水資源治理研究綜述

華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院 李強(qiáng)，盧思瑤

水是人類賴以生存的根本，我國作為水資源大國，水資源量卻在逐年減少，尤其是可利用的淡水資源正在變?yōu)橐环N寶貴的稀缺資源，如何保護(hù)、開發(fā)和利用水資源成為關(guān)系到一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的重大問題。改革開放以來，我國大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，水資源需求不斷上升，并出現(xiàn)各類水資源問題，包括：其一，水污染嚴(yán)重。我國工業(yè)廢水及生活污水每日排放量約1.64億m3，其中80%都未經(jīng)處理直接排放到水域中[1]。其二，水資源利用效率低下，我國大部分水資源在使用過程中被浪費(fèi)。其三，水資源沖突。由于水資源天生的流動(dòng)性，由此引發(fā)上下游污染擔(dān)責(zé)、取水不公等問題[2]。其四，可持續(xù)開發(fā)和跨流域管理問題。在時(shí)間跨度上，水資源問題必須依靠長時(shí)間的治理保護(hù)。在空間邊界上，水資源問題呈現(xiàn)出明顯的“跨界”特征。這些水資源問題不僅阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，威脅國家安全和民族進(jìn)步，而且也違背了可持續(xù)發(fā)展的理念，破壞了我們賴以生存的環(huán)境。目前，水資源治理開發(fā)是否合理、保護(hù)是否得當(dāng)都會(huì)對我們的生活產(chǎn)生直接的影響。探尋解決我國水資源治理問題的有效途徑就必須了解已有研究和政策，在此基礎(chǔ)上提出更進(jìn)一步的完善方案。

一、傳統(tǒng)水資源治理存在的問題

（一）政府進(jìn)行水資源治理動(dòng)力不足

政府的行動(dòng)受成本收益關(guān)系的驅(qū)使，而水資源治理不僅成本高且收效甚微，相比之下政府更愿意發(fā)展經(jīng)濟(jì)。水資源治理的相關(guān)政策主要是由上級部門以行政命令的形式直接下達(dá)給下級，手段機(jī)械呆板，且中央對地方也缺乏有效的績效考核，致使地方政府缺乏有效的激勵(lì)去治理水資源[3]。上級部門很難對一個(gè)流域內(nèi)所有的治理主體進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督、管控，而地方的環(huán)保部門受行政關(guān)系限制和對地方政府財(cái)政支出的依賴性[4]，也不能有效行使監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督不力使得政府治理水資源的積極性不高，執(zhí)行力不足。

此外，政府難以適應(yīng)新常態(tài)下的轉(zhuǎn)變，對于綠色創(chuàng)新發(fā)展的新理念不能完全接受，缺乏績效考評、反腐倡廉等因素使得部分公務(wù)員對于水資源治理采取抵抗態(tài)度，政府不能跟上職能轉(zhuǎn)變的步伐，甚至出現(xiàn)行政不作為乃至“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象[5]。

（二）治理主體單一

傳統(tǒng)水資源治理的主體主要是政府，依靠對社會(huì)的單邊信息輸送來達(dá)到目的，治理過程缺乏公眾和社會(huì)的參與，公民無法表達(dá)自己的利益訴求，降低了水資源治理的效率。傳統(tǒng)自上而下的管理模式導(dǎo)致公眾在思想認(rèn)識(shí)上存在欠缺[2]，認(rèn)為自己應(yīng)該是成果的享受者，而不是參與管理者。同時(shí)，公眾參與水資源治理缺乏制度保障，與政府之間存在信息鴻溝，難以獲得有效信息和參與途徑。地方政府與企業(yè)之間也沒有形成穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，水資源治理合作項(xiàng)目受政策環(huán)境、政府換屆等多種因素影響，存在不穩(wěn)定性，企業(yè)出于營利考慮，一般不愿意介入政府事務(wù)，而政府缺乏商業(yè)理念，也難以履行對企業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，最后導(dǎo)致政社合作的失敗[5]。

