推進新型政商關系的法治化路徑
——以撫順市為例

中共撫順市委黨校 法學教研部 徐進

構建“親”“清”新型政商關系應在法治的框架下予以清晰定位，明確行為邊界，將“親”“清”的核心價值導向和行為準則納入法治規程，從而構建新型政商關系的法治新生態。

一、撫順市推動新型政商關系法治化依托的城市背景

撫順集“東北現象”的歷史代表性、現實典型性、社會復雜性于一身，承載了太多的歷史重負和羈絆。

（一）產業慣性牽制

隨著煤炭資源枯竭以及體制性、機制性、結構性矛盾日益突出，煤炭、石化、冶金、裝備制造等傳統產業的優勢正逐漸消失，耗能高、污染重、市場競爭力弱等問題凸顯出來，經濟效益下滑明顯，城市面臨嚴峻的產業升級和轉型壓力。

（二）人力資源流失

撫順人口連續十余年負增長，并且老齡化嚴重。目前，撫順市的高等院校較少，職業教育發展尚未形成體系，高等院校和職業教育的畢業生，較少從事機關事業和國有企業的工作，一方面是因為就業門檻較高，吸納就業能力有限，另一方面是省內沈陽、大連對人才的吸引能力強，使本土人才流出不斷加劇。

（三）發展方式粗放

政府公共管理科學化、現代化水平不高，現代企業制度不完善，按市場經濟規則管理經營理念不強，生產效率、產品質量和服務水平缺乏核心競爭力。

（四）觀念保守僵化

當前，部分企業存在求安圖穩、不思進取的保守思想，改革和爭先意識需要增強，同時，創新的方式和創新的能力稍顯不足，因此，一定程度上而言，削弱了城市的發展動力。

二、當前撫順市新型政商關系建設的現狀

撫順市是我國十分重要的綜合性的重工業城市，撫順市因煤而興、因油而發展，素有“共和國動力燃料爐”“中國煤都”和“中國北方石化城”之稱。20世紀90年代，撫順是中國少有的工業大市之一。當時，有近二十個工業門類，工礦企業1500余家，大中型企業達百余家。同時，撫順石化人流傳著，凡有煉廠地方就有撫順人。也可以說，中國有重工業企業的地方，無不留下了撫順人的身影。撫順這位“長子”十分厲害，創造了諸多的工業奇跡。

（一）當前我市非公有制經濟發展現狀

我市非公有制經濟主要存在以下幾個方面的短板和不足。

1.非公有制企業融資壓力大

撫順市非公有制企業融資渠道多為抵押貨款或擔保貸款，但部分企業規模小、固定資產少，財務管理不夠規范，可抵押資產不多且缺乏相對充足的資本積累。

2.非公有制企業發展要素制約

（1）人才技術力量匱乏。全市人口總數縮減，民營企業“引得進人”“留得住人”“用得好人”三個環節存在困難，專家型人才以及操作型實用型技工緊缺。

（2）受疫情及國際形勢等因素影響，要素價格特別是原材料價格上漲過快，企業成本負擔仍然偏重。

（3）產業發展空間嚴重受限。一是水源地影響。撫順是遼寧重要水源地保護區，水源地總面積5400平方公里，占全市區域面積一半。二是采煤沉陷區影響。采煤沉陷區總面積74平方公里，占城市建成區面積較大。三是行政區劃影響。設立沈撫示范區，對撫順發展特別是裝備制造業影響較大。

3.非公有制企業政策服務仍需完善

一是促進中小企業工作機制發揮不夠充分；二是“放管服”改革仍需深化，有的措施尚未完全落地；三是企業權益保護力度仍需要加強，公平競爭的市場環境有待完善；四是部分惠企減負政策落實最后一公里存在堵點，企業滿意度有待進一步提升。

4.非公有制企業自身基礎薄弱

一是企業普遍規模偏小、產業層次低端、企業資質弱。“個轉企”—“小升規”—“規升巨”發展速度緩慢；二是創新能力不強。一些企業家不愿承擔風險，不愿投資于技術研發和技術引進，自主創新能力不足；三是管理模式落后。有的企業還是家族式管理，管理隊伍經驗不足，制度不健全，權責不明確。

（二）當前撫順市推進新型政商關系法治化方面存在的問題

市教育局對企業提出受疫情影響招工難問題，通過推進校企合作，幫助企業積極宣傳，幫助企業解決用工難、用工荒的問題。市統計局組成包保工作小組，制定了包保工作計劃，本著“參與不干預，指導不指揮”的原則，隨時了解并協助企業解決存在的問題。市場監管局在疫情期間指導企業做好防護工作，在出口產品受限的情況，研究國內市場，擴大國內銷售，保證企業正常生產平穩運行。市交通局與包保企業溝通聯絡，幫助企業提高知名度，在中心客運站大屏幕和出租車電子屏播放產品信息，進行推廣宣傳。

