河源市統籌城鄉發展現狀、問題與路徑優化

□唐 超，李國輝，陳明妤

（廣東技術師范大學管理學院，廣東 廣州 510642）

1 研究背景

統籌城鄉發展既是“十四五”時期促進河源市高質量發展的戰略部署，也是河源市打造粵港澳大灣區東北部核心城市的主要路徑。《2021 年河源市政府工作報告》明確提出“協同推進城鄉建設，補短板、強弱項，努力破解發展不平衡不充分問題”，標志著統籌城鄉發展是“十四五”時期河源各級政府的重要任務，需要提升城鄉融合發展質量，推動城鄉深度融合。近年來，河源市城鄉建設取得了較快發展，尤其是燈塔盆地國家現代農業示范區成功列入廣東省城鄉融合發展省級試點市縣試點名單，村莊保潔實現全覆蓋，全面建成市縣（區）統一政務信息資源共享平臺、實現大部分事項“一網通辦”。盡管河源市城鄉建設取得矚目的成績，但離城鄉一體化仍路途艱辛。

已有文獻主要聚焦于城鄉統籌的內涵、實施路徑、主要障礙和具體影響的研究等方面。在內涵方面，學者主要從城鄉一體化和資源配置的角度對統籌城鄉發展內涵進行解釋，認為統籌城鄉發展要實行統一管理，摒棄城鄉不平等、城鄉分治的發展思路，促進要素合理流通[1-2]。進入新發展階段，統籌城鄉發展的典型特征是城鄉融合發展[3]，本質是實現工農城鄉的共享發展和高質量發展[4-5]。在實施路徑方面，統籌城鄉發展的實施路徑主要有土地利用[6-8]、技術變革[9-10]、勞動力市場轉折[11]、社會金融化[12]、生產要素流動[13-14]等。在障礙方面，主要有城鄉生產要素流動不順暢、城鄉公共資源配置不合理、城鄉生態環境建設不平衡、城鄉基礎設施不完備、現代農業產業體系不健全等[15-18]。綜合來看，已有文獻多從理論上對統籌城鄉的內涵和實施路徑進行總結，缺少典型實踐經驗的總結，例如統籌城鄉發展水平如何測度、存在哪些關鍵制約因素等[19-21]。這些問題的回答對“十四五”時期河源市和我國其他地區統籌城鄉發展有重要啟示。

2 河源市統籌城鄉發展現狀

2.1 城鄉居民人均收入水平不斷提高

近年來，河源市城鄉居民人均可支配收入整體呈增長趨勢。如圖1 所示，2010—2020 年，河源市農村居民人均可支配收入和城鎮居民人均可支配收入逐年穩步提升，其中，城鎮居民人均可支配收入提高了2.1%，農村居民人均可支配收入提高了2.6%。河源市城鄉居民人均可支配收入差距問題得到了顯著改善；城鄉居民人均可支配收入差距指數從1.9 減少到1.6，城鄉收入差距指數呈縮小趨勢。與全國城鄉收入差距相比，河源市城鄉收入差距低于全國平均水平，但高于國際警戒線。

圖1 2010—2020 年河源市城鄉居民收入差距情況

2.2 城鄉居民消費支出差異較大

2012—2020 年，河源市城鄉居民人均生活消費支出呈快速增長的趨勢，但城鄉消費類別仍存在一定的差距，見表1。總體來看，城鎮居民人均消費支出總體高于農村居民人均消費支出。從消費類別來看，無論是城鄉居民衣、食、住、行的人均消費支出情況，還是教育、醫療等其他產業的人均消費支出情況，城鎮居民人均消費支出明顯高于農村居民。

