老齡化背景下農村老年人合法權益保障的法律問題研究*

南京審計大學 汪子康，耿成萬，劉佳，劉澤祥，王芊嫄

一、老年人合法權益的法律保障現狀

隨著人口老齡化的加速到來，世界共同面臨養老挑戰，這不僅關乎老年人自身及其家庭，還涉及社會政治、經濟等諸多領域。如何能在老齡化背景下更加有效、全面地解決老年人權益保障問題的困境，對于世界各國而言無疑都是一個巨大的挑戰。

目前適合我國的養老模式是以家庭養老為主社會養老為輔，在宅養老為主異地養老模式為輔多種養老模式混合的形式[1]。養老工作作為我國重要的民生工程，把“老有所養”作為基本目標，國家極為重視養老服務，不斷加大對養老服務的投入，健全養老制度，增設“社區養老”等新模式。但也存在城鄉養老服務發展不平衡、養老基礎設施不健全、養老金低、家庭養老負擔重等問題。

二、農村老年人合法權益保障存在的問題

（一）農村養老保障法律體系存在缺陷并且較為落后

目前我國對于老年人權益保障的法律體系不夠完善，對于農村老年人再勞動、老年人教育以及財政支持等方面缺乏相應的法律支持。立法層次不高，現有法律無法解決當下在農村復雜的養老需求。地方性法規與有關政策法規存在矛盾，現有的法律文件規定的內容不統一甚至存在沖突，難以形成完整的法律體系。國家雖然出臺了一系列的養老政策與規劃，但是因為政策具有不穩定性的原因，導致相關政策在農村養老地區難以發揮真正的作用，缺乏約束力與執行力。

（二）農村“家庭養老”難以發揮作用且老年人精神需求無法得到滿足

目前農村養老模式仍然是以“家庭養老”為主，但子女為了生活得更好不得不外出務工，父母只能自己居家養老或者被送去服務設施嚴重不足的養老院，子女難以發揮對父母的養老作用。另一方面，隨著物質生活條件的改善，農村老年人的精神需求也日益增長，而在農村的空巢老人當子女進城務工后不能陪伴身邊，導致越來越多的“空巢老人”存在感情寂寞和無助的心理狀態,精神需求得不到滿足。[2]

（三）農村養老設施不完善且養老服務人員嚴重缺乏

雖然現在農村已經基本建起了敬老院、幸福院等養老場所，但其實覆蓋率并不高，很多農村幾個村才一個養老院。養老院相關的設施也不完善，基本上就是簡單給老人一個房間，所以加強養老設施建設顯得比較迫切。[3]另外，農村養老院很多地方一個服務人員要承擔十多個甚至更多的老人的日常生活，養老服務人員嚴重缺乏。此外，養老服務人員的工資過低，養老院的服務人員服務意愿不足，難以吸引更多的養老服務人員參與到農村社會養老服務體系之中來，這也是導致農村社會養老服務體系難以構建的重要問題。

（四）醫療保險覆蓋率低且城鄉差距地區差距仍然客觀存在

我國雖然已經實現了全民醫保，但是對于一些復雜性疾病與特殊藥物仍然無法做到足夠的支持。老年人因病致貧，因病致殘的情況在農村地區仍然屢見不鮮，相應的社會保障也沒有落在實處。

并且，對于醫療保險問題存在重大差異，許多農村地區的老年人，就算在醫療保險的支持下，也不足以去看病，特別是對于大病更是不敢看，所以醫療保險覆蓋存在一些地區經濟差異問題的影響，此外城鄉醫療保險的差距仍然客觀存在，同一地區的城鄉居民可能因為戶口問題而導致醫療保險的報銷費用存在差距，這些問題都亟待解決。

