“縣管校聘”背景下擴大中小學辦學自主權研究

王務均　楊苗苗　王曉琳

摘? ? ? 要 中小學辦學自主權源自國家教育權、社會教育權以及教師專業(yè)自主權，其中尊重教師“專業(yè)自主權”是擴大中小學辦學自主權的基本前提，對于激活教師專用性人力資本及其育人主體價值起到關鍵作用。在“縣管校聘”教育政策下，存在忽視教師教書育人的主動性和專業(yè)空間，削弱中小學辦學自主權等問題。因此，擴大中小學辦學自主權應突出教師專業(yè)權力特征，完善“縣管校聘”工作方案，健全教師專業(yè)發(fā)展機制，營造公平競爭教學氛圍，強化教師權益保障體系。

關 鍵 詞 中小學管理? 辦學自主權? “縣管校聘”政策? 教師專業(yè)權力

引用格式王務均，楊苗苗，王曉琳.“縣管校聘”背景下擴大中小學辦學自主權研究[J].教學與管理，2023（10）：15-19.

2014年9月，教育部、財政部、人力資源與社會保障部聯(lián)合印發(fā)《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》以來，我國政府通過一系列“政策跟進”和鼓勵各地政府建設“‘縣管校聘管理改革示范區(qū)”等形式，使該項政策得到了深入實施和推廣，取得了較廣泛的社會影響力。“縣管校聘”作為“推進義務教育均衡發(fā)展，促進教育公平”的重要舉措，其政策初衷在于打破教師管理體制障礙，推進中小學師資均衡配置，實現(xiàn)縣域（區(qū)）教師合理流動，將教師由原來的“學校人”轉變成“系統(tǒng)人”[1]。在政策實施中，“縣管校聘”側重改變教師人事管理方式，實現(xiàn)由縣級教育行政部門統(tǒng)一進行教師招聘和管理、所屬學校按需合理使用教師資源，從而為義務教育均衡發(fā)展提供師資保障。

2020年9月，教育部等八部委又聯(lián)合出臺《關于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》，明確提出“保障學校在教育教學、人事工作、經(jīng)費使用等方面的自主權”，“改變以往‘管得過多問題”，并“推進中小學治理現(xiàn)代化，激活學校教育細胞、釋放中小學辦學活力”。可以看出，“擴大辦學自主權”是激發(fā)中小學辦學活力的前提和基礎，加強中小學辦學自主權也成為政府及社會的統(tǒng)一認識。但這似乎與“縣管校聘”政策的實際影響存在較明顯的制度張力和對接困難。如何厘清兩項政策的內在關聯(lián)，并在“縣管校聘”改革中落實和擴大中小學辦學自主權，就顯得十分重要。

一、中小學辦學自主權的內涵屬性

20世紀后半葉，世界各國普遍加強了對教育事業(yè)的發(fā)展投入和政策干預，與此同時一個帶有普遍性的問題被學術界和實施者提出來，即教育發(fā)展不僅需要國家政策的諸多支持，還需要各級學校發(fā)揮辦學自主權和能動性，因而“學校辦學自主權”問題逐漸成為研究熱點。但從文獻分析看，有關學校辦學自主權的研究多集中于高校辦學自主權，對于中小學辦學自主權的討論則較少，尤其是對中小學辦學自主權的權力屬性、組織與制度關系以及法源特征等尚未形成較統(tǒng)一的認識。

研究中小學辦學自主權至少應從法律、政策和學理等層面把握其權力的內在屬性。一是在法律屬性上，中小學辦學自主權體現(xiàn)為“行政法律關系”授予學校的管理職權（如教師獎懲權、學籍管理權等），以及“民事法律關系”賦予學校的財產(chǎn)處置權和其處理與社會及家長等關系的民事權利[2]。二是在政策屬性上，中小學辦學自主權體現(xiàn)為黨和國家在“推進依法治校”“完善校長負責制”“落實管評辦分離”和“建設現(xiàn)代學校制度”等政策措施中賦予學校的各項具體權利，如教育教學自主權、人事工作自主權和經(jīng)費使用自主權等。三是在學理屬性上，中小學辦學自主權還體現(xiàn)為教師的專業(yè)性權力，學校教育是由多學科組成的復雜系統(tǒng)，學科分化和教師知識專用性等特征要求中小學擁有因材施教和自主安排教育教學活動的組織資源與專業(yè)空間，如此才能增強學校教育的針對性和有效性。

