早期兒童照護的國際經驗及對于我國的啟示*

陜西婦女兒童發展基金會 亓宇堯，劉琦慧，趙紫馨

2021年5月，我國中共中央政治局召開會議，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》并指出，為進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套支持措施，我國進入了新時代和新的發展階段，早期兒童照護被提上了日程，無論是從我國政策角度、現實因素考慮還是從理論角度考慮，此階段的兒童照護是必要和迫切的。本文將從我國關于兒童照護的社會政策、養育現狀出發，探討兒童照護面臨的困境以及0-3歲兒童照護的新路徑。

一、早期兒童照護支持的經驗

（一）早期兒童照護的一般經驗

不同地區在探索兒童早期照護中，分別依托家庭、社區和托育機構三個主體展開實踐。

政策層面上，多地區從上世紀開始在多方面為0-3歲嬰幼兒家庭提供政策和法規保障，主要涉及兒童照顧的優惠政策、帶薪的育兒假期、兒童父母的就業服務等。并且在政策上注重“保教一體化”，明確整合式的早期教育服務。

除了在政策上給予家庭照護的支持，還有許多地區動員托育機構、社區等資源為家長進行家庭育兒的指導。被廣泛應用的家庭育兒指導模式，包括“家長管理培訓”、“幫助不聽話的孩子”、“親子互動療法”、“3P 積極教養項目”等。

（二）早期兒童照護的項目經驗

部分地區在幾十年前把兒童早期照護作為反貧困斗爭的一項探索，它通過對社會處境較差的兒童提供“補償教育”，使之能夠有一個良好的人生的開始，并為其日后的學校生活奠定基礎。這樣的項目賦予了家長參與權，明確提出“讓家長與幼兒一起參加活動，并為其提供適當的社會服務”，實踐了兒童照護育的“教養-互動”模式。

還有一些地區為消除貧困，防止社會排斥以及改善處境不利幼兒的生活環境，大力發展學前教育，以家庭為主要突破口，主要提供針對幼兒和其家庭提供支持，以實現其全面發展，鼓勵家長參與并且致力于提高學前教育的質量，項目突出家庭地位，使家庭既直接參與項目的管理和實施，又從中直接受益。

通過托育機構支持兒童早期養育也是值得學習并且流傳的經驗，主要應用的具體方法有：給家長發放由教育部門開發的促進幼兒語言發展的宣傳冊、建立為兒童家長提供綜合服務的家庭辦公室、設立育兒支援中心、給家長提供信息和支持材料或者是動員家長參與托育機構的活動等保障家長的參與權、鼓勵家長經營早教機構，給予開辦兒童保育中心的家長資金支持和專業指導。

二、我國兒童早期照護政策發展與現狀

（一）我國兒童早期照護政策回顧

1.初步探索時期

自新中國成立到1957年期間，我國關于0-3歲兒童照護多為生產建設服務，旨在減輕企業工人在兒童托育中的壓力。1956年《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》一文中指出，3周歲以下的兒童由托兒所接收，托兒所最初具有福利性質，由各企業工會組織主辦，惠及企業工人。隨后出臺的《關于中、小學、師范學校的托兒所工作的指示》，指出“在教育工會組織的積極協助下，依靠群眾舉辦各種類型的托兒所”。1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》和《關于人民公社若干問題的決議》 兩份文件的頒布推動了公社導向的托育工作的發展，全國幼兒園數量在幾年間從1.6萬78萬處，隨時代特點強調量的增長。直到1961年，受中央“調整、鞏固、充實、提高”方針指引，學前教育逐步恢復正常發展。但之后我國各階段教育事業又受到影響，出現政策斷層。

2.制度化發展時期

教育部于1978年在普通教育司設立幼教特教處，同年7月，我國首個國家級幼兒教育科研機構“幼兒教育研究室”設立，1979年《全國托幼工作會議紀要》中強調“幼兒教育回到政府工作關注的領域”。1980年衛生部頒布的《城市托兒所工作條例(試行草案)》填補了我國在該領域政策和規范上的空白。次年6月和1985年12月衛生部印發的《三歲前小兒教養大綱(草案)》和《托兒所、幼兒園衛生保健制度》兩份文件，更加詳細地闡述了托兒機構關于3歲以前兒童教養工作的內容。

20世紀末，整個托育服務體系開始依靠各級政府、企事業單位和街道社區等集體力量逐步建立，托育職責也逐漸厘清。接下來的數十年，我國已有的托幼服務體系呈解構趨勢，托兒所的責任主體呈多元化趨勢，但缺乏政策精準規定。

