基層治理中有效發(fā)揮基層黨組織作用的研究

郭玉玉

摘?要：?基層黨組織是中國共產(chǎn)黨的組織架構(gòu)的基礎(chǔ)，更是戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)黨中央重大戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)，是溝通基層群眾與黨和政府的重要橋梁。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。同作為相應(yīng)體系的基層，基層治理與基層黨組織之間的關(guān)系密不可分。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，基層治理過程中同樣離不開基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)和保障方面發(fā)揮的重要作用。

關(guān)鍵詞：?基層治理；基層黨組織；主體作用

中圖分類號(hào)：?F27??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：?A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.033

從2020年初的新冠肺炎疫情爆發(fā)到現(xiàn)在，我國經(jīng)歷了全民抗“疫”的并肩作戰(zhàn)，通過實(shí)際行動(dòng)取得了疫情防控的階段性成效。這一次抗?“疫”的勝利，不僅體現(xiàn)出中國強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)，更體現(xiàn)出基層黨組織在應(yīng)對(duì)疫情來襲時(shí)的重要戰(zhàn)斗堡壘作用。治國安邦，重在基礎(chǔ)；管黨治黨，要抓好基層。中國共產(chǎn)黨近百年的歷史實(shí)踐啟示我們，基層黨組織作用能否發(fā)揮到實(shí)處，關(guān)系著基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系著黨在基層領(lǐng)導(dǎo)力的提升。新冠肺炎疫情防控中，基層黨組織勇于擔(dān)當(dāng)、迎難而上的實(shí)際行動(dòng)，贏得了國內(nèi)人民群眾的信任與支持，贏得了國際上高度的認(rèn)可與贊揚(yáng)。這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)于基層治理的有效性和基層黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升都是至關(guān)重要的。新時(shí)代提升黨支部基層戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮，是提升中國共產(chǎn)黨基層領(lǐng)導(dǎo)力的必然要求，是基層治理效能提升的有力保障，更是確保國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

1?關(guān)于基層黨組織引領(lǐng)基層治理的邏輯思考

1.1?基層黨建與基層治理的必然聯(lián)系

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九屆四中全會(huì)圍繞這一總目標(biāo)再次作出全面部署和安排。從管理到治理的轉(zhuǎn)變，是人類社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，是達(dá)到善治這一目的的必然經(jīng)過。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開對(duì)基層社會(huì)治理的重視。基層社會(huì)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，基層社會(huì)治理體系與治理能力的探索更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)所在。因此，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”，這一格局的“新”主要目的在于“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，為推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化營造良好氛圍。在這一格局中，基層黨建與基層社會(huì)治理在結(jié)構(gòu)層面形成耦合結(jié)構(gòu)。所謂結(jié)構(gòu)耦合，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可忽視的前提保障，強(qiáng)化基層黨建為更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而基層社會(huì)治理的良好有序開展則是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)力量所在。基于此，同處于必不可少的“基層”，內(nèi)在的將基層黨建與基層社會(huì)治理聯(lián)系在一起，這種聯(lián)系基本表現(xiàn)為以基層黨建制度化、科學(xué)化推動(dòng)基層治理效能提升，以基層治理效能的提升促進(jìn)基層黨建不斷完善，二者有效互動(dòng)，達(dá)到共同提升，根本目的在于保障人民群眾利益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1.2?基層黨組織是代表和維護(hù)人民利益的重要保障

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終重視強(qiáng)基固本，樹立大抓基層鮮明導(dǎo)向，以強(qiáng)有力的措施推動(dòng)基層黨組織全面進(jìn)步、全面過硬。這一導(dǎo)向的重要性在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中有了充分的展現(xiàn)，也再一次提醒我們，作為黨在基層的力量體現(xiàn)、形象體現(xiàn)、權(quán)威體現(xiàn)，抓牢基層黨組織建設(shè)，抓實(shí)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮，對(duì)基層治理是必不可少的組織保障。面對(duì)當(dāng)前社會(huì)快速發(fā)展的客觀情況，基層治理中十分關(guān)鍵的一個(gè)任務(wù)就是如何化解社會(huì)矛盾、整合社會(huì)資源、保障人民利益。基層黨組織從自身定位和任務(wù)使命來看，相較于其他群體，更能夠從大多數(shù)人民利益維護(hù)的角度出發(fā)，也更具有觸及根本問題、解決主要矛盾的革命性和先進(jìn)性。