與之相應，落實和擴大中小學辦學自主權要正確處理好三個維度的組織與制度關系。其一，政府與學校關系。從組織性質上講，我國公辦義務教育學校是由國家機關（或其他組織利用國有資產(chǎn)）舉辦的從事教育公益服務的事業(yè)單位法人，可在國家法律法規(guī)和學校章程的規(guī)定下行使相關辦學事務的自主決策權。換言之，從承擔教育公共職能的角度，中小學即為政府“授權”下從事教育教學活動和學校管理的公權單位，應當接受政府部門的領導和指揮；若從處置民事法律關系的角度，中小學就不再是政府職能的“附屬”，而是擁有獨立資格的私權主體，享有充分的私權利空間。其二，學校內部與外部關系。從管理結構上說，中小學管理應加強內部管理和外部管理的有機結合。前者主要是在黨委領導下的校長負責制，校長與學校黨組織發(fā)揮政治核心作用的關系，以及校長與學校教代會參與民主管理的關系[3]；后者主要關涉學校與所在社區(qū)、社會組織以及家長等利益相關者的互動和合作關系，旨在充分利用社會資源支持學校建設和發(fā)展，形成富有特色的辦學風格。其三，學校與教師關系。在“生命·實踐”教育學派看來，教育是教師和學生“互構共變的生命交往過程”。教師是主動性人力資本的擁有者，其所扮演的已不應是教學計劃的機械執(zhí)行者，而應是“有思想的實踐者”[4]。教師要善于根據(jù)教學實際情境的需要，盡可能地把凝固的教學理論、教學程式及技巧與鮮活的個人教研心得及自我人文精神相互滲透、相互結合起來，使“思想與生命之流”融入教學過程[5]。因而，處理學校與教師關系的重心在于如何最大限度地調動教師的教書育人潛能和創(chuàng)造性，激勵教師利用其所掌握的專用性知識與人本資源培育學生，從而實現(xiàn)教育教學質量和教師專業(yè)發(fā)展的同步提升。

結合中小學辦學自主權的內涵屬性與組織制度分析，我們對其法源特征作進一步溯源。第一，中小學辦學自主權源于“國家教育權”，義務教育學校承擔國家教育公共職能，提供教育公益服務，其學校管理必然承接部分教育公權力，成為辦學自主權的重要組成部分。第二，中小學辦學自主權源于“社會教育權”，義務教育學校作為社會組織的一員，承擔為家庭和社會培養(yǎng)合格成員的使命，因此要與所在社區(qū)、社會企業(yè)以及學生家長等發(fā)生辦學互動，充分利用外部資源支持學校發(fā)展。第三，中小學辦學自主權還源于“教師專業(yè)自主權”，義務教育學校是由多學科、跨學段組成的教學系統(tǒng)，其學科知識的異質性與專用性以及具體教育對象和教學情境的復雜性與不確定性等特征均要求學校和教師擁有實施教育教學活動的自主空間與資源配置的自主能力，因而學校辦學自主權在本質上體現(xiàn)為教師知識參與、資源自主以及專業(yè)發(fā)展等專業(yè)權力特征。由此，為了更好地實現(xiàn)公共教育職能，中小學不僅需要政府政策及社會資源的支持，還更需要激活所屬教師的專用性技能和人本特質，將其“知識、思想與生命體悟”融入教學實踐，而后者正是驅動中小學管理及其辦學能動性的關鍵因素。從這一點來說，尊重教師“專業(yè)自主權”是擴大中小學辦學自主權的基本前提，對于激發(fā)教師育人主體價值和創(chuàng)造精神具有關鍵作用。

二、“縣管校聘”政策下中小學辦學自主權行使的困境

“縣管校聘”作為強制性教育改革安排，其政策目標在于盤活縣域教師存量，有計劃地推進城鄉(xiāng)教師輪崗交流，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展。但在實施過程中，“縣管校聘”改革出現(xiàn)了諸多“失靈”現(xiàn)象和困境問題。

