第三次全國國土調(diào)查項目實施過程中的質(zhì)量管理分析

錦屏縣自然資源局 彭龍昌

開展“三調(diào)”工作的主要目的是全面查清當前全國土地利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數(shù)據(jù)，并且能夠分析我國近十年來國土利用現(xiàn)狀以及自然資源所產(chǎn)生的變化，以便于為編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、加強宏觀調(diào)控、推進科學決策提供更加精準的數(shù)據(jù)依據(jù)，是科學規(guī)劃、合理利用、有效保護國土資源的基本前提。而在“三調(diào)”項目實施的過程中，為了避免出現(xiàn)諸如數(shù)據(jù)不準確、調(diào)查不全面、目標不明晰等方面的問題，我國各地積極采用先進的管理理念和調(diào)查技術，以確保“三調(diào)”的質(zhì)量能夠得到有效提升。

一、“三調(diào)”項目的目標和現(xiàn)狀

（一）“三調(diào)”工作的目標

國土調(diào)查工作是為了了解全國土地利用分布情況以及權屬狀況的重要方式，在“三調(diào)”工作中，主要是在第一次土地詳查和第二次全國土地調(diào)查的基礎上，查實查清現(xiàn)有土地資源的利用狀況，確保我國國土資源的數(shù)據(jù)能夠更加準確、更加現(xiàn)勢，并且對土地利用情況存在的問題進行分析，對今后土地利用提出意見和建議，以保障我國國土資源利用的質(zhì)量能夠得到有效提升。相比于單純的地形測量工程，國土調(diào)查工程更傾向于對國土資源實際的利用現(xiàn)狀、權屬、面積、分布等進行統(tǒng)計，國家在實施“三調(diào)”工作的過程中有一套完整的標準體系，調(diào)查單位必須要根據(jù)相關技術規(guī)程開展調(diào)查，以確保數(shù)據(jù)的真實性和現(xiàn)勢性能夠滿足國土調(diào)查工作的需求。而在國土調(diào)查完成后，數(shù)據(jù)會應用到未來的國土空間規(guī)劃、耕地保護、衛(wèi)片執(zhí)法等國家多方面的規(guī)劃和空間管控工作當中，確保我國國土資源能夠得到安全、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展建設，從而為促進我國國土資源利用和保護打好堅實的基礎。

在國土調(diào)查工作當中，為能夠保障國土資源調(diào)查成果的準確性和可靠性，國土調(diào)查部門必須要明確調(diào)查目標，確保能夠利用完善的調(diào)查工作制度以及先進的調(diào)查技術，同時還需要加強對調(diào)查質(zhì)量的全面管理，既能夠提高調(diào)查工作的效率和信息的時效性，也能保障調(diào)查數(shù)據(jù)更準確和全面。

（二）“三調(diào)”工作的主要內(nèi)容

“三調(diào)”工作的最終目的是為了提高對我國國土資源的管理水平、加強耕地資源保護以及促進國土資源科學合理利用，這對于我國的可持續(xù)發(fā)展以及未來整體的建設有著非常重要的幫助，而“三調(diào)”工作的主要內(nèi)容包含以下幾個方面：首先是調(diào)查當前的土地資源利用狀況，國土調(diào)查工作的重要目的之一就是為國土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)基礎，而土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查正是了解土地的實際用途、面積、分布等多方面數(shù)據(jù)的重要措施，通過國土調(diào)查能夠有效掌握土地實際利用現(xiàn)狀，以便于對國土空間規(guī)劃作出正確判斷。

其次則是對于專項用地的調(diào)查，專項用地的調(diào)查和評價是整個國土資源管理的基礎，專項調(diào)查成果能夠為專項管理提供精準的數(shù)據(jù)支撐，例如耕地資源質(zhì)量分類調(diào)查與評價，能夠讓管理人員有效了解耕地的質(zhì)量、耕地的坡度、耕地的等級以及耕地耕作層現(xiàn)狀等多方面內(nèi)容，以確保能夠?qū)ξ磥淼母毓芾砗驼螏碇匾膮⒖純r值。

第三則是對于土地的權屬調(diào)查，這也是土地調(diào)查工作中必須要重視的一部分。國土調(diào)查單位在展開調(diào)查的過程中，應當根據(jù)實際情況查明土地權屬性質(zhì)，并且根據(jù)相關技術要求在數(shù)據(jù)庫中進行準確標注。土地權屬性質(zhì)一定要經(jīng)過明確且細致的調(diào)查，例如已批準國有建設用地、存量國有建設用地、國有農(nóng)用地、農(nóng)村宅基地等權屬的調(diào)查，對于后期的國土空間規(guī)劃工作有著非常重要的影響。而在展開土地調(diào)查的過程中，應當以第二次全國土地調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎，調(diào)查明確國有土地所有權、國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權等權屬情況，并且查明土地的所有權和使用權登記情況，在三調(diào)數(shù)據(jù)庫中進行標注，能夠為后續(xù)的規(guī)劃和管理工作打好基礎。