綜上，在全國組織工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就明確指出：“黨的基層組織是黨的肌體的‘神經(jīng)末梢，要發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。”無論是從新時(shí)代基層治理新格局的打造層面來看，還是從維護(hù)人民利益的組織保障層面來看，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用都是十分必要的。

2?當(dāng)前基層黨組織建設(shè)方面的短板分析

立足基層黨組織在基層治理中戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮，以烏海市海勃灣區(qū)為例，多次與社區(qū)、街道辦事處等進(jìn)行交流座談，就基層黨建的相關(guān)問題進(jìn)行普遍了解。綜合調(diào)研情況來看，當(dāng)前基層黨組織建設(shè)方面仍存在以下幾方面的短板：

2.1?基層黨組織設(shè)置方面

設(shè)置明確的基層黨組織是工作開展的組織保障，是基層黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的組織支撐。然而現(xiàn)實(shí)中因基層黨組織設(shè)置不合理、管理“一刀切”“形式主義”等問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致基層黨組織存在“有組織、無組織力”的困境，比如小區(qū)黨支部的設(shè)置。為強(qiáng)化基層黨組織完善，成立小區(qū)黨支部，是加強(qiáng)小區(qū)黨員管理、發(fā)揮黨員先鋒模范作用的重要平臺(tái)。從實(shí)際工作中看，多數(shù)小區(qū)黨支部的成立僅限于組織形式，而并未真正發(fā)揮基層戰(zhàn)斗堡壘作用，而且對(duì)小區(qū)黨支部采用與機(jī)關(guān)黨支部無差別的考核方式也缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。小區(qū)黨支部的構(gòu)成均為小區(qū)的居民黨員，大部分是退休黨員，參與具體工作多數(shù)依靠熱情，但由于年齡、身體、家庭等多方面原因，使得在發(fā)揮作用穩(wěn)定性方面難以保證。此外，對(duì)于類似于“最強(qiáng)黨支部”的基層組織考核，小區(qū)黨支部沒有現(xiàn)實(shí)可行性，無論是“三會(huì)一課”的實(shí)際開展與記錄，還是在社區(qū)居民議事方面的模范帶頭作用，最終具體工作還是由社區(qū)來承擔(dān)，不僅沒有對(duì)小區(qū)黨支部實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的規(guī)范，還一定程度上增加了社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)。

2.2?基層黨組織聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面

基層黨組織的實(shí)際作用發(fā)揮得益于基層黨組織之間的有效互動(dòng)與長效聯(lián)動(dòng)，以此來形成不同領(lǐng)域的基層黨組織在基層治理中的有效合力。然而，現(xiàn)實(shí)中基層黨組織之間依舊存在“單打獨(dú)斗”的現(xiàn)象，導(dǎo)致力量難以真正凝聚。比如我市長期實(shí)施的小區(qū)包聯(lián)單位政策，目的在于與社區(qū)、街道辦共同通過辦實(shí)事、解難題做好群眾工作，引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)群眾積極主動(dòng)投身小區(qū)建設(shè)。實(shí)際上，一方面，包聯(lián)單位在小區(qū)建設(shè)方面基本處于“有錢的出錢、沒錢的出人”狀態(tài)，有條件的包聯(lián)單位可以在硬件改造方面提供支持，但大多數(shù)活動(dòng)仍是以政策宣傳、衛(wèi)生清潔等為主，且沒有長期性，導(dǎo)致出現(xiàn)個(gè)別小區(qū)垃圾桶堆放數(shù)量多但不實(shí)用、條幅宣傳畫多但沒人看、打掃衛(wèi)生頻但沒人理的尷尬情況。基層治理中各個(gè)黨組織之間聯(lián)動(dòng)力量并未形成。

