利用證券監(jiān)管規(guī)范推行ESG信息強制披露可行么？

漢斯·B.克里斯滕森（Hans B. Christensen）編譯/李高宇 羅大千 李敘燃

通過證券監(jiān)管實現ESG信息強制披露還為時過早。在沒有充分證據支撐甚至缺乏合理概念論證支持的情況下，貿然實施ESG信息強制披露可能弊大于利

利用證券監(jiān)管規(guī)范來應對社會問題是近年來政策工具的一大創(chuàng)新。這一創(chuàng)新舉措始于2010年的《多德—弗蘭克法案》（Dodd—Frank?Act），該法案規(guī)定了礦山勞動安全和沖突礦產披露制度。（譯者注：該法案要求從事自然資源開采的公司在其年報中報告礦山事故，這一規(guī)定提高了受監(jiān)管礦山公司的工人安全程度，表明信息披露能夠促進社會責任。）如今，美國證券交易委員會（SEC）提出了一份要求強制披露氣候變化信息的草案。直觀來看，這些規(guī)范旨在保護投資者的權益，但實際上SEC的目標可能不限于此。在一些特定問題上，傳統的政策工具因為缺乏充分的政治支持，而無法在國會通過，SEC或想借助監(jiān)管規(guī)范在這些問題上影響社會變革。

礦工的人身安全、全球氣候變暖、通過國際礦產貿易籌集戰(zhàn)爭資金等議題的重要性毋庸置疑，這些議題值得政府關注和重視。然而，由證券監(jiān)管規(guī)范強制要求，并由SEC具體執(zhí)行的強制披露制度，是否政府解決上述問題的最佳政策工具？筆者認為答案是否定的。擴張證券監(jiān)管規(guī)范的效力范圍（正如SEC目前所想）可能帶來的影響難以估測，其后果可能是難以逆轉的。在此情境下，正應適用醫(yī)學領域的“首先，不傷害（first，?do?no?harm）”原則，即在積極作為可能帶來更多傷害的風險之下，無為或許是更好的選擇。

本著“首先，不傷害”的精神，在支持者通過更多的ESG（Environment，?Social?and?Governance，環(huán)境、社會和公司治理）強制披露規(guī)范之前，必須提供證據（或至少是論據）來支撐三個命題：1.強制信息披露對公司行為變更具有正外部性，對社會有益；2.SEC是監(jiān)督ESG信息披露規(guī)則執(zhí)行情況的適當機構；3.即使前述命題成立，支持者仍須證明提高信息透明度比稅收、補貼和處罰等替代性傳統政策工具所需要的成本更低。目前，規(guī)范支持者尚未就這三個關鍵命題給出令人信服的論證，更遑論證據。

應然規(guī)則下的實然效果是否適當？

有充分的證據表明，強制信息披露通常會改變公司的行為模式，這也是多數會計專業(yè)學者能夠達成的少數共識之一。例如，SEC要求礦業(yè)上市公司在提交的文件中披露安全記錄，這可能提高了許多礦區(qū)的生產安全程度。又如，為了確保上市公司所生產的礦產沒有用于資助某些地區(qū)的武裝沖突，上市公司被要求披露其相關行動的信息，這一披露要求可能改變了這些公司的供應鏈結構。然而，這些政策的長期效果目前尚不明晰，改變公司行為模式也并不意味著能夠增加社會整體利益。

誠然，與以前相比，受披露規(guī)則約束的公司（即在SEC注冊的上市公司）不太可能去經營缺乏實際安全性的礦山或從沖突風險高的地區(qū)購買礦物，但這些業(yè)務會被未在SEC注冊的公司承接經營（例如，美國私人企業(yè)或非美國企業(yè)）。目前缺乏證據證明后者在社會問題上的表現會優(yōu)于前者。即使在沒有實施披露規(guī)則時，就有未于SEC注冊的公司在經營沖突礦產，可以想見受規(guī)則約束的公司退出該市場之后的情況如何。

