優化我國稅收營商環境的研究

李嬪

近年來，營商環境的優化已提升到國家戰略層面，習近平總書記強調指出，我國將“持續打造市場化、法治化、國際化營商環境”。稅收營商環境作為激發市場活力和社會創造力的重要因素，優化稅收營商環境具有必要性和重要性。

稅收營商環境的概念界定與測算指標

一、稅收營商環境的概念界定

就目前已有文獻來看，稅收營商環境的概念有廣義與狹義之分。廣義的稅收營商環境是將所有影響企業各類成本、稅收遵從度和生產要素流動偏好，從而合理納稅的社會治理、人文環境、道德規范等條件，而非單純地考慮稅收制度因素。例如，龐磊、姚軒鴿（2019）就從倫理視域的角度認為稅收營商環境是指影響財富創收主體創業動力與首創精神的稅制、征管、司法機制等規范體系之優劣，以及運行效率之高低等要素。狹義的稅收營商環境則是將稅收營商環境作為營商環境的稅收部分，體現企業的稅收負擔和整體便利性，考慮的是稅務機關和稅務工作人員所做出的努力和國家稅收政策的制定。例如，岳樹民（2021）對稅收營商環境的解釋強調是在稅收領域作出的一系列有利于企業各種商業活動的制度安排；從世界銀行的營商環境納稅指標來看，稅收營商環境可以從納稅指標下的子指標中反映。結合已有文獻和考慮到數據的可獲得性，本文側重于從狹義的角度對稅收營商環境展開分析，即納稅作為影響我國稅收營商環境的唯一衡量指標，之后對我國稅收營商環境的現狀進行梳理，最后提出建議。

二、稅收營商環境的測算指標

測算稅收營商環境的指標，有國內學者王紹樂（2014）構建了稅收法治指數、稅收效率指數、納稅成本指數、稅收滿意度指數；倪志良郭俊汝（2020）基于總稅負水平、稅制合理性、稅收征管效率、稅收法治化水平、稅制穩定性、稅收廉潔度6個維度進行研究；世界經濟論壇上發布的《全球競爭力報告》中，采用了“總稅率、稅制對激勵投資的影響”來衡量一個國家的稅收營商環境；世界銀行與普華永道聯合發布的《營商環境報告》中則以納稅指標下的納稅時間、納稅次數、總稅收和繳費率以及報稅后流程指數來表示，通過各自的權重加總得到一個對應的總指數作為判斷稅收營商環境優劣的標準。

基于世界銀行評估報告下涵蓋了全球191個經濟體，且影響力更大、認可度更高、持續時間更長等原因，《營商環境報告》是目前為止被大家普遍認可的參考依據和重要依據。雖然對于報告的研究方法和數據來源的質疑一直存在，但并未妨礙多個國家以世界銀行營商環境評估體系作為參照系，開展市場治理領域的改革。同時，考慮到本文對稅收營商環境定義的理解，因此在分析過程中則采用世界銀行發布的報告來衡量稅收營商環境，具體體現為納稅時間、納稅次數、總稅率和社會繳費率以及報稅后流程指數4個指標。

我國稅收營商環境現狀

本文數據采用的是自2011年至2020年發布的《營商環境報告》和《世界納稅報告》190個經濟體的評估結果，其中我國的樣本城市是北京和上海。需要注明的是《2020營商環境報告》評估的是2018年5月到2019年5月的全球營商環境狀況，本文對應的年份是2018年，其他報告以此類推。《2021營商環境報告》因遲遲未發布，無法得到相關數據。根據表1的數據，我國稅收營商環境整體上看趨勢較為良好，具體體現為排名從第114名一直上升為第105名。但是相對于發達國家的納稅指標來說排名較為落后，仍有很大差距。在《營商環境報告》中看出我國的營商環境排名有較大的提升，2020年報告中的排名是第31名，被評為世界營商環境改善幅度最大的經濟體之一，取得的有效成果有目共睹。縱觀營商環境和稅收營商環境變化，二者均呈現出積極向好的趨勢，但相對于營商環境排名的結果，稅收營商環境排名則落后不少，出現不協調不匹配的結果，從長遠來看這不利于我國整體營商環境的改善，不利于經濟和市場健康可持續發展，可詳見表1和表2。

