2023年財政政策如何發力

鐘正生　張德禮

圖/IC

2022年中國財政面臨著嚴重的減收壓力，公共財政和政府性基金這兩本賬實際總收入比預算收入少2.7萬億元。其中，2022年全國一般公共財政收入預算完成率為96.9％，是2004年以來的最低水平。拖累2022年全國一般公共財政收入的因素包括疫情擾動、增值稅留抵退稅規模超預期、土地和房地產市場降溫等。

但即使如此，2022年財政政策在統籌疫情防控和穩增長中仍扮演了關鍵角色：在收入端大規模為市場主體減負，全年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4.2萬億元，極大地緩解了企業的現金流壓力；在支出端財政同樣積極發力，以“穩增長”壓力最大的2022年第二季度為例，公共財政和政府性基金兩本賬單季度使用廣義赤字達3.8萬億元。

鑒于穩增長需要和財政“余糧”下降，2023年，建議財政政策要更加積極，財政赤字結構和公共財政投向均有必要適度優化。2023年廣義赤字率建議從5.8％提高至6.0％。為更好平衡“穩增長”和“防風險”，2023年狹義赤字率建議提高至3.2％（2022年預算為“2.8％左右”），中央政府適度加杠桿，而新增地方政府專項債券額度建議持平于去年的3.65萬億元。此外，鑒于“貼息工具”撬動率高、可定向支持重點領域，2023年財政“貼息工具”或有望得到更廣泛使用。公共財政支出方面，投向基建的規模或難明顯提升，不過建議公共消費率適度提高，以更好發揮對私人消費的擠入效應。

廣義赤字率有不同口徑，這里是指一般公共預算和政府性基金預算這兩本賬對應的赤字率。2021年安排的公共財政赤字為3.57萬億元，新增專項債券額度為3.65萬億元，名義GDP為114.92萬億元，計算得2021年廣義赤字率為6.3％。2022年安排的公共財政赤字為3.37萬億元，新增專項債券額度為3.65萬億元，名義GDP為121.02萬億元，計算得2022年廣義赤字率為5.8％。

作為從疫情模式向常態化回歸的第一年，2023年中國廣義財政赤字率仍有必要上調的原因在于：一是，出口放緩除直接拖累經濟外，還會通過制造業投資、就業和出口的渠道間接拖累經濟，因此“穩增長”仍是2023年宏觀調控的重點。從各省市自治區“兩會”“開年第一會”來看，2023年“恢復和擴大消費”“擴大有效投資”同步發力，兩者都需要財政資金的支持；二是，2023年可用于調節預算的資金規模銳減。一方面，在估算的減收壓力下，2022年年末財政“余糧”可能降至5000億元以下，可用于平衡2023年預算的中央預算穩定調節基金和地方結余資金大幅低于2022年；另一方面，2022年特定國有金融機構和專營機構上繳利潤16500億元是一次性的。

2023年廣義赤字率或可提高至6％。2023年名義GDP同比在6％～7％，取名義GDP同比為區間中值6.5％，估算得2023年廣義財政赤字為7.77萬億元，比2022年的高約7500億元。

2022年12月召開的中央經濟工作會議指出“優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”。由此判斷，2023年新增政府債務將更好兼顧“穩增長”和“防風險”。

我們認為，2023年狹義赤字率可提高至3.2％，中央政府適度加杠桿。按3.2％的狹義赤字率測算，2023年狹義赤字規模預計為4.12萬億元，較2022年增加7500億元。

提高2023年狹義赤字率：一是從“穩增長”的角度看，2023年對財政逆周期調節的訴求較高，適當提高狹義赤字規模，可擴大財政政策的應對空間；二是從防風險的角度看，根據國家資產負債表研究中心的統計，2022年年末中央政府杠桿率為21.4％，近兩年基本持平、變化不大，而地方政府杠桿率從2020年年末的25.3％提高至2022年末的29.0％。考慮到2021年年末城投平臺有息負債已高達49.2萬億元，建議2023年中央政府適度加杠桿。此外，中央經濟工作會議明確2023年“要加大中央對地方的轉移支付力度，推動財力下沉，做好基層‘三保’工作”，中央政府適度加杠桿，可更好在全國范圍內統籌財政資源。