3.規范化發展時期

自2017年全面二孩政策實施以來，0-3歲兒童托育的供需矛盾空前激化，黨的十九大提出“以人民為中心”的發展理念，并且首次將“幼有所育”作為保障和改善民生工作的重要內容。同年12月召開的中央經濟工作會議明確指出“要解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。

次年，上海市政府頒布全國首個有關幼兒托育工作的規范和標準，該意見強調3歲以下幼兒托育工作的多方參與，堅持“政府引導、家庭為主、多方參與”的總體思路，并且以“促進發展、規范管理、保障質量”為推進托育服務工作的主要目標，引導社會以多種形式提供托育服務。

2019年4月，國務院辦公廳《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》出臺，提出“加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導”“加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度”“規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”三個方面的舉措，以通過法律法規政策體系的完善推動嬰幼兒照護服務水平的提升和相關服務標準的建立和完善。

同年財政部等多部門也出臺相關政策明確托育參與主體的責任、參與流程及支持措施。

2019年12月，陜西省政府辦公廳應同年4月相應發布《陜西省人民政府辦公廳關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》，提出關于政策體系和服務體系建立的兩個目標、提出在偏遠農村及貧困地區，探索設立專職、兼職嬰幼兒照護指導員，定期為區域內嬰幼兒家庭提供入戶指導服務。探索將嬰幼兒照護服務機構、人員信用信息納入信用信息共享平臺，依法逐步實行工作人員職業資格準入制度等工作內容，旨在促進兒童養育科學知識的宣傳與普及，從而促進嬰幼兒的科學照護的規范發展。

（二）我國早期兒童照護政策發展的特點

1.照護主體隨社會生產狀況而變化

總體而言，我國關于0-3歲兒童早期教養的相關政策，隨著經濟和社會的發展狀況以及人口政策變化而變化。早期，我國關于0-3歲兒童的政策主要聚焦于兒童基本權利的保護，旨在滿足兒童的基本生存需求。在科學化發展階段，托幼事業被視為實現家務勞動社會化的重要方面，我國兒童的社會主體隨著市場化的發展從一些福利性的托育機構，到集體主導的托兒所，近年來逐漸發展到商業的托育中心，政策逐漸關注到多元主體參與兒童早期照護。而近五年來我國關于0-3歲兒童早期照護的政策主要聚焦于托育主體參與、托育優惠政策、托育機構管理規范等，0-3歲兒童早期照護得到空前的重視，并且我國政策的制定與實施從社會本位價值取向逐漸轉向“以兒童為本”，更加關注兒童的整體性發展。

2.政策反應的地區差異顯著

橫向比較我國0-3歲嬰幼兒教育政策可以發現，不同地區間差異明顯，上海等經濟較發達地區的政府率先關注3歲以前兒童照護問題且關注社會資源的利用，而其他經濟較落后的地區對兒童照護政策的關注和政策更新相對遲緩。

3.兒童照護政策視角單一

我國關于兒童早期照護的政策，重視“護”“養”而缺少“教”，而當今時代背景下，兒童的心理發展等方面的全面性發展越來越受到關注，政策層面欠缺相應對策，對兒童個性化發展面臨的需求政策的關注也不到位。如何保證兒童早期照護的福利性，避免生產性與去教育性，應成為今后政策制定的思考方向。

（三）發達國家兒童早期照護政策對我國的啟示

第一，強調并且不斷明確政府在兒童早期養育發展中的職責，一方面明確各級政府在教育發展中的功能和工作重點；另一方面明確政府的各個部門在發展早期教育中的職責并強調重要部門的關鍵領導者的權力和責任，做到權責清晰。第二，政策上需要強調保教一體化，消除兒童早期教育和保育的界限。第三，需要注重國家層面的法律法規建設和行業層面的制度標準建設，以避免0-3 歲早期教育機構的管理存在監管真空，從業人員專業化低、收費混亂等問題，并且可以適當設立督導機制以加強監管。

（四）我國早期兒童照護現狀

總體而言，我國兒童照護經歷了以下幾個發展階段：由計劃經濟時期高福利形式的集體養育，企業辦托兒所將家庭養育勞動外包，到后來家庭養育由私人化逐步演變到社會化，再到近年來由強調“家庭支持”到強調“支持家庭”的變化。

我國0-3歲兒童照護的發展顯示出城鄉差異。在我國農村地區，主要由兒童的母親及祖輩承擔家庭照護中的責任，存在缺乏親子互動，缺乏兒童照護知識導致兒童照護方式不科學等問題，并且在之前的研究中發現，貧困地區農村兒童早期綜合發展明顯滯后，由于缺乏科學養育的知識，育兒缺少支持，導致照養人兒童照養人抑郁傾向普遍。

