集團型國有企業多層法人治理體系研究

顧鄉

（山東省交通運輸集團有限公司，山東 濟南 250101）

一、企業集團的特征和分類

張富春（1998）提出了界定企業集團的六個特征：多個公司組成；由某種紐帶（資本，技術，產品，契約）組成；多樣化；全面組成；著重于公司內各會員公司的市場交易。陶向京（2001）也給出了一個關于企業集團的判斷準則，即企業集團是一個由多個公司組成的聯合體；在一個公司的組織中，有一個或者多個核心的公司；公司集團內的合作主體是以產權為基礎的，具有生產經營、技術創新、信息資源分享等多種關系；企業集團是一種具有一定規模的經濟機構。

毛蘊詩（1999）提出了企業集團“一大七多”特征：“一大”即規模大；“七多”是指公司與公司的分離，多層的控制和管理、多個部門、多個連接的形式但主要是以資產結合、多樣化、多元化經營，通過對以上各方面的分析，得出了公司集團的基本特點。

一是多法人。企業集團是由多個法人組成的企業聯合體。企業集團由一個母公司與若干個子公司（全資子公司、控股子公司、參股子公司）組成。在法律上，企業集團并不屬于公司，不具備獨立的民事責任，也不具備與之對應的公司財產權。而在企業集團中，母公司和各會員企業都是獨立的法人，擁有自己的財產，并以自己的法律名義為自己的行為負責。

二是多層次組織。無論是由垂直持股構成的公司，或是由公司內部的橫向持股構成的公司，都會根據其所有權的差異和對子公司的控制權而產生多個層級的組織結構。按股權結構和股權結構的不同，可以分為核心層、緊密層、半緊密層和松散層。核心層是企業集團母公司（集團公司），它是企業集團的核心，本質上是一個控股公司。緊密層包括控股子公司（絕對控股、相對控股）和全資子公司，也就是母公司絕對控股的子公司；所謂的半緊密層包括參股公司，指的是持有股份但未達到控股水平的子公司；松散層主要是協作企業，指的是與總公司簽署的長期特許權合同和托管合同，而不是擁有所有權的合同。

三是實行多元化管理。企業團體通常并不以單一的方式進行生產和經營，而是以資源整合、分散經營風險、追求規模經濟、范圍經濟、協調效益為目的，而跨越多個經營領域或產業。

四是具有多種用途。企業集團除了具備一定的生產性和管理功能外，還常常具備很好的科研開發功能、貿易流通功能和投資控股功能。從廣義上講，公司集團除了具有經濟和組織功能外，還具有社會、文化、政治等多種功能。

五是多國化。成熟經濟體中的公司集團往往為跨國公司，它們的業務范圍并不限于其總公司所在地，而且具有多元化的發展趨勢。公司集團是一種介于市場與個體公司間的網絡結構，它的競爭優勢來自在公司的成長與演變中所建立的以公司間特有的特殊資源為基礎的專門的職業分工網。企業集團對其進行了協調與管理，其內部的資源最優分配是實現其總體的協同效應的根本。資源共享、能力互補、專業分工是實現集團經營的重要環節。公司的特點使其具有不同于一般公司的金融管理和公司的財務管理，這為專門的公司集團的金融管理提供了理論依據。

二、我國集團型國有企業多層法人治理體系的現狀

（一）集團型國有企業組織架構發展

《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》中提出：“大型企業的內部治理層次要科學合理，除個別的特大型企業集團以外，其母子公司的組織結構通常不超過三級”。

隨著國家發改委《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》的出臺，我國國企改革和改制工作步入了快速發展的軌道。2016年時，中央企業所屬企業共有51573戶，超過1000戶的有12家。法人層級最長的達到17級，管理層級最長的達到8級。自2016以來，國資委繼續推進“瘦身健體”，到2021年底，中央企業共壓減法人19965戶，占38.3%；公司等級5級以下的公司占70%以上；97個國有控股集團的行政級別均在5個以下。公司層次對公司的管理層次有很大的影響，而我國國有公司多層次公司的狀況則是形成多層次的公司管理體制。

（二）深化國企改革，推進建立各層級法人治理結構

2015年9月，國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，進一步明確了國有資本、集體資本和非公有資本交叉持股、相互融合的關系，是我國社會主義市場經濟體制改革的主要內容之一。到2022年，中央企業和地方國有企業的混合所有制比例達到70%以上，民營經濟總量達到54%。

以中央企業為例，一級一般為總部，二級一般為區域、業務板塊總部，三級及以下為實體公司，因此，國企的混合改革試點多集中在二、三線及以下企業。我國企業改制過程中存在著許多問題，其中一個關鍵問題就是要改善公司的治理，多層次公司治理是國企改制后的必然產物。同時，在國有獨資公司和全資公司中，根據建設項目的要求，建立了公司的多層次公司，從而豐富了公司的多層次治理。如：中國石油化工集團有限公司、中國航天科技集團有限公司二、三、四級企業，無論全資還是控股，都建立了各層級董事會。

（三）集團型國有企業多層法人治理體系的特點

多層法人治理體系是中國國企改制過程中極具中國特色的法人治理體系，早在很多年以前就存在了，但到了2022年，隨著董事會應建盡建工作的完成，這種制度在我國的國企和地方國企中逐漸成為普遍現象：其一，公司層級多，公司治理結構多，公司治理主體數量多。1.29萬戶中央企業子企業和2.63萬戶地方國有企業子企業設立了董事會，總共將近4萬個董事會，30萬名董事。97家國有控股公司，每家擁有132家董事會，在國企的總部，已經基本建成了董事會，其余131家則分散在二級及以上四個層次，共有1000多名董事。在世界范圍內，企業的董事會數目和級別都是罕見的。

