公共檔案館基本公共文化服務(wù)均等化：內(nèi)涵、困境與實現(xiàn)機制

陳瀟源/湘潭大學馬克思主義學院

1 引言

2021年，我國《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》作出“推進基本公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略部署。2021年6月，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“促進檔案公共服務(wù)均等化、便捷化”是新時代公共檔案館貫徹“以人民為中心”發(fā)展理念的必然要求[1]。作為重要的公共文化事業(yè)單位，“均等化”成為引領(lǐng)公共檔案館基本公共文化服務(wù)的重要指標。而現(xiàn)實公平公正價值目標的偏移、主體功能的錯位、信息不公的加劇無不在提醒公共檔案館作為信息公平的捍衛(wèi)者責任重大，意義深遠。目前，學者們對公共檔案館基本公共文化服務(wù)均等化已有少量研究，但主要側(cè)重從價值取向、政府責任、目標分解等角度進行分析，鮮少從實現(xiàn)機制維度進行探討。“均等化”的實現(xiàn)機制不是單維面向，而是涉及整體緯度。本文嘗試以機制為向度，打開窗口、破解難題、補齊短板，旨在使全體社會成員在承認差異的情況下都能獲得大致均等的檔案基本文化信息服務(wù)，促進社會公平正義。

2 相關(guān)概念界定與內(nèi)涵闡釋

從世界潮流來看，檔案館由國家模式轉(zhuǎn)向社會模式，由綜合檔案館轉(zhuǎn)向公共檔案館，朝著公共服務(wù)方向發(fā)展是歷史的必然趨勢。公共檔案館指由政府出資設(shè)立的，以社會公眾為服務(wù)對象，為社會提供檔案信息服務(wù)的公共文化事業(yè)機構(gòu)。公共檔案館不僅是一種機構(gòu)，更代表一種信息公平制度，“這種制度要保障社會成員獲取檔案信息機會的平等，保障公民求知的權(quán)利與獲取信息的自由，從而達到從檔案信息利用的角度維護社會的公正，它代表的是一種社會用以調(diào)節(jié)信息分配以實現(xiàn)社會信息保障的制度”[2]。

公共檔案館基本公共文化服務(wù)均等化則指公共檔案館通過開展檔案接收、征集、管理、利用等工作，盡可能使全體社會公眾都公平可及地獲得大致均等的檔案基本公共文化服務(wù)，以保障公民的基本文化權(quán)益。在這里，“基本”意為“最低層次需要”，是公共文化最基礎(chǔ)的部分。“均等化”不是單純的等額分配，也不是絕對的平均主義，其本質(zhì)是底線均等。具體來說，包含以下內(nèi)涵：第一，前提和核心是機會均等，即要通過合理的制度安排保障全體社會成員都有公平共享檔案基本公共文化服務(wù)的機會和條件。第二，目標是實現(xiàn)區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等、群體均等，館藏“貼民”、開放“惠民”、技術(shù)“便民”是應(yīng)有之義。第三，囿于底線均等的實質(zhì)，應(yīng)選擇最低公平模式。“上不封頂，下要保底”，以此來實現(xiàn)結(jié)果的相對公平、大體相等，即羅爾斯所說的“分配的正義”[3]。第四，均等化并不排斥個體需求偏好，而是尊重公眾多元化的檔案服務(wù)訴求。第五，標準化是手段，均等化是目的，必須通過標準化促進均等化。

3 公共檔案館基本公共文化服務(wù)均等化的現(xiàn)實困境

目前，我國公共檔案館基本公共文化服務(wù)不平衡、不充分發(fā)展問題依然突出，還存在明顯的短板和弱項，主要表現(xiàn)如下：第一，相關(guān)制度不完善，致使區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間檔案資源配置和公共服務(wù)供給失衡，館藏“不貼民”、開放“不惠民”。第二，信息化發(fā)展失衡，中西部檔案信息化落后、檔案信息共享平臺和民生檔案遠程服務(wù)平臺建設(shè)不足等問題比較突出，數(shù)字化發(fā)展亟待提高。第三，動力機制匱乏。政府主導的單一發(fā)展模式因內(nèi)生動力不足使檔案館文化服務(wù)形式單一、效率低下、供需結(jié)構(gòu)失衡。第四，標準規(guī)范體系尚未完全建立。標準化強調(diào)公共服務(wù)供給的規(guī)范高效，標準規(guī)范體系建設(shè)的不足制約均等化功能的發(fā)揮。第五，供需錯位，公眾主位懸置。公眾本身檔案意識淡薄，而“自上而下”的單向信息流動，進一步削弱了公民的話語權(quán)，造成公眾的參與冷漠、無所適從，應(yīng)然“訴愿”及檔案需求偏好得不到精準、有效識別，供需錯位，主位懸置。第六，考核監(jiān)督不健全，尚未設(shè)置一套科學的考核評估指標體系，第三方主體評估機制欠缺，無法以社會監(jiān)督遏制社會性監(jiān)管失靈，難以確保評估結(jié)果的客觀公正。