（五）我國早期兒童照護的項目探索

1.“兒童早期養育和發展”（ECCD）合作項目

2001年聯合國兒童基金會與我國教育部聯合啟動“兒童早期養育和發展”（ECCD）合作項目，該項目旨在改善兒童生存和發展環境，保護兒童權利，促進兒童綜合發展，使之成為許多國家優先發展的領域。2006年聯合國兒童基金會在我國農村貧困地區發起了兒童早期綜合發展項目（IECD）的基線調研，隨后開始項目試點。

<1)，且各件產品是否為不合格品相互獨立．

該項目旨在為農村（社區）0-3歲兒童及其家庭提供促進兒童早期發展的社區支持性服務，建立以村（社區）為依托的早期教育服務團隊，多渠道傳播與兒童早期發展相關的科學育兒知識和理念，提供以社區為基礎的全方位兒童早期綜合發展服務，涵蓋三歲以下兒童的衛生保健、營養、早期啟蒙和兒童保護等綜合性內容。2013年，聯合國兒童基金會“兒童早期發展社區家庭支持項目”(ECD項目)落戶湘潭縣等全國首批試點項目縣。項目后期在多個農村地區設立以社區為基礎的兒童早期發展活動中心，通過共同游戲、親子閱讀等方式促進家長在兒童活動中的參與，從而為其家庭養育提供了科學指導，培養及提高了家庭養育主要照護人的育兒技能與知識水平。IECD項目實施以來，探索了以兒童為中心，以家庭和社區為基礎、以村居機構為依托，以流動服務為補充的 0-3歲兒童早期發展綜合干預模式，實現了多元主體對于兒童照護的共同作用。

2.“慧育中國：兒童早期養育試點項目”

母親教育程度低、家庭收入低、家庭經濟來源缺乏等因素提高了兒童早期發育遲緩的風險，中國發展研究基金會開展的“慧育中國：兒童早期養育試點項目”是一項針對 0-3 歲兒童，通過營養干預和“家訪”形式的早期養育干預，促進兒童身體、語言、認知、社會情感發展的大型兒童早期發展社會試驗。“慧育中國”項目的綜合干預措施改善了家庭養育環境，積極影響了兒童的語言、個人社會、精細運動和粗動作發展和兒童營養和健康狀況。

在我國農村地區開展的“養育未來”項目的探索經歷了以下幾個階段，最初探索如何通過免費提供微量營養素（營養包）的方式減少和消除貧困農村兒童微量營養素缺乏導致的缺鐵性貧血，促進兒童健康成長。后來發現，局限于營養的關注是不夠的，需要關注養育，在第二階段就有了養育師入戶的項目，探索改善家長養育行為的有效方式。入戶模式的探索，證明了其顯著效果，但是高成本低收益的現狀促使對于第三階段即養育中心的探索。到了第四階段，政府介入主導，機構指導，該項目進入“進入寧陜整縣模式”的試點研究，結合了入戶家訪和養育中心，并于2019年5月在陜西寧陜縣實現全覆蓋。

三、啟示與展望

（一）兒童早期養育項目經驗啟示

不同地區從專門針對處境不利的幼兒及家長的策略，到面向全體幼兒和家長的政策，在當前發展和改革學前教育事業，尤其是在促進家長的參與方面值得延續和思考，家長的全面參與，兒童的托育機構多渠道促進與家庭的合作，社區發揮區位優勢給予家庭支持和促進家長理念提升都是我國日后可以繼續探索的方向。以教養-互動為中心服務模式，以“發展取向教養理論”為指導，以“入戶指導”為主要形式的“家庭早期教養支持”項目通過提供家庭上門指導來支持家長，為我國日后的實踐提供了“入戶指導”的思路。

普及學前教育應從最貧困地區、最脆弱的群體入手；建立多部門協調機制，明確職責，為兒童早期綜合發展提供保障；將母親的健康與教育納入兒童發展規劃，擴大效率；將教師隊伍建設作為學前教育發展的重要內容。