2.3?黨員先鋒模范作用發(fā)揮方面

黨員作為發(fā)揮先鋒模范作用的主體，在基層治理中直接影響著基層群眾心目中黨的形象與權(quán)威，同時(shí)也是基層黨組織工作開展的個(gè)體保障。然而，現(xiàn)實(shí)中，以在職黨員為代表，在先鋒模范作用發(fā)揮方面存在“有文件要求、無實(shí)際行動(dòng)”的困境，嚴(yán)重影響群眾對(duì)黨員、黨組織的情感認(rèn)知。當(dāng)前我市在職黨員雖有“雙報(bào)到雙報(bào)告雙考核”的制度要求，但普遍存在流于形式的問題。對(duì)在職黨員來說，既是單位黨組織的一員，也是包聯(lián)單位的一員，還是社區(qū)黨組織的一員，身份多重化使得在職黨員入社區(qū)存在現(xiàn)實(shí)矛盾。對(duì)社區(qū)來說，“雙報(bào)到雙報(bào)告雙考核”的工作制度的確推動(dòng)很多黨員從“難請(qǐng)來”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安徽?qǐng)自來”，但是對(duì)制度推進(jìn)的追蹤了解、對(duì)在職黨員職責(zé)細(xì)化、對(duì)社區(qū)考核結(jié)果實(shí)際運(yùn)用的缺乏均導(dǎo)致社區(qū)對(duì)在職黨員的管理處于較為尷尬的境地。

2.4?基層黨組織與基層治理各主體的關(guān)系方面

基層治理中基層黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用，同時(shí)也要與其他主體理清關(guān)系，以此形成有效合作。然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層治理各主體諸如物業(yè)公司、社區(qū)居委會(huì)、網(wǎng)格員等之間存在職責(zé)重復(fù)、責(zé)任空位等問題。在無法厘清權(quán)責(zé)的情況下，單純強(qiáng)調(diào)基層黨建引領(lǐng)基層治理，導(dǎo)致在落實(shí)過程中出現(xiàn)“黨建工作應(yīng)付考核形式化、人民矛盾依舊存在難化解”的現(xiàn)象。

3?關(guān)于基層黨組織充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的思考

3.1?加強(qiáng)小區(qū)黨支部管理的針對(duì)性

完善的組織體系是組織力量的保障，針對(duì)不同領(lǐng)域不同黨組織采用特殊性與普遍性相結(jié)合的方式進(jìn)行建設(shè)，是整合不同領(lǐng)域組織力量的更有效保障。因此，要強(qiáng)化小區(qū)黨支部的建設(shè)。一要合理劃分小區(qū)黨支部，避免黨員管理混亂、管理缺位等問題；二要選優(yōu)配強(qiáng)小區(qū)黨支部支委，優(yōu)選具有一定工作能力和條件的人選，由物業(yè)、業(yè)委會(huì)、居民黨員代表組成，既把黨組織引領(lǐng)深入各領(lǐng)域，也確保以上各主體代表在支部發(fā)揮積極作用；三要針對(duì)性規(guī)范小區(qū)黨支部建設(shè)，一定程度上允許社區(qū)黨委統(tǒng)一組織支部學(xué)習(xí)與活動(dòng)，對(duì)小區(qū)黨支部會(huì)議記錄、匯報(bào)材料等工作適度調(diào)整，對(duì)不適用于小區(qū)黨支部的考核內(nèi)容進(jìn)行針對(duì)性研究、調(diào)整；四要加強(qiáng)對(duì)小區(qū)黨支部的教育培訓(xùn)力度，多領(lǐng)域、多層面加強(qiáng)對(duì)小區(qū)黨支部的教育培訓(xùn)，充分利用黨建經(jīng)費(fèi)，“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，以開拓眼界引導(dǎo)認(rèn)知。針對(duì)性建設(shè)從減少不適用的建設(shè)方式方法著手，著力以減負(fù)激勵(lì)法、教育激勵(lì)法、培訓(xùn)引導(dǎo)法等逐步促使小區(qū)黨員形成對(duì)黨支部工作的正面認(rèn)識(shí)，逐步幫助小區(qū)黨員強(qiáng)化使命感、榮譽(yù)感和責(zé)任感，逐步引導(dǎo)黨員積極參與并發(fā)揮小區(qū)治理模范帶頭作用。