（五）農村養老糾紛問題越來越普遍

從贍養的主體這一層面來看，家庭贍養在我國廣大的農村地區是一種較為主要的養老方式，在傳統儒家孝文化的影響下，社會養老模式等一些新型的養老方式難以被人們普遍地接受，除此之外，農村社會保障體系仍有很大的完善空間，農村地區的家庭有比城市家庭更大的生活壓力，農村家庭在養老方面遇到許多挑戰。正是由于農村的經濟狀況不樂觀，青年勞動力為了維持家庭日常開支，被迫去城市打工，使得農村地區的家庭養老更加困難；從養老糾紛案件這一層面來看，農村養老糾紛問題較之于城市有著更強的復雜性，在近些年有著漸漸上升的趨勢，在社會上的關注度也是有增不減。例如，在2017年最高人民法院公布的贍養糾紛案件之中，農村地區發生的就占了將近75%，這充分說明了養老矛盾在我國的農村地區尤為尖銳。案件具體包含了毆打老人、辱罵老人、逃避贍養義務、拒絕支付贍養的費用等。但是，走司法程序的贍養案件只能算農村養老糾紛的冰山一角，更多的糾紛并未進入司法程序；從養老糾紛案件處理結果這一層面來看，清官難斷家務事，養老糾紛問題的形成原因往往是非常復雜的，村民委員會在糾紛發生后一般會先進行調解，如果調解不成，當事人再向法院起訴。在具體實踐中，因為贍養關系和其他的事實關系有所區別，即便可以依照法律條文進行判決，也比較容易出現執行難的現象。子女雖然敗訴，可未必心甘情愿地去執行法院的判決，而后期監督的缺位，可能會讓老人再次面臨無人贍養的境況。

三、完善農村老年人合法權益保障的建議

（一）健全農村養老保障法律體系

目前我國關于農村養老保障的法律體系還不健全，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國刑法》等法律僅有幾條關于老年人權益保障的法律，完全關于老年人的法律只有《中華人民共和國老年人權益保障法》。《中華人民共和國老年人權益保障法》新修訂之后雖然有了社會保障、贍養與撫養、社會服務等有關養老服務的法律條款，但是規定的內容還是不夠具體、不夠全面，在執行過程中往往會缺乏可操作性。有必要適時出臺關于養老服務的具體的、可細化的、可操作的實施細則，一方面老年人的養老權益可以得到較為充分的法律保障，另一方面也解決了法律的滯后性和公平公正的問題。建議整合當前的法律制度，探索構建以《中華人民共和國憲法》為指導，以《中華人民共和國老年人權益保障法》為核心，以《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國教育法》等其他法為補充的養老保障法律體系。一方面可以在《中華人民共和國勞動法》中增加相關老年人退休之后的勞動就業相關權益，以此來保障農村老年人勞動就業增加收入，一定程度解決農村老年人沒有退休金的現狀。另一方面《中華人民共和國教育法》雖然規定了終身教育，但是對老年教育沒有相關的具體規定，因此可以增加老年教育相關規定保障老年人的受教育權，讓老年人可以融入新時代。

（二）推進農村養老模式多元化以保障農村老年人的養老權益

隨著農村老齡化和“空巢化”的情況加劇，傳統的“家庭養老”模式難以維持，因此推進“家庭養老”“社會養老”“醫養結合”等多元模式在農村的結合就顯得很有必要。一方面農村“家庭養老”模式短時間內難以改變，可以推進“社會養老”養老機構發揮作用，相關政府部門應當督促有精神贍養需求的老年人定期探望父母滿足精神慰藉。另一方面“醫養結合”的養老模式既有利于改善農村老年人的身體健康，也能滿足老年人的基本養老需求。因此在農村推進多元養老模式有利于解決農村老年人的精神需求問題和身體健康問題。