在鼓勵社會力量以及民營資本進入早期養育領域方面，大力推進建設普惠性托育點，建設“重德有能”的托育機構從業人員隊伍等實踐也成為了我國日后在托育服務方面的指向。

（二）我國兒童早期照護的發展展望

1.優化和拓寬政策覆蓋群體

針對我國兒童早期養育現狀，政府需要進一步健全嬰幼兒發展的相關政策，主導積極發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。我國在制定政策時，應拓展領域，不局限于家庭教育、托育機構的監督與管理，增加對社會服務、父母就業、兒童發展、社區組織等多元主體的關注，為0-3歲嬰幼兒家庭提供包括但不限于兒童照顧的優惠政策、帶薪的育兒假期、社區托育組織扶持等政策和法規保障。

此外，政策受益群體由兒童、家庭擴展到孕期母親、新生兒父母雙方等與0-3歲兒童相關的重要他人。政府出臺的關于0-3歲兒童及其家庭的相關政策聚焦經濟補貼和醫療支持，可以看出服務內容和手段的單一性。未來可以將兒童早期發展事業納入公共服務范疇，包括而不限于營養、衛生、健康、教育、社會保障等內容，促進兒童照護在社會層面上達成共識。

2.“五社聯動”理念構建兒童早期照護服務體系

兒童的早期發展不僅需要家庭照護、政府政策還需要社會的全方位參與。我國3 歲前兒童家庭教養困難包括兒童特質、教養人特質和社會情境三個方面。社會情境是造成教養困難影響力最大的因子。因此，需要充分運用社會支持手段，為3歲前兒童教養提供補充和支持，營造兒童養育良好的社會情境。

為了利用社區內部資源和社會支持，上海、南京等經濟發達地區，已在社區內建立兒童早期發展指導中心，開展區域內兒童早期發展的指導工作，并且形成了較為成熟的運作模式。在經濟相對落后的地區，特別是農村地區可依托具有事業編制的婦幼保健院、幼兒園等機構來承接，經費支出可根據經濟社會發展程度分級由政府分攤。

社會組織可以作為發起人角色，擔任0-3歲兒童早期照護項目的發起者，如基金會可以鏈接項目、資金等，尋找高校、企業等合作伙伴聯合發起兒童早期照護項目，同時也可以作為研究者，在項目的開展過程中承擔研究工作，采取干預研究的模式，促進項目日后的推廣。社會組織需要積極探尋本土化的兒童托育模式。

0-3歲兒童發展的第一場所是家庭，責任主體是父母，我國可以借鑒美國以教養-互動為中心的服務模式，發展“送教上門”的工作并且需要建立起長效的服務機制。社會工作者可以協助計生工作者承擔“入戶送教”的工作，以項目為依托，把兒童早期發展的理念和重要性、早教內容，包括兒童營養、科學喂養、兒童心智開發等育兒技能傳授給兒童的照護者。把兒童早期托育納入社工站的任務清單，在社區范圍內為兒童托育建立保障。

社會資源包括公共服務資源，衛生、計生、婦聯、教育等資源和志愿者等社會力量，我國可以向日本學習，推進普惠性托育點建設，充分整合利用社會資源，促進兒童早期照護。

社區自治組織可以以“育兒互助小組”“孕媽媽互助小組”“新手父母互助小組”等形式出現。為兒童家庭提供支持，促進家長育兒經驗的交流與分享、提升兒童家庭的抗壓能力，為新手父母在承擔新“角色”時建立社會支持。

0-3歲兒童早期照護中，實現以家庭為主多元主體的參與，整合社會資源，優化社會環境，有利于“兒童友好型”社會氛圍的營造。

3.推動分層、分步驟推廣模式以縮小地域差異的鴻溝

“福利多元主義理論”認為，福利供給來源應該多元化，國家、市場、社會組織、社區（包含家庭、親屬、鄰里、私人關系等）都應該成為兒童早期發展福利資源的重要來源，并倡導建立多元福利提供者的結構模式，明確兒童早期發展是多方參與的一項社會福利事業，因而，需要充分整合社會力量，豐富福利供給主體、打通多元福利供給渠道、創新服務模式。

《中國兒童發展報告2017：反貧困與兒童早期發展》指出，農村兒童在家庭中接受的早期刺激不足，貧困、邊遠地區家庭育兒環境最差。因而，在政策、項目的落實和推廣過程中需要考慮地域差異，充分考慮個別項目形成的模式在各地區的可實施性，綜合考慮各實施地的資金投入、執行能力、服務水平、兒童家庭需求和其他地域性因素，設置項目分層、分步驟開展，以保證服務效果。構建政府、高校、社區、家庭四位一體的合作共研團隊，使政策制定者了解實際需求，縮小政策與現實之間的鴻溝，豐富干預研究，把研究與實踐相互貫通，充分理解理論模式在實踐中的可行性，促進我國兒童早期照護理論和實踐的共同進步。