建議新增地方政府專項債券額度持平于3.65萬億元。近年地方政府專項債余額持續擴張，根據財政部統計，2022年年末地方政府專項債余額為20.67萬億元，成為中國債市僅次于國債和政策性銀行債的第三大債券品種。近年專項債在有力支撐經濟的同時，其債務可持續問題也出現。近兩年，有近七成的新增專項債投向基建領域，由于能夠產生合意現金流的基建項目不足，需通過政府性基金收入或發行再融資券來償還。即使不考慮目前地方政府性基金支出中有八成是剛性的，難以挪騰用于償還專項債本息，就是專項債余額和政府性基金收入缺口的持續擴大，也會導致專項債還本對再融資券的依賴度越來越高。

2023年中國經濟面臨的不確定性小于2022年，綜合“穩增長”訴求和更加重視“防風險”來看，2023年新增專項債額度可持平于去年的3.65萬億元。2022年中央經濟工作會議在部署財政工作時，指出“保障財政可持續和地方政府債務風險可控”，專項債或是重點防范領域。截至目前，31個省市自治區共獲得2023年提前批專項債額度2.19萬億元，達到可獲得提前批準額度的上限（2022年新增額度3.65萬億，提前批額度的上限為前一年新增額度的60％），且要求在2023年上半年用完。這更多是出于盡早發行和使用專項債、進而更早形成實物工作量和托底經濟的需要，或并不意味著2023年新增地方政府專項債額度將有明顯提高。

建議2023年財政“貼息工具”更廣泛地使用，以支持重點領域。2022年中央財政一是對政策性開發性金融工具，按實際股權投資額予以適當貼息，期限為2年；二是對符合要求的技術改造再貸款（銀行利率不高于3.2％，投向清單內的項目），中央財政貼息2.5個百分點。對技術改造再貸款貼息的政策已于2022年年末到期，總額度為2000億元，實際投放809億元。鑒于“貼息工具”需要的財政資金投入少，且可定向支持經濟重點領域和薄弱環節，2023年“貼息工具”或會是財政逆周期調節的重要途徑。

對于2023年的財政支出，我們建議：

第一，積極財政的著力點重回支出端。近年中國大規模實施減稅降費，2022年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過4.2萬億元，其中增值稅留抵退稅2.46萬億元，新增減稅超過8000億元，新增降費超過2000億元，辦理緩稅緩費超7500億元。上述舉措極大地緩解了企業的現金流壓力，但從撬動經濟的角度看，近年中國稅收彈性已較快回落，相關政策的作用已走弱。此外，中國正從疫情模式向常態回歸，為緩解疫情對市場主體沖擊而出臺的各類政策，也應逐步回歸常態。

2022年中央經濟工作會議指出“保持必要支出強度”，全國財政工作會議指出2023年“完善稅費支持政策，根據實際情況，該延續的延續，該優化的優化，著力疏解企業困難”。2023年新增減稅降費規模可能有限，積極財政的著力點在于保持必要的支出強度。

第二，財政支出節奏繼續“前置”。2022年中國財政支出節奏明顯“前置”，我們判斷2023年這一特征還將延續。一方面，“改善社會心理預期、提振發展信心”是2023年經濟工作的著手點，財政支出節奏前移，有助于推動經濟盡快恢復和改善預期；另一方面，2023年提前批的地方政府專項債額度達到上限并要求上半年使用完畢，也釋放了2023年財政支出將前置的積極信號。

第三，公共財政資金投向基建的規模或難以明顯提升。一方面，從必要性看，2022年政策性開發性金融工具已為基建項目補充資本金7399億元，投向以傳統基建為主。由于交通、水利等重大項目的施工周期在三年左右，預計2023年基建項目資本金不足的問題較2022年將有所緩解；另一方面，從支出空間看，盡管2023年財政支出強度有望提高，但在民生相關和債務付息等剛性支出的擠壓下，公共財政支持基建投資仍將面臨掣肘。

第四，建議公共消費率適度提高，以發揮對私人消費的擠入效應。中央經濟工作會議指出“要把恢復和擴大消費擺在優先位置”。鑒于中國家庭部門實際償債壓力高于主要發達國家、對經濟和就業的信心恢復需要時間、2022年汽車消費已明顯透支等，2023年國內消費內生性恢復的高度或有限。今年春節消費數據也映射出，2023年中國消費修復或將“溫而不暖”。

學術研究顯示，公共消費對私人消費有擠入效應，即中國公共消費率每提高1個百分點，居民消費在長期內最高會增加0.39％。中國公共消費率長期低于全球平均水平，2020年底中央經濟工作會議指出“要合理增加公共消費”。為更好推動國內消費恢復，建議2023年中國公共消費率適當提高，包括增加對教育、養老、育幼等民生領域的財政資金投入，以及向特定群體發放消費券等。