我國稅收營商環境面臨的問題

受計算方法和口徑等方面的影響，世界銀行報告下的納稅指標雖然不能完全反映出我國稅收營商環境的現狀和存在的問題，卻可以通過納稅指標下二級指標的優化路徑分析，從稅制設計、稅收征管、納稅服務三個方面找出差距和不足之處，構建符合本國國情的稅收營商環境指標評價體系。

一、法制化稅收營商環境不夠健全

“法”的設計影響稅費制度，在世界銀行指標下呈現出的就是“總稅收和社會繳費率”。稅收營商環境的建設需要營造一個法制的氛圍。現行18個稅種中，仍有增值稅、消費稅等重要稅種尚未完成立法工作，稅收剛性較弱，立法級次不夠高，影響納稅人的納稅遵從度和稅收確定性。

隨著互聯網迅猛發展，交易電子化、智能化普遍，現有征管方法下無法掌握納稅人全面信息，面臨著極大的挑戰與不便。除此之外，《稅收征管法》自身內容也存在它的局限性，需要進行修正完善，例如打破部門之間的信息壁壘，解決涉稅信息共享范圍小、內容不夠完全、配合度和主動性不強等問題時需要規范第三方獲取內容的標準等。但是《稅收征管法》現行版本仍然是2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議修正。雖然先后出臺了納稅服務規范、全國稅收征管規范、優化營商環境條例等配套改革措施和政策文件來優化稅收營商環境，但仍未以法律形式予以完善，形成政策的不穩定性，不利于現代化稅收體系的建設。

二、增值稅退稅機制和程序有待完善

稅制要素設計會直接影響納稅次數、稅后流程指標等方面，從而影響企業的負擔水平和納稅滿意度，因此雖然我國申報后流程指數較世界平均水平來說仍較低，除了在測算上因增值稅留抵退稅未全面實踐沒有給予分值外，我國增值稅留抵退稅政策也有待完善。申請增值稅留抵退稅政策的納稅人有較為嚴格的條件，例如納稅信用等級需要為A級或B級，那些納稅信用等級為M級的納稅人無法享受該政策，而這類納稅人卻大多是新辦納稅人，普遍存在周轉資金不足、期初投入成本較大的特征，這并不利于減輕企業的負擔。退稅具體流程是納稅人可以在“電子稅務局”或者線下申請并提交對應的材料，分管領導審批，再推送到局長處，審批后才能從國庫中調出到對應的銀行賬戶中。但仍有些企業認為退稅時間過長，不符合他們的心理預期，部分納稅人同時存在著認知性偏見，不理解稅務機關的工作。

三、未完全建立以風險管理為主的稅收征管模式

稅收征管效能的發揮能更好地優化納稅流程和提高辦事效率，縮短納稅時間；資源的集中、有效利用將加快稅收信息化、智能化的進程。但是就目前來說，納稅人與稅務機關之間的權責未完全劃分清晰，基層一線的稅務工作人員仍然有較重的基礎管理事項，如催報催繳、稅源調查等工作還較為繁重，未完全建立起風險管理為主的稅收征管模式，不利于有限資源的集中利用，分散了稅務人員稅收風險管控的精力來降低企業可能存在的稅收風險。

四、未充分發揮第三方涉稅服務機構的作用

無紙化辦公、電子稅務局等措施雖然能較為顯著減少納稅時間，但一些小微企業、中小型企業不能及時適應稅務信息化，需要較長的學習過渡期，同時對專業服務機構的了解也相對欠缺，導致了在納稅上需要花較多的時間辦理。企業一般認為會計人員就能完成相關的納稅工作，企業的辦稅人員就是會計人員，然而稅制的復雜性和政策的多樣性對非稅務相關工作者來說是個較大的挑戰，容易出現非主觀性故意少繳稅或者失信行為，制約了涉稅專業服務在優化稅收營商環境下發揮的作用。

而且相對于會計師事務所和律師事務所，稅務師行業相對而言認可度不夠，稅務中介服務行業發展較為緩慢。行業內的規范化程度不高，專業水平也有高低，在一定程度上制約了涉稅服務行業的發展和影響了納稅人的成本效益分析。