4 公共檔案館基本公共文化服務(wù)均等化實現(xiàn)機制

機制最早應(yīng)用于機械學，原指機器的構(gòu)造和工作原理，這里指一個系統(tǒng)的內(nèi)部組織或要素圍繞特定目標、按照一定的機理組成的有機整體，以實現(xiàn)系統(tǒng)的整體性功能。本文試圖從六個維度構(gòu)建公共檔案館基本公共文化服務(wù)均等化實現(xiàn)機制的一體性分析框架。

4.1 制度保障機制：均等化的前提和基礎(chǔ)

制度問題更具有根本性、穩(wěn)定性、全局性、長遠性。以往的檔案制度設(shè)計“工具理性”重于“價值理性”，“社會控制、內(nèi)部管理、保存?zhèn)洳椤惫δ苓h遠高于“均等化”功能，與維護公民平等的檔案信息文化權(quán)益要求背道而馳，亟需修訂完善。

第一，完善法律法規(guī)制度保障體系。首先，要進一步完善新《檔案法》。“法治化”是“均等化”的前提和基礎(chǔ)，法律制度不完善始終是公共檔案館“均等化”發(fā)展的掣肘。2020年，新《檔案法》頒布，加大了檔案利用法律力度，將一般檔案的封閉期縮短到25年，但在檔案的開放審核上卻依然存在瓶頸：第三十條規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責”，但對“共同負責”的權(quán)力邊界、責任落實并未作出明確規(guī)定；同時規(guī)定“尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責”[4]，由于檔案形成單位對檔案的開放利用起決定性作用，對拒不履行檔案開放職責的單位，檔案館是無權(quán)進行約束或制衡的，社會公眾檔案利用訴求和國家管控的博弈依然繼續(xù)。新修訂《檔案法》對檔案館的自由裁量權(quán)及原則性限定并未作出明確說明，這就為檔案事務(wù)處理的隨意性留下可操作空間。這些缺陷與均等化訴求相悖而行，也為公共檔案館機構(gòu)及其工作人員“合法”侵害公眾檔案文化權(quán)益提供了可能性，亟須進一步修訂完善。其次，要提高制度整合力。目前，我國檔案制度的整合水平整體較差：一方面，檔案信息共享制度及跨部門、跨區(qū)域利用制度的協(xié)調(diào)性較低。另一方面，檔案制度與政府信息公開制度、公共文化服務(wù)制度等尚未有效銜接。因此，要加強檔案制度間的銜接、契合、融合，提高制度整合力，減少“均等化”的制度障礙。

第二，構(gòu)建“均等化”的財政保障制度。首先，完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。具體來說，一方面要在總量上加大對檔案事業(yè)財政經(jīng)費的總體投入；另一方面，在分量上檔案經(jīng)費要向中西部落后地區(qū)、鄉(xiāng)村、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、老少邊窮等地傾斜，建立起覆蓋全社會的公共檔案館，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群差距，使全體社會成員都公平可及地獲得大致均等的檔案公共服務(wù)。基層檔案館（室）處于財政分配的末梢，要堅持重心下移原則，通過完善“省直管縣”體制，加大轉(zhuǎn)移支付力度，加強縣以下基層政府財政建設(shè)，使財政資源能夠普遍覆蓋、下沉到基層檔案館（室），打通檔案基本公共文化服務(wù)的最后一公里。其次，因地制宜，制定檔案財政保障的“底線標準”和“地方標準”。在兼顧效率與公平的前提下，可選擇適合我國的“基本公共服務(wù)最低公平模式”。中央按照“最低公益原則”制定全國普適性的財政保障“底線標準”，而地方政府可根據(jù)當?shù)貙嶋H制定不低于“底線標準”的地方標準[5]，統(tǒng)籌兼顧國家財政和地方財力，以實現(xiàn)高質(zhì)量、多元化、可持續(xù)的均等化。

