農村集體資產資源管理的問題和創新策略
——某縣某鎮“三資”監管專項整治合同清理工作分析

□陳鳳波

（安溪縣蓬萊鎮人民政府，福建 泉州 362402）

隨著新農村建設和鄉村振興戰略的深入推進，村級的財力和活力遇到了瓶頸。如何盤活村集體的資產、資源、資金，發揮村集體的靈活性和積極性，增加村級財力，已成為重要的研究課題。文章立足某鎮農村集體“三資”監管專項整治合同清理工作，總結村級“三資”管理尤其資產資源管理存在的問題及解決經驗，針對性地提出制度化管理建議，對于村級資產資源的保值增值具有重要的意義，同時有利于推動農村各項事業健康發展。

1 村級資產資源管理存在的問題

村級資產資源狀態可以分為村集體使用的資產資源、閑置的資產資源、出租的資產資源和被侵占的資產資源。很多村集體，未建立“資產資源”臺賬，部分村干部甚至不知道村內有多少資產資源，而這些資產資源可能已被“低價包”“人情包”，甚至被侵占，而現任村干部不愿碰、不敢碰。換而言之，就是村集體未能真正履行監管主體責任。具體表現如下。

1.1 缺乏資產資源管理的規范程序

根據相關法律規定，處置村級集體資產必須經過村民代表大會集體表決通過；村集體土地承包給非集體成員的，應報經鎮政府審批同意。

在某縣某鎮“三資”合同清理中，共有158 份合同需要調整，其中54 份未通過村民代表大會表決，占比34.18%，暴露出了村級“三資”管理嚴重缺乏規范的問題。

1.2 未建立完善的合同管理體系

某鎮的“三資”合同大部分簽訂于20 世紀80—90 年代，相關的規章制度不完善，村集體、村民的法律意識較低，同時相應的監管體系不力，出現了諸多不同類別的合同問題，具體如下。

第一，沒有簽訂書面合同。如某村4 塊集體茶園和4 塊集體小池塘承包給該村某村民，未簽訂任何相關的書面合同，也無相關的會議記錄；某村村部兩個店面出租，無合同；5 塊集體茶園和1 間舊茶葉加工房承包給村民，無合同。

第二，合同簽訂或履行違反法定程序，或法律要件缺失。如某村將山地承包給劉某，租期100 年，查無繳款憑據，違反《中華人民共和國農村土地承包法》規定；某村劉某承包茶園，拖欠租金120 060 元；某村卓坑垅山園地，承包給非中國籍人員，法律效力存在問題；某村張某貴、張某劍、張某發、張某高等人各承包村集體茶園、林地，均長期拖欠租金，已構成違約。此次合同清理過程中，共有25 個村有合同，其中8 個村，有嚴重拖欠租金行為，有的甚至從簽訂合同起均未繳過租金。

第三，合同約定不合法，如承包期限不合法和租金過低。如某村竹林仔頭的集體土地承包給陳某，面積約0.33 hm2，承包期99 年，承包期限超過了《中華人民共和國農村土地承包法》規定的承包期限，并且未簽訂相關合同；某村林某承包蜘蛛山水庫，租金過低，每年僅100 元，未按相關規定召開村民代表大會或者2/3 村民戶代表會議表決通過，事前事后也未張榜公示；某村李某承包閥格老茶園，面積約3 hm2，承包期60 年，每年租金僅200 元，該案例承包期限超過了相關法律規定，租金過低；某村后井壟水庫租賃給柯某，租賃期25 年，每年僅50 元，租金過低；某村劉某承包8 hm2果園，租金每年僅350 元，同時承包人私自搭蓋兩棟平房，租金過低。

第四，未按照相關的合同約定或法律規定履行合同，合同條款不夠細致或嚴謹，導致實際執行存在漏洞。如某村唐某承包林地，擅自改變土地用途，用于建設廠房，違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規定；某村柯某承包茶園，未經村集體同意擅自向外轉包，違反了《中華人民共和國農村土地承包法》的相關規定。

第五，侵占集體資產資源等問題。此類合同問題因年代久遠，情況錯綜復雜，具有調查難、查詢資料難、地上物多等特點，整改處置難度大。

1.3 權責利不明確，村兩委畏難敷衍、消極對待

對于清理出的部分存在問題的合同，由于歷史遺留問題多、情況較復雜，甚至涉及一些村干部的利益，部分村干部存在畏難情緒，未將此工作安排在工作議程上；村兩委對合同整改態度消極，如有個別村年終村民代表大會已開完，但合同清理事宜未納入議程上會討論；有個別村未積極主動推進合同清理工作，導致整改處置進度慢，效果不理想。