五、便捷、簡潔化的納稅體驗感有待提升

在方便納稅人辦理稅收業務方面，我國推出了一系列措施，包括微信、支付寶線上繳稅，電子稅務局，金稅三期等。但在電子申報實際操作過程中存在著一些晦澀難懂的詞匯，而且沒有任何說明，需要撥打12366熱線或者通過其他方式咨詢，這不僅無法提高納稅人的納稅便利度，而且占用了公共資源，降低了辦稅效率。例如，在電子稅務局網上辦理中企業辦稅人員使用企業稅號登錄電子稅務局后，身份展示中只有法定代表人和財務負責人的身份，需要進行如下操作“用戶管理－辦稅人員維護－新增授權”后才可以選自己的身份登錄進入，但是“辦稅人員維護”一詞卻沒有起到引導的作用，不易理解它的用途是增加辦稅人員的身份。

此外，有關政策、辦稅操作等內容的說明過于分散，納稅人需要關注多個公眾號和下載多個地方特色辦稅智能APP；在推送過程中也存在著重復性的內容，增加了納稅人獲取信息的成本，反而造成納稅人的反感和畏難心理。

優化我國稅收營商環境的建議

一、加快稅收立法，提高法律級次

落實稅收法定原則，要堅持立法決策和稅收營商環境改革決策相銜接，充分發揮各級人大在立法工作中的主導作用，將保障稅收營商環境有關的法律納入制度化、規范化和法治化軌道，保障規則公平、機會公平和權利公平。提升法治化水平，是改善我國稅收營商環境的重要渠道。要通過強化立法機關的權力，健全我國稅收法律體系，測算出合理的稅負區間，整體規劃好我國稅制體系建設。所以要加快增值稅、消費稅等稅種的立法進程，同時推動《稅收征收管理法》的修訂，盡快盡早完成頒布實施。在立法過程中，要充分考慮到人民的需要，盡可能地傾聽人民大眾的意見，對于民生方面的政策要落實到位，本著公開、透明、民主的原則，減少在稅收立法過程中可能出現的有權者謀取私利的行為，形成高質量發展的稅收現代化體系。

二、完善增值稅退稅機制和程序

稅制越復雜、越煩瑣，只會增加企業的稅收不遵從，因此在要素設計過程中要充分考慮到對納稅人可能形成的遵從成本，能為納稅人提供便利時應盡可能縮短流程、簡化程序。在稅制設計方面，要放寬增值稅留抵退稅條件限制并擴大它的適用范圍。在行政審批事項上，如果納稅人手續齊全且具有較好的納稅信用等級，可以簡化審批程序，加快退稅金額到賬時間，不僅可以滿足企業退稅要求，同時也是一種激勵納稅人建立良好納稅信用的手段。對于一些確實需要納稅人提供的資料和必要的等待時長，稅務人員要予以說明和政策解讀，較大程度得到納稅人的理解，建立良性互益、互信暢通的關系。

三、推進以風險管理為導向的稅收征管方式

首先要明確納稅人與稅務機關遵從法律的權利與義務，使得納稅人從被動遵從轉變為自主遵從，減輕稅務機關基礎性事務工作，更好地集中化利用人力資源，發揮更大作用。同時，稅務機關也要充分利用大數據、區塊鏈等智能化技術構建起風險預警管理系統，實現分級分類風險管理模式，如廣東省佛山市稅務局2020年第6號公告中明確，為進一步深化“放管服”改革，優化稅收營商環境，對納稅人申領發票實施“信用＋風險”分類管理。

四、重視和引導涉稅服務中介機構的發展

納稅服務的提供渠道不應該只有稅務機關，要運用好市場第三方中介機構的力量。要積極鼓勵納稅人通過稅務中介服務機構進行一對一、點對點的納稅服務，這不是懶政，更不是推責，而是對一些業務復雜、發生重大事項等情況的納稅人提供的建議和可能性方案。

此外，地方政府可以在辦公用房、建設用地、政策補貼等方面向涉稅專業服務機構有一定傾斜。同時，規范涉稅中介服務行業標準，稅務機關應加強與注冊稅務師協會的合作，強化后續的學習和監管，促進行業自我管理、自我規范。

五、促進電子申報網絡平臺的升級，提高納稅體驗感

智能化的辦稅不僅要體現在稅收業務辦理的形式上，也要從納稅人的角度出發清除可以人為避免的障礙，拉近納稅人與稅務機關的距離，縮短辦稅時間和提高辦事效率。大數據、互聯網應用下開發稅收信息化系統時要避免出現有歧義的情況，盡可能做到詳細且全面，減少納稅人的重復工作和提高對稅務機關的滿意度。在相關政策解讀和問題解答方面，稅務機關要有一個整體規劃和安排，而不是機械地完成工作任務。（作者單位：河北經貿大學財政稅務學院）