（三）代際、區(qū)域、政企利益沖突

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，水資源包含著多元化的價(jià)值內(nèi)涵，價(jià)值取向的問題最終結(jié)果就是利益沖突。首先，水資源治理存在代際沖突。水資源治理既要做到維護(hù)當(dāng)代人利益，也要能保障下一代人生存發(fā)展的需求[6]，即可持續(xù)發(fā)展問題。其次是區(qū)域利益沖突。區(qū)域合作治理中由于各主體的發(fā)展?fàn)顩r不一，是一種非對稱合作模式，發(fā)展較快的地區(qū)利用自己的優(yōu)勢獲得更多信息或財(cái)政支持，即使是同樣的付出，難免會(huì)出現(xiàn)搭便車行為[7]。最后，水資源治理存在政企沖突。企業(yè)作為生產(chǎn)者追求經(jīng)濟(jì)效益，而政府作為管理者要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。隨著地方分權(quán)的改革和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地方政府在代表中央整體性利益的情況下更多的是代表地方利益[8]，加之中央監(jiān)管缺位，也容易導(dǎo)致政企合謀現(xiàn)象的出現(xiàn)[9]。

（四）分割現(xiàn)象嚴(yán)重

首先是市場分割問題。地方以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為參與政績考核的依據(jù)，地方官員也以此來達(dá)到晉升目的，因此，表面上的經(jīng)濟(jì)競爭實(shí)質(zhì)上是地方政府爭奪市場資源的競爭，為獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，引發(fā)嚴(yán)重的市場分割現(xiàn)象[10]。其次是部門分割。傳統(tǒng)水資源治理職責(zé)被分散在不同的部門中，相互之間以各自利益為主大，缺少溝通，在實(shí)際操作時(shí)，職能難免出現(xiàn)交叉，權(quán)力邊界不清，部門之間各自為政，出現(xiàn)有利互爭、無利推諉的現(xiàn)象，是一種“九龍治水”的管理[11]。最后是區(qū)域分割問題。地方政府一般只會(huì)負(fù)責(zé)自己行政區(qū)劃范圍內(nèi)的事務(wù)，而水資源存在極強(qiáng)的外部性，加之地方保護(hù)主義的存在，上中下游無法就水資源的利用和保護(hù)達(dá)成一致，這種區(qū)域分割增加了水資源治理的難度和成本[11]。

（五）相關(guān)法律制度不完善

雖然我國有關(guān)自然資源的法律制度一步步在發(fā)展，生態(tài)建設(shè)逐漸受到重視，但仍然存在問題。第一，政策之間相互沖突。例如處于同一法律層級的法律在執(zhí)行過程中存在不協(xié)調(diào)問題，使整個(gè)水資源治理處于無序狀態(tài)[12]。第二，缺乏可操作性規(guī)定。目前大部分規(guī)范性文件只是一個(gè)總體框架，對于具體的程序、內(nèi)容、方式等缺少具體規(guī)定，缺乏可操作性，導(dǎo)致地方在面臨水資源問題時(shí)不知道如何處理或者隨意處理[13]。第三，執(zhí)法有效性不足。我國立法數(shù)量不斷在增加，但是實(shí)際執(zhí)行效果卻不盡人意，政府重管理而輕服務(wù)，一味追究公眾的責(zé)任而輕視對自身的行政問責(zé)，法律的作用缺乏體現(xiàn)[8]。第四，立法滯后。目前有關(guān)水資源治理的一些法律內(nèi)容較舊，不能很好適應(yīng)時(shí)代變化[14]。

二、相應(yīng)的解決措施

（一）制度措施

1．河長制

河長制是以各級黨政為主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)某條河流的河長，履行治理與保護(hù)責(zé)任的一種行政管理形式[15]，它將流域空間劃分為不同大小的治理單元，把治理責(zé)任賦予各級黨政負(fù)責(zé)人，每一部分都有一個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)人，將碎片化的治理權(quán)力進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，以解決傳統(tǒng)的“九龍治水”、條塊分割等問題，把責(zé)任明確到人也方便追責(zé)和考評[16]。