（三）建立健全養老服務質量評估和監督法律體系

養老服務的質量關系到老年人的養老需求能否得到切實的滿足。提高養老服務的質量，必須加強對養老服務質量和水平的法律監管。然而我國還沒有形成一套關于養老服務和建設體系的規劃設計，缺乏統一的規范標準，也沒有明確的法律制度來規范審查各類養老服務主體的從業資格，監督其服務內容、服務水平和服務質量。當下，對于社會養老機構的監管主要由民政部門進行，但民政部難以發揮有效的服務質量評估與監督作用，因此建立健全養老服務質量評估和監督法律體系就很有必要，建立一個統一的有關老年人權益保障的部門來對“家庭養老”和“社會養老”進行養老服務質量評估與監督就具有可操作性。

（四）從法律層面推進城市與農村養老權的平等

由于我國目前城鄉經濟存在巨大差異，這也導致了城市與農村養老問題存在差異。一方面與城市相比農村老年人沒有退休金，許多老年人的養老金一個月僅有一百多，因此養老金難以維系正常的生活。

另一方面，城鄉醫療保險的報銷比例仍然存在差異，導致農村老年人“小病不敢治，大病治不起”，因此推進城鄉公民養老權平等就很有必要。從法理上來說我國的公民都是平等的，雖然由于城鄉經濟存在差異導致具體政策會產生差異，但國家應當承擔起農村養老的責任，可以通過農村養老專項資金等政策扶持農村老年人養老，提高政策的執行力和扶持力度，緩解農村老年人沒有退休金這一情況。另外可以逐步推進城鄉醫療保險走向平等，提高農村地區大病醫療的報銷比例，讓農村老年人“敢看病、看得起病”。

（五）完善農村養老糾紛的司法介入

1.以國家為主導，加強法制的約束作用

司法救濟是農村地區老年人“老有所依、老有所養”保障其擁有一個幸福晚年的最后一道“護身符”，所以要不斷加強法治建設強化司法對于贍養老人約束作用。具體來說，徒法不足以自行，首先，應該發揮法院在司法救濟中的關鍵作用，不斷加強法院與其他糾紛調解單位的合作交流，對于案件應當秉持具體案件具體分析的原則，盡最大努力讓老百姓在具體案件中不僅能夠感受到法律的尺度和權威也能真切地體會到法官的溫度。針對農村老年人普遍存在的尋求司法救濟意識不強的情況，法院在加大普法宣傳的同時還應該不斷完善訴訟服務體系，切實考慮農村老年人的合法關切，適當降低訴訟成本，簡化司法程序，以此來提高農村老年人通過司法救濟的途徑來維護自身合法權益的意識。

2，以推動立法為抓手，完善農村養老法律保障

當前對于通過司法途徑解決我國農村地區養老問題還存在一個重大制約因素就是法律保障體系不完善，因此我們應該不斷完善關于保障農村老年人權益的相關立法，為更好保障老年人尋求司法救濟提供法律依據。從目前農村的養老糾紛案件的情況來看，糾紛產生的原因多與家庭矛盾有關，在一定程度上也造成了老年人在精神方面的需求得不到滿足，但現行的《中華人民共和國老年人權益保障法》第11條規定中只明確了贍養人應履行對老人的精神慰藉義務，卻對贍養人配偶的義務沒有進行說明。這也就造成了在司法解決相關糾紛的過程中難以追究贍養人配偶的相關法律責任。所以建議在相關法律規定當中明確女婿、兒媳對于老年人贍養的義務，以達到“定分止爭”的效果，此外，對于執法工作者來說，應該不斷加強法律素養，在執法過程中密切關注老年人的合法需求，不僅要體現出法律的權威性還應該展現出法律該有的溫度。