表1 2012—2020 年河源市城鄉居民人均生活消費情況

2.3 城鄉要素流動不順暢

2010—2020 年，河源市城鎮人口比例從16.88%增加到48.5%，上升了32 個百分點；城鎮居民人均住房建筑面積從2010 年的5.84 m2擴大到2020 年的43.2 m2，增長了近7 倍；通過金融借貸融資等渠道，2010—2020 年河源市城鄉資金流出累計達1 821.8 億元。雖然每個時期城鄉流動的要素類型不同，但河源市城鄉要素流動主要從村流向城鎮，其中人口要素、土地要素和資金要素等主要要素流動的規模較大，見表2。

表2 2010—2020 年河源市城鄉要素流動情況

2.4 城鄉產城融合有待提高

表3 為2010—2020 年河源市產城融合的情況。從整體上來看，城鄉私營企業數量、個體工商業戶數、雇傭人數（從業人員）都在逐年提高。從產業結構類型來看，河源第三產業批發零售業和住宿餐飲業以及社會服務業和第二產業的建筑業戶數增加較為明顯；2021 年第一產業農林牧漁業戶數較2010 年增加了5倍，已經累計達到2 540 戶，但整體增加速度與其他產業相比較遲緩；采礦業、電力燃氣等私營企業戶數增幅不顯著。從經濟上來看，第三產業生產總值從2010 年的1 702 579 萬元增至2020 年的5 911 576 萬元，生產總值是第二產業的1.6 倍、第一產業的4.3 倍。

表3 2010—2020 年河源市城鄉產城融合情況

3 “十四五”時期河源市統籌城鄉發展存在的問題

3.1 城鄉間要素流動不暢

由于城鄉二元結構，人口、土地、資金等要素在城鄉之間流動不順暢，阻礙了城鄉融合發展。河源市存在城鄉要素之間流動不順暢的現象，主要表現為農村可流動要素類型較少，并且城鄉要素雙向流動性不高。截至2020 年，河源城鎮人口比例達到了48.5%，大量技術人才涌向城鎮，農村地區的農林牧漁業等產業建設力量嚴重不足，究其原因，在統籌城鄉建設過程中，技術人才優勢在農村地區的農業建設方面沒有得到充分發揮。在金融信貸貸款資源分配方面，金融機構在農村投放信貸資金的比重低于城鎮，2020 年河源各項貸款共約1 572 億元，其中農村貸款投放共約624 億元，市區貸款投放共約948 億元，信貸資金投放偏重于城鎮。城鎮和鄉村統籌發展地位同等重要，但存在城市建設更重要的思想誤區，原因可能是對城鄉總體統籌規劃的不重視。

3.2 城鄉產業支撐不足

目前，河源市城鄉統籌建設中存在產業結構不合理問題。河源市產業支撐不足，其中農林牧漁業、采礦業、電力燃氣及水的生產和供應業、交通和通信業等產業建設仍有待提高。具體來說，農村地區第一產業農業發展統籌規劃不足，人口、土地、資金等要素沒有進行充分統籌規劃；在第三產業服務業方面，農村地區的第三產業發展嚴重不足，交通和通信等現代服務行業更是缺乏統籌考慮。第一產業和第三產業是城鄉統籌最主要的兩個影響因素，要想實現城鄉統籌發展，必須提高城鄉產業融合深度。

3.3 城鄉基礎設施建設滯后

在城鄉基礎設施建設方面，未充分考慮農村公共基礎設施建設。河源市財政支出側重于城鎮，傾向發展建設金融、企業，對于公共基礎設施特別是農村地區建設投入較少；部分農村街道、運動場所、綠化等基礎設施建設只是停留在規劃中，沒有落實到位，由于城鎮人居環境建設不斷完善，吸引更多農民流向城鎮。

在人居環境建設方面，城鄉整體水環境、空氣污染和噪聲污染比較嚴重，城鄉環境保護統籌不到位。

在基層黨建方面，農村地區政治體制建設發展滯后，統籌考慮不足。

在農業資源投入方面，政府財政支出比重偏小，據2020 年河源市政府數據統計，農、林、水等產業在財政預算支出中僅占0.13%。長此以往，將影響農村發展建設進程，阻礙河源市統籌城鄉發展進程。