2．最嚴(yán)格水資源管理制度

最嚴(yán)格水資源管理制度明確了從中央到鄉(xiāng)的層級權(quán)力等級，主要是落實(shí)“三條紅線和四項(xiàng)制度”，限制用水總量，確立用水效率，劃定納污紅線，并進(jìn)行評分考核，行動(dòng)主體不只有政府，還要求居民、企業(yè)都加入進(jìn)來[17]。

3．生態(tài)補(bǔ)償制度

上下游共同出資合作治理，建立治理流域的專項(xiàng)資金，交由上級部門或第三方機(jī)構(gòu)代為管理，克服水資源外部性。同時(shí)可以采取強(qiáng)制性措施，由政府監(jiān)測斷面水質(zhì)的情況，對未達(dá)標(biāo)地區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制扣繳，達(dá)標(biāo)地區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)[18]。

（二）PPP模式治理

水資源治理PPP模式就是讓市場成為資源配置的決定性一方，競爭中的市場可以提供更加專業(yè)的治理技能和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，治理水資源更加有效，企業(yè)從中獲利之后也會(huì)更愿意參與公共事務(wù)，而政府作為合作者和監(jiān)管者，不僅可以給企業(yè)足夠的自主權(quán)，也可以防止發(fā)生危害公共利益的情況，規(guī)范企業(yè)的行為[19]。

（三）網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理是一種基于目標(biāo)導(dǎo)向的合作治理機(jī)制，不同參與者以制度或非制度性的約束結(jié)合在一起[12]。不僅是政府部門之間的溝通協(xié)作，還包括公眾、企業(yè)、社會(huì)組織的參與[20]，所有主體之間是一種平等協(xié)商的關(guān)系。治理的實(shí)際效果還需要有績效考評。最后要達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的治理目標(biāo)，通過有效措施提高水資源承載力[21]，以適應(yīng)不斷增長的利用量和環(huán)境的變化。

（四）流域綜合治理

流域綜合治理是將流域劃分為幾個(gè)基本單元，利用流域水循環(huán)實(shí)現(xiàn)水的自然調(diào)節(jié)，規(guī)范人類的活動(dòng)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展[22]。基于“三生共贏”的理念，從生活、生產(chǎn)與生態(tài)三方出發(fā)，保障基本生活是根本，在此基礎(chǔ)上衡量生產(chǎn)能力以提高生活的質(zhì)量與水平，同時(shí)減少對環(huán)境的破壞和資源的浪費(fèi)，三部分協(xié)調(diào)配合以達(dá)到資源的高效循環(huán)利用[23]。

（五）水資源評價(jià)

水資源評價(jià)是基于可持續(xù)發(fā)展理念，對水資源的利用效率、污水排放等進(jìn)行評價(jià)。從水資源和水環(huán)境兩個(gè)方面建立評價(jià)指標(biāo)，水資源指標(biāo)包括總量、用水量、節(jié)約量等，水環(huán)境指標(biāo)包括污水排放總量、治理資金等，利用這些指標(biāo)可以對我國省市區(qū)進(jìn)行競爭力評價(jià)[24]。

三、現(xiàn)有水資源治理模式的缺陷

（一）制度運(yùn)作困境

河長制的運(yùn)作模式使得管理權(quán)限集中在政府，從設(shè)置到實(shí)施都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，公眾的參與程度依舊較低，參與的積極性不高[25]。同時(shí)河長制缺乏統(tǒng)籌治理，沒有考慮河流上下游、干支流等情況，每個(gè)人只負(fù)責(zé)自己管轄的范圍，而沒有考慮對其他部分帶來的影響。在落實(shí)層面，一些河長有名無實(shí)，對自己管轄的河流不引起重視，甚至根本不了解情況，不治理或者瞎治理，缺乏規(guī)劃和重點(diǎn)[15]。生態(tài)補(bǔ)償制度中補(bǔ)償資金來源較少，目前主要還是單一的財(cái)政補(bǔ)償，無法長期維持，同時(shí)在執(zhí)行中缺乏監(jiān)管，沒有明確的法律約束，補(bǔ)償?shù)男Ч麤]有一個(gè)合理統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去評判[26]。

