加強涉農資金統籌整合提高資金使用效益的思考和對策
——以菏澤市定陶區涉農資金統籌整合為例

曹明君

山東省菏澤市定陶區財政局

“務農重本，國之大綱。”習近平總書記一再論述“三農”工作的重要性，對鄉村振興戰略、新型城鎮化、國家糧食安全、農村貧困人口脫貧、創新鄉村治理等方面進行強調。2013年以來，中央財政按照“先易后難、以點帶面、上下聯動、逐步推進”的原則，通過多種形式，先后在黑龍江省、江蘇省、山東省、河南省、開展省級涉農資金管理試點工作，積極推進涉農資金統籌整合，取得了積極進展。但涉農資金統籌整合仍面臨一些問題和困難，涉農資金管理的體制機制性問題進一步凸顯。新形勢下，隨著國家強農惠農及各項民生資金投入力度不斷加大，基層財政收支規模不斷增加、涉農資金越來越多、資金監管任務越來越重，如何做好新形勢下涉農資金統籌整合工作，充分發揮涉農資金統籌整合使用整體效益是各級財政部門面臨的重要任務。

一、涉農資金統籌整合的意義

涉農資金統籌整合政策是重大惠民工程，具有重大現實意義，對改革涉農資金管理體制，創新涉農資金分配機制，優化財政支農投入供給，進而提高涉農資金使用效益方面將生產重大而深遠的影響。一是資金管理體制得到了完善。切實改變原來財政涉農資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題，提高了資金使用精準度，形成“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的財政涉農資金投入新格局，推動涉農資金支出緊跟鄉村振興戰略規劃重點項目，為農業農村各項事業順利發展提供制度保障。二是資金分配機制得到了優化。進一步下放了審批權限，上級有關部門要按照簡政放權、放管結合、優化服務改革的總體要求，在做好宏觀指導的基礎上，進一步下放涉農項目審批權限，賦予地方相機施策和統籌資金的自主權，實行“大專項+任務清單”管理模式，強化地方人民政府特別是縣級人民政府統籌使用涉農資金的責任，不斷提高項目決策的自主性和靈活度。三是民生重點支出得到了保障。各地根據實際因地制宜開展多層級、多形式的涉農資金統籌整合工作，參照“大專項+任務清單”管理模式，在預算編制環節合理統籌設置上級和本級涉農資金專項目標，在保證完成約束性任務和上級確定的重大任務、重大工程（項目）的前提下，結合區級鄉村發展規劃統籌使用涉農資金服務于鄉村振興發展，提高財政支農資金使用效益。

二、涉農資金統籌整合工作情況

近年來，菏澤市定陶區為統籌整合財政涉農資金，提高涉農資金使用效益，勇于實踐，大膽改革，積極創新，采用“三四五”涉農資金統籌整合工作法，即圍繞“三項工作”、突出“四個到位”、狠抓“五項重點”，切實解決了農業和農村發展資金短缺問題，促進全區農村經濟社會持續、健康發展，助力鄉村全面振興。

（一）圍繞三項重點工作，保障涉農項目建設落到實處

1.鞏固拓展脫貧攻堅成果。根據（中發〔2020〕30 號）、（魯發〔2021〕3 號）等文件精神，結合定陶區工作實際，制定了《菏澤市財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》（菏財農〔2021〕13 號），對過渡期內鄉村振興銜接資金進行逐條逐項分析，確保將納入整合范圍內的涉農資金力爭全部整合。2021 年以來，定陶區財政涉農資金規模為73737.82 萬元，其中，中央資金23925.35 萬元，省級資金19603.82 萬元，市級資金4587.2 萬元，區級資金25721.45 萬元。整合資金主要用于推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織“五大振興”的順利實施。在此基礎上，按照“四不摘”（既：脫貧不摘責任、脫貧不摘政策、脫貧不摘幫扶、脫貧不摘監管）的要求，進一步強化資金管理，落實優化政策。通過將政策配套、資金投入、工作機制等方面的銜接，有效保障了過渡期內主要幫扶政策的總體穩定，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，