2 村集體“三資”監管專項整治合同清理實踐

通過村集體“三資”監管專項整治合同清理工作，旨在解決合同有瑕疵的問題，如合同期限不合法、合同租金不合理、合同標的不明確、未按合同規定履行等情況。某縣某鎮以合法保護合同雙方權益為出發點，統一聘請律師服務團隊，根據各村提供的合同材料，結合進村入戶調查情況，形成“三資”合同審查事項的法律建議書，并依法依規進行相應調整。合同清理主要劃分為一般性問題和特殊問題，并針對性提供解決方案。

2.1 一般性問題及解決方案

一般性問題主要是指可以通過與相關人員調解，能把問題化解在內部，具體包括以下6 種情況。

第一，對于合同期限違反法律規定期限的情況，與承租人或者承包人協商簽訂補充協議，調整租賃或承包期限。

第二，對于合同承包金額或租金過低的情況，參考相同地段或相似地段的市場承包或租賃價格，結合當時的承包或租賃有關情況判斷金額是否過低。若相對偏低的，應與承租人或承包人協商簽訂補充協議，調整租金或承包金。若明顯過低的，需要特別督促村委會解決[1]。

第三，針對合同主體不合適，以村委會名義處置村民小組或角落土地、村民個人承包地的情況，一般不予調整，應登記造冊，注意區分村級集體資產與非村級集體資產[2]。

第四，針對拖欠承包金、租金的情況，督促對方當事人及時付清，若對方當事人不能及時付清，可考慮簽訂補充協議，明確約定分期付款的方式。

第五，對于轉包或轉租的情況，與實際承租人或承包人協商并簽訂合同。

第六，期限屆滿后的地上物補償情況，村集體有能力補償的，可予以適當補償；村集體目前沒有能力補償的，可與對方當事人簽訂補充協議，先由村集體收回，待該地塊有人承包時，由新承包人支付原承包人的地上物補償款。

2.2 特殊問題及解決方案

特殊問題主要是指非法侵占問題，分3 種情況。

第一，雖有合同，但未履行；或合同要件缺失，標的物被無償占有。如某鎮某村的果園承包給該村村民林某加、林某接，合同期限如下：尖山自1989 年8 月1 日至2039 年8 月1 日；行乾山自1994 年1 月1 日至2041 年9 月1 日，承包期為50 年，承包金的支付方式是2000—2009 年為500 元/年，2010—2019 年為1 000 元/年；2020—2039 年為1 250 元/年。現果園實際情況是有部分土地被承包人出賣給村民（多戶）建房，面積不清，這些房屋有些有產權證，有些沒有產權證；部分土地由承包人林某加、林某接兒子繼續承包，在該土地上種植果樹。該合同存在該事項當時未經過村民代表大會表決，程序不合規；長期未繳納相應的承包金；承包人及其繼承人把部分承包地轉讓給其他人建房等違法違約行為。鑒于承包人及其繼承人存在多種違約、違法行為，建議由村民代表大會重新表決并擬定處理方案。由承包人的繼承人繼續承包，同時與其簽訂補充協議，就拖欠承包金的支付、違法出賣土地，繼續承包的面積、金額、期限等事項進行約定；與承包人的繼承人協商并解除與承包人的承包關系，收回承包地，同時要求承包人支付拖欠的違約金和相應的出賣土地款，若協商一致，可就上述事項簽訂補充協議。若協商無果，可通過訴訟方式解決。

第二，有承包合同，但標的物被超合同規定的面積擴大占用。如某鎮某村，于1996 年10 月30 日將該村蘆山尾部分山地發包給該村的村民劉某建用于耕作，面積約0.22 hm2。合同期限1996 年10 月25 日至2096 年10 月25 日（共100 年），承包金（100 年）為7.5 萬元/hm2，100 年一次性支付1.65 萬元。經村委會查實，存在現承租地用于種植龍眼，實際使用面積為2.07 hm2，超過合同的約定面積，承包人有超占行為；該事項沒有經過村民代表會議表決，且查無繳款憑證；合同期限100 年等違法違約行為。法律建議村委會與承包人協商簽訂補充協議，就承包面積、期限等進行調整，并經村民代表大會表決通過。若協商無果，可通過訴訟方式解決。

第三，直接侵占村集體資產資源的情況，事實標的物被無償占用。此情況幾乎只有口頭協議，嚴重侵害村集體權益，行為比較惡劣，建議經村民代表會議表決通過，直接收回。有地上物未能及時收回的，可與當事人協商處理，限時收回；無法協商的，可通過訴訟方式解決。

以上3 種特殊情況的合同，嚴重損害村集體權益，造成村集體資產資源的產權不明晰（主要是地上物）。為將問題化解在內部，可以具體了解核實當時占用的歷史原因和背景情況，與占用人協商土地賠償或者土地租賃事宜。若協商未果，可通過訴訟方式解決[3]。

