偶然與必然——《貝弗里奇報告》成因分析

向怡然

摘 要：《貝弗里奇報告》是社會福利領域的重要著作，它影響了英國乃至整個世界的社會保障制度發展，其誕生于上世紀40年代，現今仍有巨大的參考價值。通過學習了解二戰后英國重建社會保險和相關服務的指導理念，來深入理解我們國家現今的社會保障制度，借此更好地解讀相關政策，最終能更有效地完成助人服務。

關鍵詞：《貝弗里奇報告》；社會福利；社會保障制度

一、前言

《貝弗里奇報告》是社會福利領域的重要著作，它影響了英國乃至整個世界的社會保障制度發展，其誕生于上世紀40年代，現今仍有巨大的參考價值。何為社會保障制度？簡單來說，就是國家或政府通過國民收入再分配，給予部分喪失勞動能力的公民物質幫助，保障其基本生活需要、追求實現社會公平的一種制度。社會工作專業與社會保障制度之間關系緊密。社會保障制度本質上也是為了幫助社會弱勢群體，社會工作專業更像是社會保障制度的中間人和實踐者，從上至下地貫徹、傳遞對應的社會福利，確保公民切實享受到了相關權利。通過學習了解二戰后英國重建社會保險和相關服務的指導理念，來深入理解我們國家現今的社會保障制度，借此更好地解讀相關政策，最終能更有效地完成助人服務。另外，社會工作專業發展與一個國家福利制度變化也是密切相關的，這也說明了解國家整體社會保障制度的必要性。

二、內容概述

該書開篇就提到編撰目的：“對現行的國家社會保險方案和相關服務進行調查，并提出建議。”同時也給出了調查的重點：“各項社會保險方案之間的相互關系。”故“貝弗里奇報告”又名“社會保險和相關服務報告”。整個過程可以分為兩點：調查評估英國現有社會保障制度，以及針對相關問題提出改進建議。

《貝弗里奇報告》的第一部分算是對整個報告的一個總結概括，它簡要介紹了調查委員會的工作過程和報告的主要內容。首先，是對調查范圍的說明。除了伊麗莎白一世時的《濟貧法》，其他被調查的社會保險方案都是英國近45年來的產物。通過審視這些法案，展現了當時英國社會保障制度的優缺點。報告肯定了英國社會福利規模之大、水平之高，福利數量的充足性和所涉及的領域之廣，足以媲美世界上其他任何國家，已出臺的福利能夠滿足現代工業社會人們的絕大多數需求。但是英國在醫療服務、現金福利待遇、生育和喪葬、工傷賠償制度方面存在缺陷，且多數社會保險和相關服務管理機構沒有統一規范的標準，對同一問題的處理存在較大差異，增加了成本，這些問題亟須處理。

相應地，針對上述問題，報告提出了改善英國社會保障制度的三條指導性原則，其具體內容不再贅述，大致可以總結為三點：一是推陳出新，革故鼎新；二是提高對社會保險的重視程度；三是強調國家和個人的合作。為了解決貧困問題，報告中也展示了委員會通過調查得出的重要結論：只有通過社會保險并根據家庭需要進行雙重收入再分配才能擺脫貧困。令人佩服的是，報告直接列出了具體的社會保障計劃細則，而且是在很短的時間內，盡管有一系列已頒布的法案做參考，但這仍是一項艱難的工作。在第一部分導言和概論中，也對整個社會保障計劃做了簡要介紹。對于為什么給出具體建議而不是大的框架這個問題，報告也有回應，理由有兩點：一是想要通過細則在實踐中的具體運作來判斷指導改革的原則是否正確，二是社會保障計劃實施的緊迫性。

社會保障計劃的目標是：確保英國民眾在任何情況下都不會陷入貧困。該計劃將所有的人群劃分為六大類，是否處于工作年齡是一個重要劃分指標。計劃的主要條款是圍繞六大基本原則來制定的：基本待遇生活水平統一；繳費率統一；行政管理職責統一；待遇水平適當；廣泛保障；分門別類。在這些原則的基礎上，條款針對繳費、失業、傷殘、醫療、養老等領域進行了分門別類的說明，最后提到將會成立社會保障部，這一舉措也是為了更好地管理社會保險事務。