總體而言，撫順市在推進新型政商關系法治化方面的進步明顯，但還存在一些問題。

一是，目前，撫順市的部分行政管理部門仍然需要進一步推進新型政商關系法治化，需要改進工作的機制和透明度，及時解決手續繁雜等問題，同時，部分的行政管理部門的個別工作人員還存在行政行為不規范的情況，極少數部門仍然存在“門難進、臉難看、事難辦”的現象。

二是，在某些領域，政府依然在用行政手段干預經濟的發展，如為保護地方或部門利益，抑制市場競爭。

三是，撫順市的部分領域的立法方面，仍然需要與時俱進，部分立法仍然滯后于當地的經濟社會發展和改革創新實踐的需要，立法的滯后在一定程度上會影響政商關系的法治化發展。

因此，撫順市當前亟須發揮有效市場、有為政府的創新作用，加大法治保障和支撐作用，從而形成并帶動撫順市營造穩定、公開、透明及可預期的新型政商關系法治化環境。

三、當前撫順市推進新型政商關系法治化存在問題的原因剖析

（一）“清而不親”的問題較為突出

“清而不親”的問題主要體現在政府是否干預企業正常發展，這要求政府在“清”方面不能以權謀私，同樣，也不能干預企業正常的經營和發展。同時，民營企業也需要在“清”方面同政府劃分界線，民營企業不能同政府搞錢權交易，影響“清”的風氣形成。但是，無論是民營企業還是政府都需要把握好“清”與“親”之間的度，不能因為擔心過分“親”而不“清”，從而出現少部分干部雖然能夠做到不為利益所動，但是同時又不肯干事的現象，也就是為官不為的現象出現。

（二）“親而不清”的隱患仍未消除

想要做到既“親”又“清”，需要政府一方面在“親”方面做好對于民營企業的服務與幫扶，同時，需要企業與政府之間及時溝通交流，為政府和國民經濟發展提出諸多的可行性意見。然而，少部分的領導干部和企業在工作中很難把握好“親”與“清”之間的分寸，存在少數的“親”而不“清”的官商勾結現象。這種“親”而不“清”的政商關系，不僅會滋生一些職務犯罪，嚴重的，甚至會損害政商關系的良性健康發展。總之，政商關系之間如果“親”而不“清”，那么極易產生腐敗的行為。

（三）“為而不力”的現象依然存在

一是政務服務“一網通辦”還存在信息資源共享不足，少數部門因保密原因和行業規定等原因尚未實現信息、數據互通互享，辦事群眾網辦體驗感和便利度不高。二是部門之間工作銜接不暢，有時存在相互推諉、扯皮現象，行政審批事項還需要部門之間進一步協調與統一。三是個別工作人員的政務服務水平和專業知識能力有待加強。

（四）“崇尚法治”的根基不夠牢固

營造“崇尚法治”的新型政商關系，肯定離不開良好的法治思維和法治方式。目前，撫順市的新型政商關系法治化發展過程中仍存在法治的政商觀亟須提高的問題。一是少數干部法治意識淡薄，還存在地方保護主義和執行利企政策打折扣的現象。對國企和中小企業以及招商引資新項目和老企業在一定程度時還存在“區別對待、一碗水端不平”現象。二是“有法不依，執法不力”問題依然存在，執法人員選擇性執法、趨利性執法等問題時有發生，對我市營商環境負面影響較大。三是在改善政商環境的工作過程中，普遍存在上熱中溫下冷的現象，諸多政策在落實的過程中存在力度層層衰減的現象。四是部門之間推進政策落實不均衡，個別職能部門在處理企業訴求時對于政策理解不夠、存在認識偏頗，且個別人員仍然存在對營商環境法治化建設的重要性及緊迫性認識不足、意識不到位的問題。

四、推進新型政商關系法治化的對策建議

（一）積極實踐探索，建設新型政商關系法治保障共同體

新型政商關系法治保障共同體離不開政法機關的參與，推動新型政商關系法治化，也是全市立法、行政、司法、依法履行行政執法職能的事業單位等主體責無旁貸的光榮使命。用齊抓共管的工作格局，才能系統推動新型政商關系法治化工作，因此，推動新型政商關系法治化保障共同體尤為重要。建議整合立法、行政、司法、依法履行行政執法職能的事業單位等主體的力量，加強制度設計，對標省委、省政府決策部署，聚焦市場主體期盼，精準落實。

（二）以法治保障和促進我市非公有制經濟的高質量發展

目前，我市共有民營企業2.4萬戶。但從總體上看，規模小，融資難、融資貴等老問題未根本解決，產業人才流失現象較為嚴重。用規則和法治，保障和促進我市民營經濟的高質量發展，是推進新型政商關系法治化的內在要求。