第三，構(gòu)建組織保障制度，建立“三聯(lián)動”“三級”長效機制。以“館際聯(lián)動、館社聯(lián)動、館室聯(lián)動”為標志的“三聯(lián)動”制度是促進檔案信息資源共享的組織保障制度。它以信息交互、信息資源共享方式打破條塊分割的舊格局及館藏資源各自孤立的“圍墻”，整合碎片化信息，優(yōu)化資源配置，逐步形成“‘就地查詢，跨館出證，館社聯(lián)動，全市通辦’縱橫聯(lián)動的全覆蓋服務(wù)格局”[6]，提升公共服務(wù)效能，拓展公共服務(wù)空間。目前，城鄉(xiāng)不均等、農(nóng)村基層檔案公共服務(wù)覆蓋面窄是均等化發(fā)展的一大掣肘。“十四五”檔案發(fā)展規(guī)劃提出要建立健全農(nóng)村檔案管理“三級”長效機制，“完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案管理體制，推動建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級密切配合長效工作機制，鼓勵有條件地區(qū)建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檔案館，有需要的地方實行‘村檔鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）代管’模式”[7]，打通檔案服務(wù)“最后一公里”，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案服務(wù)輻射基層、提檔升級。

4.2 “信息化”保障機制：均等化的引擎和助推器

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》作出“完善檔案信息化發(fā)展保障機制”[8]的戰(zhàn)略部署。在新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用的情況下，“信息化”是檔案館資源均衡配置的重要突破口，更是提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)升級、均衡發(fā)展的引擎和助推器。具體優(yōu)化思路如下：

第一，館藏資源數(shù)字化。要建立健全電子歸檔制度和移交制度，大力推進“增量電子化”“存量數(shù)字化”，促使電子文件應(yīng)歸盡歸、電子檔案應(yīng)收盡收，建立健全可信存儲和驗證體系，并通過對數(shù)字檔案進行文字識別和語音識別促進館藏資源的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快數(shù)字檔案館（檔案室）建設(shè)[9]。數(shù)字時代，公共檔案館可推出國家檔案數(shù)字精品、覆蓋行業(yè)全貌的檔案資料數(shù)據(jù)庫、具有智能檢索功能的檔案數(shù)據(jù)倉庫、全息智能展覽展示平臺等將檔案信息需求、網(wǎng)絡(luò)需求、文化需求等進行糅合、聚合，滿足用戶多元化、立體化、小眾化的檔案需求[10]。

第二，查詢利用服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化。公共檔案館要積極開展互聯(lián)網(wǎng)及移動端查詢利用服務(wù)，通過“一網(wǎng)通辦”將服務(wù)下沉到村、社區(qū)基層一線，開設(shè)服務(wù)菜單，接受基層群眾點擊預約，優(yōu)化檔案利用環(huán)境、簡化程序，開展信息素養(yǎng)培訓，建立起覆蓋全國的檔案利用網(wǎng)絡(luò)體系，推動新一代信息技術(shù)與檔案服務(wù)深度融合，通過數(shù)字化、智能化水平的提升，推動檔案館“均等化”功能的充分發(fā)揮。

第三，構(gòu)建“以公眾為中心”的民生檔案遠程服務(wù)平臺。首先，按照“檔案目錄信息集中，全文信息分散”的模式[11]搭建民生檔案遠程服務(wù)統(tǒng)一平臺，推動民生檔案的開放利用信息化。加強民生檔案資源的挖掘及數(shù)字化轉(zhuǎn)化，設(shè)置民生檔案數(shù)據(jù)庫及后臺支持系統(tǒng)，開展統(tǒng)一受理、查詢、審批、檢索等服務(wù)。其次，構(gòu)建民生檔案“一站式”查詢利用服務(wù)，實施“統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一文本、統(tǒng)一印章”規(guī)范模式，實現(xiàn)管理和技術(shù)無縫對接，讓廣大公眾“少跑彎路、少跨機構(gòu)門檻、少走程序”，向更省事、省力、便民、利民的民生檔案服務(wù)目標靠近[12]。