1.“無校籍管理”中教師知識專用性的忽視

從政策文本及近年來的政策實踐看，“縣管校聘”推進教師無校籍管理，導致教師“身份管理”和“崗位使用”相分離。具體地說，縣級編制、人社、教育等部門通過教師編制控制、學校崗位設置以及制定教師公開招聘辦法等手段共同管理“教師身份”，將分布于各校的教師資源轉變成縣域公共資源，即通常所說的將教師由“學校人”轉變成“系統(tǒng)人”；學校作為使用方，僅負責與教師簽訂崗位聘用合同，對教師日常履職和教育教學活動進行評價和監(jiān)督。換一種理解，“縣管校聘”政策即在控制了教師身份關系的前提下，推進教師使用權在縣域學校自由流通。但有研究者指出，“縣管校聘”政策的核心指向并不是“教師身份”，而是教師身上附著的“教師素質”，就是教師基于新情境開展教育教學活動的能力和質量[6]。如果流入學校不具備調動和激活教師專用性知識和能力的管理資源與調控手段，即使再優(yōu)秀的教師也無法給流入學校帶來實質性的教育提升。

在“無校籍”改革中，中小學僅作為使用方與教師簽訂聘用合同，以確定教師的執(zhí)教崗位、聘用年限以及所承擔的教學任務等。這一方面與現(xiàn)代學校制度建設所倡導的“校本管理”“學校自主辦學”等制度觀念存在沖突，不僅降低了教師的單位歸屬感，也損耗了學校的管理權威[7]；另一方面，在盤活教師存量和城鄉(xiāng)生源變遷等前置條件下，流動教師更多地被要求跨學科或跨學年（段）安排教學任務，嚴重忽略了教育教學中知識的專用性特征，給流動教師帶來了深刻的職業(yè)挫敗感和焦慮情緒，不利于調動教師教書育人的主動性。

2.“多部門控制”中教育教學資源自主性的不足

多部門控制是制約“縣管校聘”政策效率的又一困境。按照政策文件，縣級教育、編制、人社、財政以及住建等部門對教師“縣管校聘”工作負有直接責任，一般由教育部門牽頭制定教師輪崗交流的實施方案、操作細則以及考核規(guī)定等，其他部門分別負責交流教師的編制管理、人事管理、補貼發(fā)放和用房建設等事宜。有研究者基于西南某縣的長期調研指出，教師輪崗交流牽涉多個部門，存在縣領導時間協(xié)調困難、多部門協(xié)調困難和關鍵資源協(xié)調困難等問題。這類似于教育部門向其他部門索取資源和利益，必然沖擊各部門原有的資源結構和利益均衡，其協(xié)同困難是可以想象的[8]。在政策實踐中，也有地方探索設立縣級教師管理服務中心，統(tǒng)一負責縣域教師交流輪崗事務，加強對教師輪崗交流事務的組織協(xié)調、人事管理、業(yè)績考核和檔案服務等工作。但教師管理服務中心一般附設在縣教育部門，由教育部門領導其日常工作，而涉及教師編制管理、職稱評聘、津貼發(fā)放等核心權力仍被其他部門所控制，并沒有改變教師管理服務的“碎片化”模式。

可見，“縣管校聘”政策所強調的部門聯(lián)動及資源保障機制在實踐中并未真正形成，進而在多部門參與及其領導行為等層面制約了教育教學資源配置的自主性。其一，各部門都會堅持各自立場和部門利益，很難形成“縣管校聘”改革合力。其二，各部門領導也會根據(jù)相關部門在政府權力關系網(wǎng)絡中的實際話語權和影響力等因素，決定本部門參與此項改革的關注度以及資源投入度。由于教師編制、職數(shù)以及教育經(jīng)費等資源控制，流動教師“高職低聘”現(xiàn)象在各地普遍存在，這種做法一再挫傷教師們的工作熱情，但得不到各部門的協(xié)同解決。