2.助推產業興旺。為加快推進涉農項目建設，定陶區實行“三統一”工作法。即：統一建立項目庫。主管部門按照涉農資金整合領導小組制定的工作規劃，建立各自的項目儲備庫，然后由涉農資金整合領導小組負責項目論證，統一管理，對未納入項目庫的項目以及重復報批的項目，一律不予上報，不予投資。統一上報項目。所有向上級申報的項目須經領導小組統一研究同意后，再由有關主管部門與區財政部門聯合行文上報。有效防止項目過小像“撒胡椒面”以及資金投入如“泥牛入海”現象的發生。統一組織項目實施。主管部門具體負責各自對應項目的組織實施，并要求符合招投標管理規定的項目必須實行招標，金額較大的物資材料采購嚴格按有關規定實行政府采購。在構建整合涉農資金平臺中，注重“抓大放小”，結合區實際情況，明確了種植業為重點并向高產、優質、高效上調整；畜牧業向標準化、專業化、規模化方向發展，堅持把整合支農資金向優勢主導產業傾斜，從而更大幅度地帶動脫貧戶致富、防止返貧。

3.開展農村人居環境整治和農村基礎設施建設。圍繞“四清一改兩提升”七項重點工作，以美麗鄉村建設為抓手，明確“五堅持五強化”的工作思路，全面推進農村人居環境綜合整治和農村基礎設施建設，做到各類涉農建設項目資金撥付、監管、使用各環節全過程良性運行。統籌資金建設農村污水綜合治理項目、、農村人居環境整治項目、農村改廁項目、城鄉環衛一體化項目、農村垃圾處理廠建設項目、水庫移民扶持項目、城鎮供水一體化工程項目等，為全區鄉村振興奠定了基礎。

（二）突出“四個到位”，全力推進統籌整合涉農資金工作

1.組織保障到位。按照鄉村振興資金整合要求，及時調整了涉農資金統籌整合工作領導小組，印發《關于調整菏澤市定陶區涉農資金統籌整合工作領導小組組成人員的通知》，建立了由區長任組長，常務副區長和分管農業副區長任副組長，各相關區直部門、鎮街主要責任人為成員，領導小組負責制定及涉農資金整合相關政策和規章制度，研究解決涉及涉農資金整合工作的重大事項，統籌安排調查研究工作和重大規劃制定；審議確定重大項目、重大資金安排等事項；協調解決重大問題，部署年度工作計劃，督促和檢查各成員單位工作推進及政策落實情況。

2.制度完善到位。區涉農資金整合領導小組建立健全涉農資金統籌整合協調管理機構和運行機制；明確涉農資金統籌整合使用方向，制定配套的政策措施，不斷完善健全工作和指導檢查制度，根據工作實際制定質量工作評價指標和考核制度，并對涉農整合資金項目開展績效評價工作。印發了《關于加快推進區級涉農資金統籌整合的實施意見（試行）》等。

3.工作調度到位。按照涉農資金統籌整合工作需求，區涉農資金整合領導小組辦公室定期不定期向區政府提議召開聯席會議，研究涉農資金整合工作遇到的問題和難題，推動涉農重點項目和重點工作順利開展。

4.政策宣傳到位。積極利用電視、廣播、報紙等媒體，采取多種方式，向廣大基層干部、農民群眾宣傳涉農資金統籌整合政策，提高基層干部、農民群眾對涉農資金統籌整合政策的認識，調動基層干部、農民的積極性和主動性，營造良好的社會氛圍。先后在各級各類媒體發表了《菏澤市定陶區財政局“三個三”舉措全力推進涉農資金整合工作》、《菏澤市定陶區財政局“三結合”扎實推進績效管理提質增效》、《菏澤定陶：涉農資金有“績”可循鄉村振興勢頭勁》、《菏澤市定陶區財政局“六個強化”扎實做好扶貧資金資產后續管理》等稿件10 余篇。

（三）狠抓“五個重點”，確保涉農資金使用合法合規合理

1.嚴格管理。區涉農資金整合領導小組嚴格涉農財政資金使用，制定了《菏澤市定陶區財政項目資金管理辦法》，從制度層面完善了資金的使用和管理，在日常工作中加強資金監管，保證財政涉農資金使用安全；在重大專項資金使用前召開聯席會議集體研究，群策群力，使決策更加精準，使用效率更高。