3 “三資”合同清理的成效

截至2021 年12 月2 日，某縣某鎮共清理合同170 宗、非法占有案件5 宗，需要整改的合同158 宗，見表1。已完成合同整改及非法占有清理156 宗，正在走訴訟程序2 宗，追回和新增金額57.526 萬元，收回土地約13.38 hm2，基本完成此次合同清理預期目標。

表1 某鎮此次合同清理的合同分類及整改情況統計（2021 年）

4 完善村集體資產資源管理的制度和建議

通過村集體“三資”監管專項整治合同清理工作，暴露出資產資源管理上的制度缺失和執行偏差，文章從制度制定、加強人員培訓和法律法規的學習、提高主體權責意識3 方面提出改進建議。

4.1 完善農村集體資產資源檔案制度，對集體資產資源實時動態管理

強化集體資金、資產和資源的監督，規范村集體資產監管的程序。可以依托鄉鎮經管站對于村級財務的監管職責，要求各村必須建立起農村集體資產資源檔案制度，做到“一個資產資源一個檔案，一份合同一個檔案”，檔案中不僅應該包括合同及其附件，還應當包括合同的表決程序材料、合同的履行情況，這樣就能夠及時動態地監管各個合同的履行程序，確保村集體資產的有效管理。可以從以下5 方面著手。

第一，建立和完善管理制度，建立完整的資產資源檔案，包括出租、自用、閑置資產資源，資產資源的位置、范圍、狀態和數量。明確村集體管理責任人，確保管理不缺位、不斷檔[4]。

第二，嚴格執行資產資源招投標制度，針對一些規模較大資產資源的出租、投資，需要經過村集體研究，向村民公開后，在招投標平臺進行公開招投標，禁止違規操作[5]。

第三，合同簽訂符合法律法規，從資金、資產、資源發放、使用、開發和還返的各環節進行規定，不留漏洞和問題。

第四，采取盤活資產資源的措施，鼓勵村集體為資金、資產和資源保值增值，科學合理開發資源。

第五，定期清產核資，經常盤點村集體資產資源，確保村兩委清楚地知道“家底”。特別是換屆時，務必要求本屆干部解決本屆遺留問題。

4.2 強化主體責任意識，加大政策體制機制創新力度

第一，提高村干部運用法治思維和法治方式的能力，強化主體責任意識。不僅要求各村干部深入學習土地管理法、土地承包法、民法典等法律法規，還應要求各村干部領會學習省級、市級、縣級的政策文件或指導性意見，整體提高村干部在集體資產資源管理方面的法治水平。督促村干部履行主體責任，管好村集體“三資”，防范村集體“三資”的流失。

第二，加大政策保障和體制機制創新力度，為村干部盤活“三資”提供政策支持，讓村干部放得開手腳。落實所有權和使用權分離，以激活農民土地承包經營權、住房財產權、集體收益分配權為目標，有序推進農村集體經營性建設用地入市或入股、農村產權流轉；加快推進集體經營性資產股份合作制改革，開展集體經營性建設用地使用權抵押融資，推動資源、資產、資金變股金，農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。

4.3 發揮村集體的自主性，提高村干部工作效益

發揮村集體的自主性，激發村干部的積極性，提高村干部工作效益，讓農村留得住人才，助力鄉村振興。把集體資產資源管理納入村干部的績效考核中，把村集體創收當作村干部年度考核的一個指標，把提高干部績效和經營性收入掛鉤。如可以按年度村級集體經濟收入（主要是指村集體經營性收入，包括村經營收入、發包及上交收入和投資收益）的30%～50%，作為村干部的績效，以此增加村干部收益，激發其工作積極性。

例如某鎮，落實村干部坐班值班、考勤簽到制度，按照村兩委干部出勤情況給予每人每天30～50 元值班補貼或考勤補貼，每月不超過22 d，經費由村級自行承擔。誤工補貼標準實行“總量控制，一屆一定，一年一結”辦法。管好資產資源，可以提高村干部收入，激發村兩委的積極性，讓農村留得住人才，助力鄉村振興。

5 結束語

通過“三資”合同清理，有效地處理了歷史遺留問題，明晰了資產資源的權屬和狀態，摸清了村集體的家底，有利于村集體更好地開展“三資”管理工作，為“三資”保值增值做準備。做好“三資”合同清理工作，是加強和改進鄉村治理的要求，有利于提高村集體的凝聚力，為農村營造風清氣正的氛圍，增加村集體收入，助力鄉村振興。做好“三資”合同清理工作，是深化農業農村改革，完善農村家庭承包經營制度，深化農村集體產權制度改革，健全現代農業經營體系的必然要求。