社會保障計劃的核心是社會保險方案。英國的社會保險實行權利與義務相一致的原則，保險方案整體上反映了英國公民在解決收入保障問題方面的民意。對于那些無力繳費但又確實需要幫助的人，政府有義務通過國民救助手段提供直接救助。在報告中也對社會保險的性質做了簡要論述，與自愿保險相比，社會保險由于是政府強制實施，所以沒必要根據風險調節費率。

另外，社會保險有行政力量作堅實支撐，也沒有必要為抵御精算風險而儲備資金。在實施強制社會保險的時候，政府雖然不用根據不同行業風險程度調節保險費率，但是可以執行社會風險共濟政策。因為在近現代工業社會，所有的行業都是相互依賴的，那些運行比較平穩的行業應當和運行相對不穩的行業共同承擔人員失業成本。這也和大部分英國民眾的觀點不謀而合，社會保險應當人人平等，不該存在有人身體比其他人更健康、或工作更穩定就可以少繳費的情況，該觀點本身也存在一種人文主義傾向。故英國社會保險本身就有兩層涵義，一是該制度是強制性的，二是其遵循團結互助原則。

報告第一步部分結尾，除了陳列統一社會保障計劃所要做出的主要改革事項之外，還有對委員會工作過程的描述，以及報告的簽名。計劃涉及的改革基本符合上文所提到的“推陳出新革故鼎新、取其精華去其糟粕”的原則，用原文的話來講“總而言之，這是一種英國式的革命。”委員會閱讀參考了大量由政府機構和非政府機構提供的詳細書面材料，與非官方人員和社會保險利益相關機構代表進行了多次會談。為了聽取民意，委員會邀請菲爾德學院的社會改革調查小組從各個方面收集材料。與此同時，貝弗里奇報告的形成還有著來自國際勞工組織的幫助，改革方案也參考了其他國家的做法。最后，報告以個人形式命名是為了讓其中表述的觀點和建議不受任何部門代表的影響，更好地發揮委員會集體的力量和智慧，貝弗里奇個人對整篇報告承擔完全責任。

三、思考與討論

《貝弗里奇報告》的成功其實是多方因素共同作用的結果。很多在我們今天看來偉大的作品或事件，固然有其非凡的內涵和部分人的努力，但某些陰差陽錯、偶然的因素也是必不可少的，也就是所謂的契機。就好像到了歷史的某個節點，總要發生點什么。

首先，我們從微觀角度，貝弗里奇的個人因素出發。貝弗里奇是一個相當自負的人，在工作上也是獨斷專行，很少詢問其他同事或下屬的意見，因此與同事的關系也都不太好。1941年，當他在英國勞工部供職的時候，政府宣布要成立委員會調查社會保障以及盟軍服役問題，貝弗里奇的上司也就是當時的勞工部部長貝文，為了趕走貝弗里奇，將他作為委員會主席的人選推薦給了相關負責人。一開始貝弗里奇的內心是拒絕的，但后來發現如果不接受委任，可能會影響他原先的工作，最后只好極不情愿地接受了這個安排。在經過了18個月的調查研究后，這份《貝弗里奇報告》于1942年完成。貝弗里奇同志一生著作等身，可能他本人當時也不會料到自己不怎么喜歡的工作竟成了他一生中最輝煌的作品，頗有些無心插柳、陰差陽錯的味道。

其次，從宏觀層面來看，文化、經濟、政治這三個方面的背景都與《貝弗里奇報告》有一定聯系。

文化上，英國早有重視社會福利與社會保障的傳統，它也是最早將社會保障作為一種社會制度進行思考的國家。1536年英國頒布的《亨利濟貧法》標志著英國政府開始為社會貧困問題承擔責任。在1601年，英國又頒布了著名的《伊麗莎白濟貧法》，該法令的偉大之處在于，它整合規定了英國的濟貧制度，奠定了英國濟貧法律制度的基礎，并且在其中展現了政府濟貧責任與公民義務相統一的思想，這與《貝弗里奇報告》中的指導性原則有相似之處。1834年的《濟貧法修正案》進一步強調了政府與社會對于貧困問題的責任，修正案也是英國現代社會救助制度誕生的標志。