2.嚴格檢查。定期或不定期成立檢查組，抽調業務能手開展專項資金檢查，對重點項目和高風險領域進行專項督導，建立問題臺賬，實行問題銷號制度和涉農資金使用公示制度。

3.公開透明。項目主管部門對涉農項目采取公開招標方式，區政府采購招標中心參與協作，過程公正、公開、透明。

4.規范合理。各單位在資金使用上必須做到手續齊全、票據真實、材料規范合理。

5.目標管理。落實實施主體主體責任，明確項目實施的績效管理，制定嚴格的項目驗收辦法和責任落實制度，嚴格處罰獎懲，確保任務完成。

三、涉農資金統籌整合使用中存在的問題

1.資金多頭分散管理問題。目前有關“三農”方面的領導小組數量較多，如鄉村振興工作領導小組、環境保護治理工作領導小組、創森工作領導小組等，都與涉農資金有關。涉農資金統籌整合工作是一個系統工程，涉及多個部門，每個部門都有硬性工作考核任務，一些部門為了完成上級考核，各自申報項目、使資金投入分散，甚至是出現重復建設等問題，降低了涉農資金的使用效益，造成了資金多頭分散管理的現象。推進涉農資金統籌整合的最大阻力來自于區級相關部門或是上級條條部門。近些年來我區財政涉農資金總規模逐年增加，但實際上可整合的涉農資金較少，真正能夠完全意義上整合的資金并不多。涉農資金雖然較好地推動了農業農村經濟社會發展，但還不能從根本上解決分散使用問題，把有限的資金用在刀刃上，很難更好地發揮出財政支農資金的效益。

2.資金管理體制不活問題。目前我省將中央（部分）和省級涉農資金全面歸并整合，設立鄉村振興重大專項資金，實行“大專項+任務清單”管理模式，具體劃分為兩類：一是省級統籌安排資金，主要用于省委、省政府確定的鄉村振興重大任務、重大工程（項目）以及應急救災支出；二是切塊分配市縣使用資金，主要支持推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興和脫貧攻堅。任務清單區分約束性任務和指導性任務，約束性任務定向使用，不能統籌，指導性任務可以統籌整合，集中用于實施鄉村振興戰略。但是大多數涉農資金都是根據“大專項+任務清單”分配下達的，有的直接下達到具體項目單位，有的甚至直接到具體項目，部門根據任務清單已上報了項目實施方案，省級主管部門根據上報的項目實施方案對地方進行考核或進行績效評價，區財政根本不能實際整合該部分資金。由于體制上的原因，財政支農資金延續條塊管理模式，形成了帶有明顯部門屬性和行業特點的制度和方法，導致資金整合條件和環境不寬松，在資金使用過程中很難根據當地實際需求進行整合調整資金用途。

3.地方配套能力不強問題。中央下達許多支農投資項目資金，部分項目要求省、市、縣（區）都要進行資金配套；省下達的支農投資項目，也有一部分要求市、縣（區）進行資金配套。但是由于我區財力有限，無法整合區級資金進行配套，在一定程度上制約了建設項目綜合效益的發揮。

4.資金運行機制不暢問題。目前由于鄉村振興戰略規劃出臺較晚，涉農資金整合規劃有待于細化，個別項目主管部門對項目缺乏統籌規劃，項目庫有待完善，各類支農資金難以實現“打捆使用”；涉農項目大部分屬于季節性工程，往往由于資金到位較晚（有的拖到年底），項目不能在當年及時實施，到年底帳面上且顯示大量的資金結余，沒有及時發揮應有的效益；涉農資金監管體系不能完全到位，當前涉農資金的監管主要是靠財政部門的日常監督，審計部門的監督檢查具有臨時性和不確定性，紀委監委對于有線索的案件才予以查處。

5.整合工作質量不高問題。由于對年度涉農資金總量預計不準，只有在收到大部分上級資金后才開展涉農資金立項工作，涉農資金統籌整合年度實施方案編制進度偏慢、質量不高，與鄉村振興規劃有機銜接不夠，沒有達到集中財力辦大事的預期效果。

四、切實提高涉農資金統籌整合使用整體效益的對策

（一）完善涉農資金政策體系推進整合。建立靈活高效的部門聯動機制推進整合。區農村工作領導小組牽頭，抓好組織協調。涉農資金整合工作領導小組具體負責，建立涉農資金統籌整合聯席會議制度，明確各工作小組、各部門工作職責，根據工作需要及時召開會議研究解決問題，推動涉農重點項目和重點工作順利開展，切實解決涉農資金“各自為政、條塊分割，溝通不夠、協調不暢，多頭申報、重復建設”等問題。根據“統一規劃、捆綁投入、共同實施、統一驗收、各記其功”的要求，建立“政府領導、財政牽頭、部門聯動、責任清晰、科學規劃、兼顧特色”的涉農資金整合新機制，財政部門與各涉農部門要理順各自在涉農資金管理方面的職能定位，加強溝通協調，共同協商，各司其責，全力推進涉農資金整合工作，真正將涉農資金整合工作落到實處。區級層面實行涉農資金統籌整合，各部門要屏棄部門利益，避免交叉扯皮，最大限度地開展涉農資金整合工作，使財政資金發揮最大的效能，真正為農業農村發展提供有力的資金保障，加快農業農村各項事業建設步伐，確保如期實現鄉村振興戰略目標。