3.2?充分發(fā)揮在職黨員先鋒模范作用

在職黨員一方面有服務(wù)群眾、引領(lǐng)群眾的義務(wù)，另一方面作為社會(huì)主體，在基層治理中同樣有積極參與各項(xiàng)事務(wù)的責(zé)任。基層治理中容易誘發(fā)矛盾沖突的核心就是基層群眾的利益，在職黨員作為基層黨組織中的重要一員，能夠更大程度代表最廣大人民根本利益，同時(shí)在職黨員作為基層群眾心目中黨的形象代表，實(shí)際行動(dòng)的付出也會(huì)對(duì)基層群眾形成積極的帶動(dòng)效應(yīng)。一要細(xì)化基層黨建引領(lǐng)基層治理各服務(wù)主體職責(zé)。從基層治理需求現(xiàn)狀來看，要進(jìn)一步細(xì)化包聯(lián)共建單位、“雙報(bào)到雙報(bào)告雙考核”的黨組織和在職黨員、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)職責(zé)，為社區(qū)考核、監(jiān)督提供可行性標(biāo)準(zhǔn)。二要轉(zhuǎn)變考核方式。除可量化、可視化的職責(zé)清單外，引入居民滿意度評(píng)價(jià)、服務(wù)主體座談交流、社區(qū)評(píng)價(jià)等多種方式，確保考核方式不僵化，考核結(jié)果客觀公正。三要將社區(qū)考核結(jié)果納入綜合考核。明確社區(qū)黨組織考核大致時(shí)間和考核要求，由市區(qū)兩級(jí)選派組織部門工作人員參與考核，并強(qiáng)調(diào)將考核結(jié)果納入黨組織和黨員個(gè)人綜合年度考核中，切實(shí)引導(dǎo)黨組織和黨員個(gè)人重視進(jìn)社區(qū)這項(xiàng)工作，并且引導(dǎo)各方力量為基層治理建言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)力量。

3.3?加強(qiáng)基層黨組織對(duì)基層治理各主體的監(jiān)管與引領(lǐng)

以“紅色物業(yè)”為例，物業(yè)與業(yè)主的沖突作為基層治理中的“難點(diǎn)”，根本在于利益的沖突。基層黨組織與基層人民的生活緊密相連，從自身定位的角度來看，在利益整合方面更能夠代表大多數(shù)人民的根本利益，更具有公正性。因此通過基層黨組織的監(jiān)督約束強(qiáng)化物業(yè)行為規(guī)范，強(qiáng)化網(wǎng)格員、社區(qū)為民服務(wù)職能的落實(shí)。一方面成立基層黨組織或聯(lián)合黨組織依舊是必要條件，從組織自身的定位形成對(duì)基層治理各主體的內(nèi)在規(guī)范性約束。另一方面，要不斷強(qiáng)化包聯(lián)單位、社區(qū)、街道辦等多個(gè)基層黨組織之間的有效聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而為基層治理各主體形成良好示范和帶動(dòng)作用。以疫情防控為例，針對(duì)人民利益需求相關(guān)的事情，各方充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，并且內(nèi)在形成長期的溝通機(jī)制，既能發(fā)揮多方智慧探尋有效決策，又能在問題的處理中形成有效合力，同時(shí)以實(shí)際行動(dòng)對(duì)物業(yè)、小區(qū)居民等起示范作用，帶動(dòng)更多的人主動(dòng)參與到基層治理中，這樣更有利于問題的解決和人民利益訴求的對(duì)接。

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