第四，建設(shè)檔案信息資源共建共享服務(wù)平臺。檔案信息資源走向共享、聯(lián)通是信息時代的必然要求。要依托全國檔案查詢利用服務(wù)平臺建立集成高效、互聯(lián)互通、方便快捷的共享聯(lián)動機制，實現(xiàn)全國檔案信息“一網(wǎng)查檔”“一網(wǎng)通辦”。還要建立健全省級區(qū)域信息資源共建共享服務(wù)平臺，促進區(qū)域內(nèi)館際、館社、館室資源互聯(lián)互通和檔案資源的跨界整合。

第五，推出“中西部檔案信息化提升項目”強基工程。中西部地區(qū)是檔案信息化區(qū)域不均衡發(fā)展的重點區(qū)域。為此，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出實施“中西部檔案信息化提升項目”，加大對中西部地區(qū)的政策保障和業(yè)務(wù)指導力度，“送理論、送思路、送技術(shù)”，并以數(shù)字檔案館建設(shè)為中心，通過結(jié)對子等方式進行一對一定點幫扶，助推檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，提升中西部檔案信息化能力和水平[13]。

4.3 多元主體參與機制：均等化的內(nèi)生動力

公共檔案館治理現(xiàn)代化需在“普遍參與、民主對話、利益博弈”的平臺上開展，追求“主體異質(zhì)性、過程開放性和關(guān)系協(xié)商性”，強調(diào)多元發(fā)展動力的“共生互賴與互動合作”[14]。多元主體參與機制對于打破供給的壟斷局面，充分發(fā)揮各主體的競爭優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、組合優(yōu)勢，提高檔案供給活力和效能，促進“均等化”發(fā)展具有重要作用。

第一，構(gòu)建檔案參與式合作治理模式。政府要采取優(yōu)惠政策鼓勵社會主體參與檔案治理，明確權(quán)利與義務(wù)，限定權(quán)責邊界，強化制度的協(xié)調(diào)約束功能，促進多元主體自由進入、平等交流、公平競爭，消解分歧，實現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)和各項資源的優(yōu)勢互補，構(gòu)建開放、平等、協(xié)商的參與式合作治理模式。

第二，共建多元主體參與的檔案資源體系，優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)。檔案主管部門要積極鼓勵個人、家庭、社會等非官方力量建檔，充分挖掘民間檔案資源，加大與公眾生活息息相關(guān)的家庭檔案、社區(qū)（村）檔案、就業(yè)服務(wù)、婚姻登記、房產(chǎn)交易等“民生檔案”的收集和整理，優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)，建立起覆蓋人民群眾的檔案資源體系和檔案利用體系。

第三，創(chuàng)新運營模式，鼓勵市場化運作。要在保障檔案安全的前提下，將原本由政府直接生產(chǎn)、供應(yīng)的部分檔案公共產(chǎn)品和公共服務(wù)交給市場主體履行，通過公開招標、邀請招標、PPP等多種方式引導、鼓勵社會力量廣泛參與檔案服務(wù)供給。目前，各地檔案館已與信息技術(shù)企業(yè)開展深度合作，供應(yīng)商以技術(shù)外包方式全過程提供“訂單式”專業(yè)信息服務(wù)，破除檔案信息共享的技術(shù)瓶頸。而市場化運營模式提高了檔案資源的生產(chǎn)配置效率，也為其數(shù)字化發(fā)展整合提供良好平臺。

第四，投資主體多元化。對于公益性質(zhì)的產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)項目可放松管制領(lǐng)域，通過減免稅收、低息貸款等優(yōu)惠政策多渠道籌集資金，鼓勵社會力量支持檔案事業(yè)發(fā)展，引導社會資本設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金，投入檔案科研創(chuàng)新領(lǐng)域，促進投資主體多元化。

4.4 標準規(guī)范機制：均等化的重要手段

標準規(guī)范機制是規(guī)范檔案館運行的重要途徑。“標準化是均等化的手段和過程，均等化是標準化的目標和結(jié)果”[15]，兩者相互協(xié)調(diào)，共同提高檔案館基本公共文化服務(wù)的供給水平。

第一，加大標準制度供給，建設(shè)檔案標準體系。重點推進檔案資源共享服務(wù)、檔案館服務(wù)、檔案信息化、醫(yī)療健康檔案數(shù)字檔案館（室）建設(shè)等標準制度供給，構(gòu)建起由國家標準、行業(yè)標準、團體標準、企業(yè)標準等各個層面標準及相關(guān)標準文件組合成的檔案標準體系，該體系是一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)、比例適當、相互銜接的有機整體。