3.以調解為輔助，構建多元糾紛調解機制

第一，發揮廣大農民群眾在農村地區的養老糾紛解決中的重要作用。廣大農民群眾既是養老糾紛的當事人，也是糾紛解決的參與者，在養老糾紛中，當事人只有充分認識到了糾紛問題的嚴重性，明確自身的責任和義務，才能更自覺地與對方進行溝通。針對農村地區養老糾紛問題，農民所做的工作主要包括以下兩方面：“防”與“治”。所謂“防”是指做好農村養老義務及法律知識的宣傳普及工作，引導人們樹立法律文化觀念，特別是農村老年人的法律觀念，增強農村老人年的權利保護意識，同時也要做好對農村子女的有關養老義務的普及工作，全面提高農村居民的道德素質水平，有效減少農村地區的養老糾紛案件的數量，切實提高農村地區的養老糾紛案件的解決質量。而“治”則是指當出現養老糾紛時，要充分發揮廣大農民群眾的自主能動性，通過自治、溝通、協調、調解等多種形式解決糾紛，與此同時，應該根據不同養老糾紛的產生原因與性質，自覺選擇最適宜、最簡便的解決方案，努力爭取用互利和雙贏的視角解決問題，維護好農村老年人和子女間持久且穩定的良好關系。

第二，堅持和完善農村基層人民調解制度。中國特色社會主義現代化建設進入了新發展階段，在新時期的農村基層社會治理體系中，村民自治越來越受到重視，村民自治擁有著強大的生命力，并在農村養老問題的解決中發揮著不可替代的作用，通過村民自治，能夠起到溝通我國法律制度與我國廣大農村社區之間的橋梁作用。當前農村地區養老糾紛解決方案的首選是基層人民調解，但由于目前存在著基層人民調解的規范性不足、缺乏相關專業的工作隊伍、調解效力有限等相關問題，因而限制了其作用的充分發揮。就這一現實問題，基層政府和地方法院應該加強對基層人民調解的引導、指導和監督，同時也要充分考慮到農村地區的實際情況，衡量好宗教、家族、地域等有關因素，積極構建起養老糾紛解決的新發展格局。基層人民調解不僅是我國人民司法的一個重要補充，也是我國民事程序法律制度系統中的重要組成部分。基層人民調解擁有廣闊的發揮舞臺，尤其是針對一些形勢還不是特別惡劣的養老糾紛問題，利用基層人民調解的形式來解決問題，更具有現實可行性。

第三，切實發揮鄉規民約對人民的約束作用。農村養老糾紛的解決還可以從有關規則的制定層面入手。我國許多農村地區的發展都經歷了漫長的歷史演變，尤其是在一些家族式的村落，村落為了維護本村的發展秩序，在歷史演變中，逐步形成了初具系統性的鄉規民約與民風民俗。這些鄉規民約在一定程度上規范著村民的行為。新時期農村地區養老糾紛的解決還應借助相應的村民規約與民風民俗來發揮作用，尤其是要結合當前出現的老年人贍養問題等，及時調整并豐富村規民約的內容，就當前問題，提升村規民約的針對性。此外，還包括民族習慣、地域習俗、公共道德等規范，對于緩解農村養老糾紛也具有促進作用，除此之外，這些規范也有能彌補司法程序復雜的不足，為農村養老糾紛的解決提供更多可選擇的路徑，這是一種防與治緊密結合的過程。例如，村中德隆望重的長者或村委會工作人員等具有一定的權威性，在調解養老糾紛問題上具有一定的優勢，解決糾紛能獲得雙方當事人的信服；左鄰右舍等對于子女養老具有一定的監督作用，有助于子女對贍養父母義務的落實，同時也能有效督促農村贍養服務的推進。

四、總結與展望

現在的老年人曾為我國的社會主義建設做出了不可磨滅的貢獻，農村老年人在八九十年代更是用農業“養活了”社會主義市場經濟，不能因為老年人成了負擔，便不保障好他們的晚年生活。隨著我國經濟的發展和老齡化程度的加劇，農村養老問題將會更加的突出，但我們堅信在中國共產黨的領導下，我國會進一步的完善農村養老保障法律體系，建立健全養老服務質量評估和監督法律體系，在推進多元養老模式的同時促進城鄉公民養老權的平等，最終實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”。