3.4 城鄉土地利用效率不高

從土地利用情況來看，全市土地面積15 654 km2，耕地保有量0.14 萬km2，土地使用率約占全市土地面積的22%，城鄉土地面積未能得到充分利用。

從人口密度來看，表現為城鎮人口比例逐年增加，城鎮土地利用率較大。從建設用地來看，表現為第三產業結構不斷增加，第一、第二產業沒有統籌考慮，特別是農牧漁業、工業、建筑業等行業建設用地使用效率不高。

從經濟上來看，表現為第二、第三產業總產值不斷增加，第一產業總產值增速緩慢。

總體來看，河源市城鄉土地利用率整體水平不高，對土地利用率的整體統籌規劃有待加強。

4 “十四五”時期河源市統籌城鄉發展優化路徑

基于河源市統籌城鄉發展存在的城鄉之間要素流動不順暢、城鄉基礎設施建設滯后、城鄉產業支撐不足、土地利用效率不高等問題，提出如下優化路徑。

4.1 健全統籌城鄉要素流動機制，加強城鄉融合深度

健全的城鄉要素流動機制是生產要素在城鄉間雙向流動的保障，政府部門應統籌管理規劃。

一是要完善城鄉要素流動政策，落實資金投入、人才技術、市場準入制度等方面相關政策，如增加農村財政支出、激勵相關企業在農村進行生產經營、改善鄉村環境、擴大農村要素可流動類型等，深化農村改革，促進農村經濟發展。

二是通過制定要素流動管理機制，提高農村居民對城鎮要素可獲得性，推進城市和鄉村發展體系銜接。

三是編制城鄉地區的投入和產出表，監測城鄉要素流動程度，提高城鄉之間要素流動能力和水平。

四是構建城鄉統籌環境評價體系，提升城鄉形象，打造具有可推廣性和可操作性的城鄉統籌模式。

4.2 以優化產業結構為重點，提升城鄉統籌發展能力

河源市各級政府應以燈塔農業科技園區、“雙區”對接建設為重點任務，優化產業結構，提升城鄉統籌發展能力。

一是農業科技園是衡量農業發展水平的主要標志，需要通過農民、企業以及其他多個行業多方合作來實現，有利于帶動鄉村產業發展，提升城鄉統籌發展能力。

二是河源市是燈塔盆地國家現代農業示范區，燈塔盆地交通便利且旅游資源較為豐富，河源市應利用這一地理區域優勢，加快“雙區”對接建設，加強農村和城市的產業銜接，利用城市人才、技術優勢帶動農村發展，產業結構鏈越集聚，社會經濟效益越高，從而推進河源城鄉統籌的發展進程。

4.3 加大城鄉統籌資金投入力度，完善城鄉基礎設施建設

資金投入是保障城鄉統籌發展的前提和基礎，為保障統籌城鄉發展建設工作順利開展，政府部門應加大資金投入力度，完善城鄉基礎設施和配套設施。

一是通過多渠道、多方面進行籌資，擴充統籌城鄉發展建設資金儲備，積極引入外商投資項目和資金，解決城鄉基礎設施建設資金不足問題，為城鄉統籌接下來的工作提供支撐。

二是解決因資金問題而阻礙城鄉統籌發展建設，確保財政支出的合理使用。

三是制定信息統計和管理制度，確保城鄉統籌評價的科學性。

4.4 加快農村土地利用轉型，激發農村地區發展活力

提高城鄉土地利用效率，有助于城鄉融合發展，更是統籌城鄉發展的重要途徑。

一是相關政府部門應對鄉村土地進行轉型改造，改變農村傳統單一農產品供給的現狀，構建具有生態、休閑、生產、文化多功能的現代鄉村，如農家樂飯店，生態旅游、特色文化節等活動項目，吸引外來企業投資，激發農村地區經濟發展活力。

二是出臺生態、環境、管理等相關政策，避免土地資源過度開發、環境污染、生態失衡等問題出現，提高土地可持續發展能力。