（二）多元主體參與失靈

PPP治理主要依靠市場機(jī)制，這種市場與政府的合作需要雙方都轉(zhuǎn)換自己的觀念，但是水資源治理的風(fēng)險(xiǎn)性較高，企業(yè)參與的積極性不夠，擔(dān)心不能盈利[19]。并且政府習(xí)慣了管理者的角色，不會(huì)給企業(yè)充分的自主權(quán)去進(jìn)行治理，同時(shí)專業(yè)知識(shí)的匱乏使得政府監(jiān)管不到位，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的問題，也難以避免“尋租”等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生[19]。網(wǎng)絡(luò)治理存在主體之間的協(xié)調(diào)問題，大部分人還是會(huì)將個(gè)人利益置于集體利益之前，每個(gè)人的利益訴求不一樣，難以達(dá)成共同的目標(biāo)，甚至?xí)l(fā)沖突。治理中的搭便車行為也難以保證集體行動(dòng)的一致，而且這種行為由于信息不對稱導(dǎo)致難以監(jiān)管，公眾隱瞞自己的偏好以獲得更多的優(yōu)質(zhì)水資源，企業(yè)為了節(jié)約治理成本也有所隱瞞，政府作為治理的主導(dǎo)者不僅要治理，還要監(jiān)管，增加了行政成本[27]。

（三）指標(biāo)難以建立

綜合治理和評價(jià)體系都需要建立相應(yīng)的模型，構(gòu)建指標(biāo)體系，但是指標(biāo)的建立不僅要考慮其合理性，還要考慮實(shí)際應(yīng)用時(shí)的情況，而現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜多變的，如果不能根據(jù)實(shí)際情況的變化而變化，模型就會(huì)失效，最后導(dǎo)致結(jié)果不準(zhǔn)確，影響決策。同時(shí)，模型建立需要依靠專業(yè)人員，缺乏專業(yè)人員也是導(dǎo)致此種方法運(yùn)行困難的原因。此外，這種方法只是指導(dǎo)如何治理水資源，并沒能改變傳統(tǒng)政府治理的問題。

四、對政府機(jī)構(gòu)改革的研究

現(xiàn)代社會(huì)越來越強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境的惡化使得政府不得不將其納入重點(diǎn)考慮的對象。以前國務(wù)院部門的調(diào)整并沒有將自然資源和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能整合起來，一直分散在各個(gè)部門，各種問題就逐漸暴露出來，整合的呼聲越來越高，重新組建的自然資源部明確了自然資源所有者的職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部確立了生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督者職責(zé)[28]。

五、總結(jié)與討論

通過總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)治理主要存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、政府治理動(dòng)力不足、社會(huì)參與不足、法律制度不完善等問題。針對這些問題，各界從各個(gè)方面都提出了改善措施。政府主要從制度方面進(jìn)行解決，推行了河長制、最嚴(yán)格水資源管理制度等，依靠強(qiáng)制性約束來達(dá)到目的。一些學(xué)者認(rèn)為水資源治理不能只依靠政府的單方面作用，單純依靠政府很難改變這種現(xiàn)狀，公民、企業(yè)、社會(huì)組織等都要參與進(jìn)來，協(xié)調(diào)行動(dòng)。另外還從模型建立視角等方面提出建議。但是這些治理模式的適用范圍有限，不能完全有效解決傳統(tǒng)治理困境。自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建，對于治理水資源的直接分工更加明晰。作為新組建的部門，難免存在磨合期等問題，是否能有效治理水資源也存在疑問。因此，兩個(gè)部門的運(yùn)行走向及未來發(fā)展方向還需要進(jìn)一步研究探討。