（二）完善涉農資金管理體制推進整合。區涉農資金整合領導小組嚴格涉農財政資金使用管理，按照資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一的要求，制定資金管理辦法，從制度層面完善資金的使用和管理，在日常工作中加強資金監管，保證財政涉農資金使用安全；在重大專項資金使用前召開聯席會議集體研究，群策群力，使決策更加精準，使用效率更高。積極推行“項目公示制、競爭立項制、政府采購制、工程監理制、竣工驗收制、縣級報賬制、決算審計制、管護責任制、績效評價制、責任追究制”為主要內容的“十制”管理辦法，確保項目建設每個環節監管緊密銜接，使財政資金安全有效運行。

（三）完善項目管理制度推進整合。一是完善涉農資金整合項目平臺建設。加強涉農資金統籌整合項目平臺建設，在現有的全國扶貧動態監控平臺的基礎上，把涉農資金項目全部納入動態監控平臺管理，對涉農資金實行全面管理、動態監控；動態監控信息上下貫通，積極推動實現各級財政和同級主管部門信息數據的有效共享；完善信息系統功能，將預算分配、執行和項目資金績效目標編報審核、績效目標跟蹤監控等業務流程逐步融入動態監控平臺操作，實現自動提取和匯總，確保總臺賬數據的全面性、真實性和及時性。二是完善項目庫建設。按照“規劃先行搭平臺，政府統籌定目標，分工負責抓落實”的要求，各部門、鎮街根據區鄉村振興戰略規劃，要做好項目庫建設工作。各部門、鎮街結合我區實際，制定鄉村振興規劃戰略規劃目標和年度工作計劃，認真規劃、篩選建設項目，報區農村工作領導小組審批。通過項目論證、評審等工作流程，歸并重復設置的涉農項目，形成區級項目庫，將項目庫里的項目全部納入動態監控平臺實行動態管理。對納入項目庫管理的項目即時公開，增加透明度，聽取多方意見，群策群力，優化建設項目，將不同部門分散管理的支農資金整合后統籌安排到重點建設項目，推動農業農村各項事業快速發展。

（四）加強涉農資金監管推進整合。各有關部門要加強對涉農資金的監管，形成權責明確、有效制衡、齊抓共管的監管格局，防止借統籌整合名義挪用涉農資金。一是業務主管部門要加強資金管理。按照分工明確、各司其責的要求，主管部門在項目設定、方案編制、項目實施、監督管理、績效評價等工作流程中，明確責任目標和責任人，全過程監管，做到資金安全高效運行。二是紀委監委、審計、財政等部門要加強監督。要定期、不定期開展涉農資金整合使用和項目建設的專項檢查和抽查，切實加強事前、事中、事后的全過程監管；要建立多層次、多方位、多形式的監督管理機制，切實做好涉農資金檢查監督工作，確保統籌整合財政涉農資金發揮最大的效益。

（五）建立預算績效評價機制推進整合。制定涉農項目預算績效評價制度，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，著力提高涉農資金使用效益，堅持全面實施、統籌推進，通過建機制、擴范圍、抓重點、補短板，實現預算和績效管理一體化。進一步明確各部門預算績效管理職責，清晰界定權責邊界，增強預算績效管理的約束力，切實做到“花錢必問效、無效必問責”。對各部門涉農項目開展績效評價工作，強化評價結果應用，建立評價結果報告、反饋、公開和問題整改制度，以及與政策調整和預算安排掛鉤機制。

綜上所述，目前涉農資金統籌整合工作中還是存在著比較多的問題的。因此，只有切實加強涉農資金統籌整合提高資金使用效益，使財政資金發揮最大的效能，才能真正為農業農村發展提供有力的資金保障，進而推動我國農業農村各項事業的健康發展，確保如期實現鄉村振興戰略目標。