其二，各級法人治理結構的建設和運行標準是一致的。國務院出臺了《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》、國務院國資委印發的《中央企業公司章程指引（試行）》等頂層規章，在公司內部設立了一套規范化的公司治理體系，對公司的治理結構進行了細化，對公司的管理權限進行了界定，制定了相應的議事規則，形成了獨資、全資公司外部董事占多數，設立了專門委員會，加強董事監事履職規范和考核，推進經營層任期制等三項制度改革，這些工作使得公司治理的規范性得到加強，形式上實現完備。

其三，各層級法人治理結構沒有直接聯系。不管是獨資公司或控股公司，公司的各個層級的公司治理都不存在著相互關聯的關系。盡管沒有任何的直接關系，但是卻存在著兩種間接關系：一是公司的高層董事作為投資公司的董事長，這是公司的管理人員與公司之間的關系；二是以經營的方法來實現企業的閉環。比如，在國有企業的固定資產投資管理中，二級單位的董事會固定資產投資項目決策權限來自集團總部（一級）投資管理部門的文件，即2億元以下項目由二級單位決策報集團總部備案，2億元以上報集團決策。此外，多層級法人治理體系的公司治理結構也讓“定戰略”的問題更為復雜化，公司治理與業務管理交織得更加明顯，甚至有些時候只是“過一下董事會”而已，層級越低越明顯。

三、中外集團型企業法人治理對比研究

（一）產權與股權架構

大部分的外國跨國企業是一家綜合性的上市企業，即母公司是公眾公司，擁有多種所有制、控股子公司，而在跨國公司的子公司中，合資企業的比例很小。在企業層次上，通過協調出資人與經營者之間的“委托-代理”的方式，與公司的整體管理架構相吻合。

國有企業中，絕大部分都是國資委和行業部門的控股公司，而國有企業則很少出現在全國范圍內。隨著我國國企改制的深化，上市公司的母公司出現了簡單的母公司所有權和不同層次的子公司的股權結構。公司的治理是由股東構成的。國企改制后，企業內部存在著許多利益相關者之間的相互影響，必須對公司進行治理，必然會出現多層級董事會。

（二）法人公司的定位

外商投資企業成立公司，其目的是符合地方政府的監管，而其公司的發展方向也比較清晰，成為全球供應、生產、銷售體系中的一個環節，各獨立法人公司自由度有限，不涉及公司治理的要求和內容，因此也不存在法人治理。長期以來，“政企不分”的問題一直困擾著國企改革，國企改革的目標是真正做到依法自力更生、自負盈虧、風險自擔、自我約束、自我發展、自主經營、自給自足的市場主體，具有更大的自由度。由于公司主體眾多，多層法人治理有其存在的必要性。

（三）法人治理與集團管控

外資企業從總體上講，注重公司的公司管理，以矩陣的形式進行公司的控制。國有集團法人治理與行政管理交織，母子公司運作中既有公司治理又有行政管理。低層次的董事會意見已被納入高級委員會的決定中，而多層次的董事會也呈現出了行政的傾向。公司上下的董事會都是一樣的，一些基層的管理工作也是走過場。

四、集團型國有企業多層法人治理體系

本文認為，構建具有中國特點的公司管理制度是我國國企深化改制的一個重大舉措，面對集團型國有企業多層法人治理這一新課題，需要在理論上和實踐中不斷創新。筆者針對后續發展提出以下建議。

第一，對集團企業的管理給予了很大的關注。集團級法人治理結構是多層法人治理體系的核心，所以要加強中央企業和地方企業集團總部的公司治理制度，這最能反映各級國資委，行業主管部門履行出資人職責、打造高水平董事會的要求，對整個集團公司治理具有決定意義。央企和地方國企集團的董事會應當是企業內部各個層面的“標準”。

第二，要充分利用公司的各個層面來提高公司的管理效能，防止公司的管理體制被行政管理。外國企業的管理力量在于企業的管理，并促進了企業的國際化。我國國有企業多層法人治理體系好處是都在謀發展、促發展，發展的方向很多，但是要解決一個集團內的利益沖突，必須防止公司內部的競爭，防止公司的管理體制過熱，減少公司的預設程序，減少公司的董事會成員之間的討論，從而影響到公司的決策。

第三，對各級黨委實行差別化的經營。各個層次的董事所面臨的問題和情況都存在著巨大的差異，例如，越高級，越是重視分配的資源，越低層越關注運營。在建設項目時，各個層次的工作標準和工作重心要區別開來，防止上下大同小異，導致許多工作都是走過場。比如，在下級部門，他們更注重的是執行力，而在外派中，他們的角色會受到限制，而在外面，則需要更多的彈性。

第四，通過與不同層次的董事會成員的相互關聯，從而實現公司的管理閉環。例如，在出資方面，由上一級的董事會授予下屬的權力，并通過委任來在各個層面上形成關聯。

第五，通過對國企的股份進行股權結構的調整和公司的管理制度的完善。深化中央企業和地方國有企業的全面掛牌，以股權置換的形式把利益相關者轉成集團股東。持續壓減法人戶數，完善公司治理結構，提高公司法人治理水平和質量。