學預測收入規模，合理安排支出項目；要根據本年預算執行情況，結合政府重點工作，提前謀劃來年預算，并按不低于90%和70%的比例提前向市縣下達一般性轉移支付和專項轉移支付，并督促市縣將該部分資金編入本級預算，提高市縣的謀劃和統籌能力。對于達不到比例要求的，要在編制預算階段向財政部門作出書面說明，并提出整改措施。

2.及時將轉移支付資金下達到市縣。要加強與部門的溝通銜接，在落實中期財政規劃和項目庫建設的基礎上，關口前移，主動跟進部門行業規劃、投資計劃向中央申報情況；要加強與財政部的對接溝通，了解政策導向和轉移支付預安排情況，做到心中有數；中央資金下達后，督促部門及時提出資金分配或預撥意見，確保在法定時限30日內將資金下達到市縣或項目單位。

3.做好轉移支付資金的收回和調整工作。對于項目實施中發生重大變化，確無資金需求或需求減少的；財政、審計、現場調研、重點評估等發現資金使用存在違規問題的，按審計檢查意見確需調整的；項目前期準備不足，不滿足開工或建設條件，資金短時間無法形成支出的，要按照預算管理程序予以收回或調減，避免轉移支付資金的閑置浪費。

（三）加強轉移支付資金撥付管理

1.要完善項目庫建設。抓好入庫項目的審核、論證、遴選及排序，抓好轉移支付資金支持項目與本級財力支持項目的銜接，建立預算編制、追加安排項目與備選項目庫有效銜接的聯動機制，真正做到先有項目、后有預算。

2.要比照直達資金要求嚴格預算管理。充分運用預算管理一體化系統，跟蹤監控轉移支付資金分配到哪一級財政、哪一個部門和單位；按照國庫集中支付要求，單獨調撥庫款，點對點將資金支付到最終收款人，做到對發放到個人、企業的資金可追溯核查，不得將資金違規撥付至實有資金賬戶。

需求情況：農業方面，除晚稻用肥有零星需求，市場交投整體冷清。工業方面，上周復合肥企業集中采購原料，部分貿易商提早開始冬季備肥拿貨，短期出現一輪強勁需求，市場價格因此被拉高。出口方面，國際尿素仍在持續上漲，國內尿素出口量有所增加，但仍處于低位水平。

3.加強日常監管和重點監控。要堅持預算執行進度和項目建設進度雙監控，督促部門和單位及時上傳項目形象資料和撥付資料，及早及時發現資金撥付和項目建設中的問題，通過采取糾偏措施或調整資金用途，確保資金及時形成有效支出。

（四）落實落細預算績效管理

1.建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。要根據國家政策變化、市場發展狀況、績效評價結果等因素，適時調整專項轉移支付，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。據統計，經過整合，H省省級專項資金數量從2014年的959項壓縮到2021年的86項，數量的壓縮直接促使專項資金規模和質量得以提升，更利于發揮專項轉移支付引導效應。

2.開展全過程績效評價工作。要結合行業特點和支出標準體系建設，建立健全分行業、分領域績效指標體系；在此基礎上，根據項目特點設定績效目標，并隨同預算一并落實到具體項目；要組織部門和資金使用單位開展績效執行過程監控；執行結束后要開展績效評價，將單位自評和財政部門重點評價結合起來，真正實現“花錢必問效，無效必問責”。

3.建立激勵約束機制。對于一般性轉移支付，重點考核“三保”工作是否到位、財政運行是否平穩、政府債務風險是否可控、基本公共服務水平是否提高等指標；對于專項轉移支付，重點考核資金撥付使用流程是否規范、資金是否形成有效支出、項目建設/產業發展是否達到預定目標。要將考核結果量化為資金分配因素，加大對考核優秀市縣、優秀項目的支持力度，逐步建立獎優罰劣的激勵機制。

4.建立責任追究機制。要堅持“過緊日子”方針，嚴厲查處挪用、混用預算項目以及擴大項目開支范圍等問題，并建立通報機制，對進度遲緩的省直部門和市縣采取約談、書面告知的方式加以督促。要建立與紀檢監察、審計部門的聯動機制，并以檢查發現問題為契機，建立長效機制，真正實現“查出一個、警醒一片”的效果。

①參見《李克強主持召開東南沿海省份政府主要負責人經濟形勢座談會》，載于《新華網》2022年7月7日。

②《河南財政收支月報》，2022年6月。

③數據來源：河南省十三屆人大三次會議 河南省政協十二屆三次會議參閱資料《2020數說圖解政府預算報告》第76頁；《2021數說圖解政府預算報告》，河南省財政廳第79頁。

④具體涉及交通運輸、節能減排等領域。

⑤具體涵蓋基建投資、交通運輸、能源、住房保障等領域。