（三）“三調(diào)”工作的技術路線和資料準備工作

“三調(diào)”工作是全國性的調(diào)查工作，因此涉及的范圍包括全國各地區(qū)，在調(diào)查過程中不僅要面臨龐大的調(diào)查面積，而且工作質(zhì)量需求也非常高，調(diào)查時間要求也非常緊湊，與此同時國土調(diào)查工作的系統(tǒng)性和整體性非常突出，因此必須要經(jīng)過科學合理的管理，配合先進的調(diào)查技術，才能滿足“三調(diào)”工作的根本需求。為此，我國在展開“三調(diào)”工作前制定了一系列的管理制度以及相關技術標準，對調(diào)查過程進行了統(tǒng)一布置和規(guī)劃，制定了統(tǒng)一的技術規(guī)程，明確了調(diào)查數(shù)據(jù)標準，便于各地區(qū)能夠按照技術需求和標準展開調(diào)查，從而有效保障了“三調(diào)”成果質(zhì)量的準確性和可靠性。

與此同時，“三調(diào)”工作開展前必須要做好基礎資料準備，需要收集歷年變更調(diào)查數(shù)據(jù)、地籍調(diào)查成果、規(guī)劃數(shù)據(jù)、地理國情數(shù)據(jù)、林業(yè)數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、水利數(shù)據(jù)、權屬資料等等，這些數(shù)據(jù)類型大部分不相同，很難直接利用到“三調(diào)”工作中來。因此，如何對調(diào)查資料進行整理、如何科學合理的參考所獲得的資料數(shù)據(jù)，成了“三調(diào)”工作中必須要重視的問題。為此，在使用基礎資料的過程中，一定要確保資料的完整性和真實性，并且根據(jù)“三調(diào)”工作的需求對資料的數(shù)據(jù)進行合理調(diào)整，例如對單位、比例、坐標系等進行轉(zhuǎn)換，以便于滿足“三調(diào)”工作的參考需求。

（四）“三調(diào)”項目的技術特點

隨著現(xiàn)代調(diào)查技術和調(diào)查理念的不斷改變，“三調(diào)”項目的技術特點具有如下變化：首先是調(diào)查的手段非常先進，“三調(diào)”時我國的信息技術已經(jīng)非常發(fā)達，除了采用傳統(tǒng)測繪技術外，還利用了諸如先進的3S技術、衛(wèi)星測繪技術、互聯(lián)網(wǎng)+技術、大數(shù)據(jù)、人工智能技術和無人機技術等多種先進的技術，同時外業(yè)調(diào)查人員還配置了具有衛(wèi)星定位功能以及方向傳感器的移動設備，而且設備中還配置了功能強大的舉證軟件，以確保能夠?qū)⑷蚨ㄎ粚Ш较到y(tǒng)的坐標、拍攝的信息以及拍攝的高清照片加密并且上傳到舉證平臺，以便于內(nèi)業(yè)調(diào)查人員及核查人員能夠清楚的了解每塊圖斑的實際狀況。多項新技術的融合有效提高了“三調(diào)”成果的準確性和可靠性，為保障“三調(diào)”工作的全面展開打下堅實的技術基礎。

其次則是調(diào)查內(nèi)容和數(shù)據(jù)更加全面精確，在“三調(diào)”工作分類中明確了12個一級分類和73個二級分類，同時細化了多項新興產(chǎn)業(yè)用地，并且拆分和完善了部分土地類型，讓土地調(diào)查工作能夠更加全面；而在精確度方面，“三調(diào)”工作采用了高清衛(wèi)星影像為底圖，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查所采用的影像分辨率全部優(yōu)于1米，而城鎮(zhèn)內(nèi)部調(diào)查原則上采用了優(yōu)于0.2米分辨率的高清影像。除此之外，在調(diào)查中還規(guī)定了具有特殊管理需求的建設用地最小圖斑必須要提高精度，如貴州省規(guī)定了建設用地最小上圖面積為100平方米，這些規(guī)定對于提高調(diào)查精確度有著非常重要的幫助。