第二，加強共享標準規(guī)范建設(shè)。“共享必須標準先行”[16]，檔案共享標準信息體系在一定程度上決定共享項目建設(shè)的成敗。要做好共享標準規(guī)范的頂層設(shè)計，從國家層面統(tǒng)一制定共享標準體系，構(gòu)架起包括檔案數(shù)據(jù)歸檔標準、采集過程數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準、數(shù)據(jù)交換共享格式標準、共享利用流程標準、檔案證明樣式標準等在內(nèi)的、覆蓋各個環(huán)節(jié)的檔案共享標準體系。跨區(qū)域、跨層級、跨部門利用是檔案資源共享的必然要求，制定OA系統(tǒng)標準、業(yè)務(wù)系統(tǒng)標準、檔案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫標準是應(yīng)時之需[17]。

4.5 供需信息對接機制：均等化的邏輯起點

公共檔案館的行為在“服務(wù)性”價值位階上要低于公民文化權(quán)利，尊重公民的主體地位，建立供需信息對接機制，積極回應(yīng)公眾的信息需求和選擇偏好是服務(wù)的邏輯起點。

第一，培育社會公眾的檔案意識。檔案是歷史“記憶宮殿”，具有貫穿古今的文化穿透力。公共檔案館除通過公共傳播載體、“檔案在線”門戶網(wǎng)站等培育社會公眾檔案意識外，還可與高校、區(qū)域博物館、檔案館、黨史館、名人故居等部門積極展開合作，通過聯(lián)合舉辦主題展覽、民生講座、學術(shù)交流等活動，充分發(fā)揮檔案的社會教育功能，主動展現(xiàn)檔案價值，提升社會公眾的檔案利用意識。

第二，構(gòu)建“輸入需求表達”“輸出回應(yīng)”雙向機制。供需信息對接機制既以“輸入”機制為前提，又以“輸出”機制為關(guān)鍵，兩者有效協(xié)調(diào)、良性互動，共同構(gòu)成一套開放、互動的信息流循環(huán)。首先，建立“輸入”需求表達機制。既要建立多元化、便捷化的公眾需求網(wǎng)絡(luò)表達機制，暢通表達渠道，廣泛吸收公民網(wǎng)絡(luò)參與，減少民意聚合的組織和制度成本，又要借助“組織化”表達平臺建立常態(tài)化、程序化的公眾需求表達機制，提升公眾話語權(quán)。其次，建立“輸出”回應(yīng)機制。精準識別公眾的檔案需求偏好，有效識別重點群體，發(fā)現(xiàn)弱勢群體，剔除超前、虛假信息，有效整合合理需求，將公民的檔案現(xiàn)實需求與潛在需求納入公共政策相關(guān)議程并在動態(tài)中予以改進、優(yōu)化，塑造公平、開放的公共政策決策體系。

4.6 考核評估機制：均等化的重要保障

為避免行政不擔當、不作為現(xiàn)象，須建立“均等化”考核評估機制，為均等化發(fā)展保駕護航。首先，健全考核責任制，設(shè)置一套科學的均等化考核評估指標體系，有效組織中期評估、年度評估、總結(jié)評估。對農(nóng)村檔案公共服務(wù)、民生檔案遠程服務(wù)等“均等化”重點項目進行跟蹤，適時開展專項考核評估，以評估促發(fā)展。科學的指標體系既包括開放檔案卷數(shù)目錄、利用檔案卷次、服務(wù)“滿意度”等微觀指標，也包括財政投入均等化、區(qū)域均等化等宏觀指標。在此基礎(chǔ)上，對各檔案館服務(wù)均等化情況作出綜合評估，并將考核評估結(jié)果納入年度考核，敦促公共檔案館及其工作人員積極轉(zhuǎn)變工作作風，增強公共服務(wù)意識，樹立人本服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)方式，強化責任擔當，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)滿足公眾需求。其次，嵌入包括人民群眾、專業(yè)機構(gòu)、專家學者在內(nèi)的第三方主體評估機制，將利益相關(guān)者最大限度納入公共文化服務(wù)均等化評估過程中，這是喚醒民眾主體意識，保障公民話語權(quán)的體現(xiàn)，也是確保評估結(jié)果公平公正，提升檔案文化服務(wù)共享水平的客觀要求。