SEC是執(zhí)行ESG信息強制披露規(guī)則的適當機構嗎？

SEC執(zhí)行披露規(guī)則（或報告準則）時往往會引發(fā)政治性爭議，引起廣泛關注的事件包括本世紀初推行“員工股票期權費用化（expensing?of?employee?stock?options）”以及近期推行的“新租賃（報告）準則（the?reporting?standard?for?leasing）”。（譯者注：指由國際會計準則理事會頒布的《國際財務報告準則第16號——租賃》，其核心變化是取消了承租人關于融資租賃與經營租賃的分類，要求承租人對所有租賃確認使用權資產和租賃負債，并分別確認折舊和利息費用。）與上述財務報告披露標準所引起的爭議相比，圍繞ESG報告標準的討論可能更加激烈。因為與財務報告相比，關注ESG信息的群體身份呈現出多元化的樣態(tài)。比如我的母親，她退休前是精神障礙人士的護理員，她并不關心資產負債表上的“員工股票期權費用化”問題或“租賃資本化”情況。但她的確關心ESG領域存在的一系列問題，如氣候變化、童工問題等。

以沖突礦產披露規(guī)則為例，該觀點可以得到更具普遍性的佐證。2017年，SEC公開向社會就該規(guī)則征求意見，但80%的回應主體并非常規(guī)回應人，而是個人、非政府組織、學生組織、宗教團體和智庫等。這些群體的意見與常規(guī)意見不同，他們大多只是表達對暴力沖突這一抽象概念的反對和不滿，而不是圍繞具體的披露規(guī)則本身進行討論。SEC并不具備有效處理此類問題的能力，即使強制報告規(guī)則落地之后，SEC也很難拿出行動計劃來解決這些問題。而且，以擴大SEC職責范圍的方式解決廣泛社會問題，可能影響SEC本職工作的展開，SEC的本職工作是保護投資者、維護公平、有序和高效的市場以及促進資本形成。如果SEC的本職工作受到影響，其后果更不堪設想。

證券監(jiān)管規(guī)范是最有效的政策工具嗎？

即使強制性的企業(yè)社會責任報告能夠給社會帶來切實、積極的變化，同時標準制定時所涉及的政治問題也得到妥善處理，強制性報告制度的支持者仍然必須證明企業(yè)社會責任報告是高性價比的問題解決方式。就氣候變化治理而言，相比企業(yè)社會責任報告，征收二氧化碳排放稅可能是更有效的辦法，因為征稅可以同時適用于在SEC注冊的公司和未注冊的公司，而且不需要對廣大的（且很可能并不成熟的）利益相關群體施加排放成本。出于同樣原因，通過海關和邊境保護局履行其盡職調查義務來處理沖突礦產問題會比SEC制定披露規(guī)則更有效率。氣候變化和沖突礦產強制性披露規(guī)則的支持者多數可能已經意識到，強制披露不是解決問題的最好方式，只是政治阻力最小的一種方式，因為在他們成為披露規(guī)則的支持者之前，曾經試圖主張用傳統政策工具干預氣候變化和沖突礦產問題，只是前述行動未果，他們才轉而要求制定披露規(guī)則。

通過證券監(jiān)管實現ESG信息強制披露還為時過早。在沒有充分證據支撐甚至缺乏合理概念論證支持的情況下，貿然實施ESG信息強制披露可能弊大于利。

本文作者Hans?B.?Christensen系芝加哥大學布斯商學院會計學講席教授，本文源于其最近的論文《Is?Corporate?Transparency?the?Solution?to?Political?Failure?on?our?Greatest?Problems？?A?Discussion?of?Darendeli，?Fiechter，?Hitz，?and?Lehmann》，來自哥倫比亞大學法學院Blue?Sky網站。本文編譯者李高宇、李敘燃系對外經濟貿易大學法學院碩士研究生，羅大千系華東政法大學國際金融法律學院碩士研究生