第三則是數(shù)據(jù)融合度的提升以及質(zhì)量控制的嚴格，在數(shù)據(jù)融合方面，我國針對“三調(diào)”工作編制了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫標準，并且建設了規(guī)范城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)庫，同時還保障各級地區(qū)都能夠建設本級數(shù)據(jù)庫，以確保利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術對各地的調(diào)查成果展開精確化管理；而在質(zhì)量控制方面，積極引入了五級質(zhì)量控制體系，成果數(shù)據(jù)上交前，先由村級對轄區(qū)內(nèi)成果進行檢查，通過后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級檢查，第三步由縣級政府組織各有關部門對全縣調(diào)查成果進行自檢，第四步由市（州）級進行預檢，第五步由省級進行驗收，以確保能夠及時處理“三調(diào)”過程中存在的問題，為提高調(diào)查成果質(zhì)量打好堅實的基礎。

二、“三調(diào)”項目的質(zhì)量控制需要注意的問題

在“三調(diào)”項目當中，為了能夠減少對調(diào)查質(zhì)量產(chǎn)生影響的因素，各地調(diào)查部門在開展工作時必須要著重關注如下問題：

（一）質(zhì)量意識問題

國土調(diào)查工作一直以來都是一項非常復雜和繁重的工作，其不僅涉及的方面非常廣，而且技術標準、技術應用等都非常復雜，很多地方的調(diào)查人員是第一次參與國土調(diào)查項目，缺乏足夠的調(diào)查經(jīng)驗，加上時間緊任務重，因此很容易放松警惕，進而造成國土調(diào)查質(zhì)量不足的情況。

（二）技術團隊建設問題

“三調(diào)”項目是一項非常緊促的工作，而且全國各地都同時在開展此項工作，部分調(diào)查單位同時承擔了大量的調(diào)查任務，部分單位出現(xiàn)了人員配置不足、人員技術參差不齊等問題。而在調(diào)查的過程中，由于時間要求非常緊促，部分地區(qū)的調(diào)查隊伍雖然技術水平較高，但在實際業(yè)務應用的過程中人員出現(xiàn)技術應用不規(guī)范、工作流程不規(guī)范、質(zhì)量控制能力不足和國家標準有偏差等影響調(diào)查結(jié)果質(zhì)量的情況。

（三）質(zhì)量管理工作問題

雖然“三調(diào)”工作非常注重質(zhì)量管理，但是在質(zhì)量管理落實的過程中，由于缺乏先進的質(zhì)量管理工作經(jīng)驗，很多地區(qū)的項目不僅缺乏對質(zhì)量管理工作的重視，質(zhì)量管理制度、質(zhì)量管理部門等方面也有一定缺失，例如有些地方當起甩手掌柜，有些項目安全制度、質(zhì)量檢查制度等存在一定漏洞，這對于國土調(diào)查工作質(zhì)量也會帶來非常重要的影響。

（四）監(jiān)理制度落實不足

實施全過程監(jiān)理是“三調(diào)”項目提出的重要理念，不過由于監(jiān)理工作落實需要監(jiān)理單位的全方位投入，加上部分地區(qū)缺乏監(jiān)理意識，監(jiān)理經(jīng)費不足等原因，在落實監(jiān)理制度的過程中很容易出現(xiàn)監(jiān)理隊伍能力落后、監(jiān)理工作不全面、監(jiān)理標準不嚴謹?shù)葐栴}，如何落實監(jiān)理制度則成了“三調(diào)”項目中必須重視的問題。

三、提高國土調(diào)查成果質(zhì)量的管理措施

（一）加強組織管理并且明確各部門職責

為了提高國土調(diào)查成果的質(zhì)量，建立完善的質(zhì)量管理體系，首先要確保各地區(qū)能夠優(yōu)化組織管理水平，明確各崗位工作人員的職責，確保國土調(diào)查單位能夠有效提高質(zhì)量管理意識，通過質(zhì)量管理制度建設、工作人員教育培訓、績效考核獎懲措施、責任落實制度等措施，有效提高基層調(diào)查人員對于質(zhì)量控制的重視。其次，需要對國土調(diào)查項目的質(zhì)量需求、工作標準進行著重分析，并且制定針對性的質(zhì)量管理制度，同時還需要通過層層下達讓基層調(diào)查人員熟知制度規(guī)范，明確各項崗位和每名工作人員的責任，為提高國土調(diào)查項目的質(zhì)量打好制度基層。

（二）不斷加強基層調(diào)查人員的技術水平

由于國土調(diào)查工作所涉及的技術相對復雜，而且對于技術人員的需求也相對較高，加之部分調(diào)查單位技術人員相對不足，因此在招聘人才的同時加強對人才隊伍的培訓尤為重要。首先，調(diào)查單位需要積極引進測繪或地理信息技術等相關專業(yè)的先進技術人才，確保人才能夠熟練利用先進的技術完成國土調(diào)查工作，并且具有良好的職業(yè)素養(yǎng)以及創(chuàng)新精神；其次則是要積極改善調(diào)查隊伍結(jié)構，確保隊伍中既有具備先進技術水平的人才，也有豐富國土調(diào)查經(jīng)驗的人才，以此來充分凸顯隊伍的“傳幫帶”作用，建設一支既有經(jīng)驗，又有技術的高質(zhì)量國土調(diào)查隊伍；最后則需要加強隊伍的質(zhì)量控制意識，明確國土調(diào)查工作目標，同時還需要遵守各項規(guī)章制度，以保障國土調(diào)查工作能夠順利展開。