20世紀初到20世紀20年代，養老金法、國民保險法、失業保險法相繼出臺，英國現代社會保障制度的雛形逐漸顯現出來。一直到第二次世界大戰期間，英國有關于社會保障的制度與法律都在不斷地發展與完善，這都為《貝弗里奇報告》福利國家思想的誕生打下了堅實的基礎。可以說，《貝弗里奇報告》是對英國社會保障制度30年理論和實踐經驗的全面總結。

經濟上，眾所周知，英國是世界上最早進行工業革命和資本主義發展的國家，隨著資本主義經濟的不斷發展，制度本身的矛盾也相應地產生了各種社會問題：環境污染、貧困和失業人口增多、人口老齡化嚴重。再加上20世紀30年代全球性經濟危機的沖擊，世界上第一個社會主義國家的誕生，資本主義社會面臨著更加嚴峻的挑戰。國內階級矛盾空前激化，工人運動頻發，改革社會保障制度似乎勢在必行，委員會和《貝弗里奇報告》也就應運而生。書中很多細則都是為了解決相關問題，例如養老金過渡期、生育保險金比失業保險金的標準高、照顧未成年子女的寡婦可以領取多重福利等等。

相較于文化與經濟，政治環境最后促成了《貝弗里奇報告》的大行其道。《貝弗里奇報告》一經發表，不到一個月售出10萬份，銷售總量也達到63.5萬份，這足以看出普通民眾對其的支持與擁護，更反映了廣大英國人民對滿足自身利益和完善社會保障制度的強烈愿望。報告中關于戰后美好生活的構想也激勵了二戰前線的英國士兵，但英國國內對《貝弗里奇報告》的態度并不是叫好聲一片、上下一致的。就比如當時著名的戰時內閣首相、保守黨領袖丘吉爾，他對報告的內容并不看好，他認為社會改革的最佳時機應該在戰爭之后，民眾過分樂觀可能導致社會不安，其原話是這樣的“關于戰后社會生活的一種危險的樂觀主義情緒正在增長，依我看，各部大臣應該留心，不要引發一些虛假的希望，我不希望用虛假的希望以及難以實現的許諾來欺騙民眾。”

大多數反對者認為英國沒有足夠的財政力量來實現報告中的社會保障計劃。除了政府官員和官方組織，一些利益集團和社會組織也對《貝弗里奇報告》持不同意見，例如英國雇主聯盟認為現在談社會福利為時尚早，社會保障津貼必須與更高的生產力發展水平相聯系；商業保險公司則認為貝弗里奇缺乏對工人階級生活狀況的了解等等。

不管英國社會各方對《貝弗里奇報告》反應如何，毫無疑問的是英國民眾對它充滿期盼。恰巧正在執政的保守黨對它態度冷漠，那和保守黨長期對抗的工黨可坐不住了，立即將《貝弗里奇報告》作為施政綱領的重要內容提出，贏得了廣大人民群眾的支持。工黨政府也在二戰結束后順理成章地上臺，隨后頒布了多條社會福利法案，逐步建立起完善的社會保障體系，使英國率先走上了福利國家的道路。我們不難看出，《貝弗里奇報告》中有關提高社會福利待遇的內容在當時成為了英國政黨爭取選民支持、進而爭取政權的籌碼，它更像是一個吸引選民的重要政治工具。綜上所述，英國長久的社會福利文化傳統充實了《貝弗里奇報告》的內容，資本主義經濟問題是民眾呼聲高漲的根源，政治投機者們抓住機遇，于是《貝弗里奇報告》成為經典。

反觀《貝弗里奇報告》，其中有完全創新的內容，但大多是對原有制度的修改，更是掌權者順應民意做出的改變，它的革命性始終是有限的，算作改良更加合適。它對英國的影響可能不如光榮革命那樣深刻，但它所產生的效果絕對是巨大的。報告所衍生出來的福利國家制度為“垂死”的資本主義社會注入了新的發展活力，西方國家戰后幾十年的經濟發展與社會穩定也得益于高度發達的社會福利制度，它對人類社會的發展具有重要的進步意義。但無論多么偉大、完美的事物總會有它的時代局限性，從前如此，《貝弗里奇報告》也不例外。人們往往自處歷史之中而不自知，我們應時刻保持客觀、理性的態度去審視、去學習，過于奉為圭臬只會適得其反。

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