1.落實好《撫順市促進民營經濟發展條例》

2019年11月，遼寧省十三屆人大常委會第十四次會議審議批準了《撫順市促進民營經濟發展條例》，目前這一條例已頒布實施了三年多。這一條例對于撫順市新型政商關系的形成和發展具有重要的推動作用和十分深遠的意義。在遼寧省的范圍內，《撫順市促進民營經濟發展條例》是遼寧省首部促進民營經濟發展的地方性法規，這部地方性法規的出臺對于民營經濟發展和新型政商關系的創建提供了堅實的法治保障，同時，對于撫順市的地方立法工作提供了創新型的范例。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。涉法機構要對照《條例》逐條落實，確保《條例》及實施細則“立得住、行得通、真管用”。

2.對民營經濟高看一眼，厚愛三分

民營企業的發展對于地區經濟具有十分重要的作用，加強對民營經濟的厚愛可以通過以下的途徑和方式進行。例如，監督部門可以對守法的民營企業減少監督、檢查的頻率，同時，時常關注地區民營企業的發展現狀和特點，堅持一方面管理，一方面服務。對于監督方式而言，積極探索推進包容審慎監管的方式，合理選擇說服教育、勸導示范、警示約談等方法，實施“服務型”執法檢查。針對具體案件而言，公安機關需要將案件嚴格審核、把關，提升案件質量，防范冤假錯案，檢察機關需要對民營企業負責人涉嫌經營類犯罪的，提出相對寬松的量刑建議，審判機關需要平等保護民營經濟，司法行政機關需要全方位提供優質高效公共法律服務，加大多元化矛盾化解機制建設，借助公共法律服務體系或購買社會服務的模式幫助民營企業進行法治體檢，提出預防風險、化解糾紛的意見建議。

實施優質企業梯度培育計劃，鼓勵企業走“專精特新”發展之路，提升專業化能力和水平。推動企業“小升規”“規升巨”，提檔升級。組織企業申報遼寧省工業企業創新產品目錄等，爭取更多創新產品在產業鏈的關鍵領域和關鍵環節“補短板”“鍛長板”“填空白”。

3.貫徹落實《撫順全面振興“十四五”實施方案》

當前，撫順市圍繞完善產業鏈、產業結構調整方向發展規劃，優化項目結構。在加強高質量項目儲備上下功夫，圍繞國家高質量發展、數字遼寧智造強省等專項，積極培育、認真篩選、儲備一批能夠帶動全局、有較強支撐和輻射作用的項目。深入推進結構調整“三篇大文章”，常態化抓好重點企業和項目的建設。

（三）培養引導，提升素養，強化監督

1.編制“推進新型政商關系法治化”培訓綱要

通過培訓綱要，下達培訓計劃，明確培訓對象，將法治政府創建、文明城市創建、行政執法、民主法治示范單位創建等工作，納入培訓內容，形成法治培訓體系。通過對于公職人員的集中培（輪）訓、線上線下相結合等多種教育培訓方式，下大力氣提升公職人員的專業能力和素養。既要培養，也要引導，更要錘煉，多措并舉，提升公職人員的整體素質，使全市廣大公職人員明確公權力的邊界，依法行政，依法辦事，最大限度減少公權力行使的隨意性，以法治思維和法治方式推進依法執政，依法行政，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成法治思維方式和行為方式，做到在法治之下，想問題、作決策、辦事情。

2.加強公職人員服務理念的培養

公職人員服務質量的提高，離不開對于公職人員服務理念的培養。只有祛除官本位思想，才能讓公職人員真正樹立起服務意識，才能讓公職人員在工作的同時帶著責任、法規和政策深入企業和基層，同時主動指導和幫助民營企業和老百姓解決實際遇到的各種問題。在面對專業性較強、涉及面廣，較為復雜的問題時，公職人員應當提高服務意識，加強學習交流，直面問題，加快推進執法、司法責任體系改革和建設。

3.建立“大走訪大調研”制度

建立新型政商關系，離不開責任導向。針對政府部門需要及時建立起問題清單制度，對于具體的問題，如果沒有查清楚則不能放過，如果沒有整改到位則不能放松，如果群眾不滿意則不能氣餒，始終完善問題的解決方式，真正做到服務導向，積極為民營企業辦實事、解難事。

建議撫順市立法、行政、司法、依法履行行政執法職能的事業單位等主體，建立以服務相對人、當事人為對象的“大走訪大調研”制度。及時、真正地把握市場主體、人民群眾的法治需求，從人民群眾最期盼的事情做起，從群眾最不滿意的地方改起。

曾經，撫順市作為新中國重工業的“先行者”，執著地奉獻著共和國的“長子”忠誠，在新中國最需要的時候，做出了不可磨滅的貢獻，鑄就了諸多輝煌。展望未來，我們相信，只要我們進一步解放思想，找準自身定位，努力在資源型城市轉型振興中實現高質量發展，撫順必將在新時代的跑道上，張開“翅膀”，實現又一次驕人的起飛。