（三）確保質(zhì)量檢查制度能夠得到有效落實

在國土調(diào)查展開的過程中各級各部門應當將質(zhì)量管理工作放在最重要的位置，確保國土調(diào)查工作的重點能夠以建立質(zhì)量管理制度和明確質(zhì)量管理制度的落實為核心，一定要在基層工作人員加強質(zhì)量檢查意識，開展自主檢查的基礎上，嚴格落實五級質(zhì)量控制體系。質(zhì)量檢查隊伍不僅要具有豐富的國土調(diào)查的經(jīng)驗，同時還需要具備超高的個人素養(yǎng)，一定要明確質(zhì)量檢查的需求和內(nèi)容，并且關注質(zhì)量問題多發(fā)點，以便于能夠第一時間發(fā)展調(diào)查工作中存在的質(zhì)量問題。而在發(fā)現(xiàn)問題之后，一定要對問題展開針對性問責并及時處理，確保檢查能夠抓住重點、落到實處，在糾正問題的同時還需要嚴肅處理弄虛作假的相關人員。

（四）嚴格落實監(jiān)理制度

在對國土調(diào)查實施監(jiān)理的過程中，需要對質(zhì)量控制程序、標準、體系和措施，調(diào)查過程、調(diào)查成果進行全方位監(jiān)督，特別需要關注數(shù)據(jù)的準確性、數(shù)據(jù)的實效性、數(shù)據(jù)的安全性，以及數(shù)據(jù)庫建設等多個方面，一定要明確監(jiān)理的關鍵節(jié)點和重點，才能第一時間發(fā)現(xiàn)相應的問題，并及時將問題移交相關部門處理，盡可能提高國土調(diào)查成果的整體質(zhì)量。地方在選擇監(jiān)理單位的時候，一定要選擇具有相應監(jiān)理資質(zhì)，同時具備國土調(diào)查工作經(jīng)驗的單位，并按規(guī)定足額撥付監(jiān)理費用。

四、“三調(diào)”所運用的新技術

新技術的應用是促進“三調(diào)”成果質(zhì)量提升的關鍵，隨著現(xiàn)代技術的不斷發(fā)展，“三調(diào)”工作中應用了大量先進的技術，為促進國土調(diào)查精確度和效率的提升帶來了足夠的保障，其中以下技術尤為突出：

（一）無人機舉證技術的應用

無人機舉證技術性相對于傳統(tǒng)舉證技術來說效率得到了顯著提升，對于山區(qū)交通不便利的地方，大部分圖斑在山峰上，人力很難到達，有些圖斑即使人力能夠到達，但是也要花費大量的時間才能完成舉證，因此使用帶GPS的無人機拍照調(diào)查舉證，可以在很大程度上節(jié)省舉證人員及舉證時間，提高工作效率，同時還能有效保障舉證人員的生命安全。

（二）高清影像數(shù)據(jù)應用

高清遙感影像數(shù)據(jù)可以利用先進的無人機或者衛(wèi)星技術獲得，通過對圖像特征進行逐圖斑判讀土地利用類型，可以得出土地利用現(xiàn)狀圖斑，制作具有矢量圖斑和參考地類信息的工作底圖，供外業(yè)人員開展外業(yè)調(diào)查。遙感影像數(shù)據(jù)不僅能夠提高空間分布信息的準確性和可靠性，而且還能有效提高工作效率。

（三）對于3S技術的應用

3S技術是信息時代最具代表性的測繪技術之一，作為遙感技術、地理信息技術和全球定位技術整合在一起的現(xiàn)代化信息測繪技術，3S技術能夠通過先進的技術體系滿足國土調(diào)查多項工作的需求，同時還能利用信息技術的特點滿足數(shù)據(jù)實時上傳和共享的需求。

五、結(jié)語

總的來說，在“三調(diào)”工作中，各地區(qū)積極采用了新的管理措施和先進的調(diào)查技術，盡可能規(guī)避了傳統(tǒng)國土調(diào)查工作中存在的種種問題和干擾因素，以保障能夠進一步提高國土調(diào)查成果的準確性和完整性，給我國自然資源管理事業(yè)的發(fā)展帶來重要幫助。