3.“外援式發(fā)展”中教師參與主體性的缺失

有研究表明，影響輪崗教師在流入學校能量發(fā)揮的因素包括流入學校的領導力和人際關系、教師主動參與、家長信任以及教育政策環(huán)境等[9]。換言之，在激發(fā)輪崗教師育人主動性和創(chuàng)造性方面，微觀層次的學校治理、教師參與是比宏觀層面的教育政策法規(guī)更為顯著的影響因素。在改革實踐中，學校作為教師使用和日常管理的單位角色沒有得到地方政府的尊重，教師輪崗交流方案和年度計劃一般先由教育部門起草，其后輾轉于相關部門會簽，再請縣領導簽發(fā)實施，最后由各中小學對照執(zhí)行。如此操作，一是校長和教師僅為政策對象，很少有機會參與“縣管校聘”議題的討論和決策；二是輪崗交流工作方案（計劃）與各校的師資分布、學科需求，特別是和教師個體意愿相脫節(jié)；三是學校作為溝通政府和教師的組織地位下降，缺乏教師治理的資源和手段。

影響學生學業(yè)水平的機理是相當復雜的，除了受到校舍等硬件設備制約外，還受到教師工作投入、學校治理與辦學理念等軟環(huán)境的影響。在硬件改善方面，我國政府多年來持續(xù)加大對農(nóng)村義務教育學校的基本建設投入，使農(nóng)村中小學的辦學條件有了較大改善。“縣管校聘”改革要取得促進教育公平預期，必須推進中小學軟環(huán)境建設，包括提升治理水平、擴大教師參與和優(yōu)化辦學環(huán)境等。反之，如果中小學缺乏相應的治理能力和參與機制，則輪崗教師也很難成為促進薄弱學校發(fā)展的重要外力，因而這一依靠“外援式”的發(fā)展路徑也很難成功。

4.“被動式交流”中教師專業(yè)發(fā)展自覺性的缺乏

“縣管校聘”政策的一個重要假設是優(yōu)質教師資源及骨干教師輪崗交流后，仍能發(fā)揮與其在流出學校同樣的教育教學效果和骨干帶動作用。但事實上，交流教師存在學校認同感偏低、人際關系淡漠、工作責任心弱化以及奉獻精神缺失等問題[10]。另一方面，各地參與輪崗交流的教師也多為“被交流”的情況：一是部分教師為了評聘高一級職稱，被迫參加輪崗交流；二是中小學為完成政府部門下達的輪崗交流指標，不得不選派教師“支教鍛煉”；三是由于生源減少，教師在帶完畢業(yè)班后無學生可帶；四是教師在流出學校“考核落聘”等。以上均與政策設計者認為的“優(yōu)質師資”和“骨干教師”差別很大，導致跨校教師的流動意愿不足和工作自覺性不高，使“縣管校聘”政策陷入困境。

此外，在“縣管校聘”政策執(zhí)行中，各地均重視對流動教師進行物質補償、交通補貼以及評優(yōu)照顧等外在激勵因素，而沒有重視教師作為專業(yè)人員的內在發(fā)展需求。筆者認為，教師資源屬于主動性人力資本，流入學校應以提升教師育人主體價值和發(fā)展自覺為目標把教師激勵“搞對”，包括健全學校教科研體系、完善名師工作室制度、加強示范公開課建設，以及構建包容有序的教學文化等，將教師看作“有思想的實踐者”和點亮學生心燈的“啟蒙者”，鼓勵他們開展教育教學理論與實踐的專業(yè)研究，幫助他們盡快融入交流學校，提升他們單位歸屬感和職業(yè)適應能力，以實現(xiàn)教師身份與其專業(yè)能力的同步流動。

三、“縣管校聘”實施中擴大中小學辦學自主權的策略

為了更好地實現(xiàn)教書育人的專業(yè)化功能，中小學不僅需要政府政策以及社會資源的支持，更需要突出教師專業(yè)權利在“縣管校聘”改革中的基礎性作用，激勵教師將其知識、思想與生命體悟以及專用性技能從一所學校流動到另一所學校，實現(xiàn)縣域教學質量和教師專業(yè)發(fā)展雙提升。

1.拓寬教師參與渠道，完善“縣管校聘”實施方案

教師是縣域教育發(fā)展的關鍵性資源。“縣管校聘”改革中應充分賦予中小學調動和激活教師專業(yè)能力的組織方式與管理手段。一是系統(tǒng)謀劃“縣管校聘”工作方案。義務教育學校在落實“縣管校聘”政策的同時，先要根據(jù)本校的教師分布、學科結構、崗位資源以及生源狀況等條件，在充分調查研究、意愿摸底與征求意見基礎上，系統(tǒng)謀劃本校“教師流動與崗位聘任”工作方案，以確保本校教師流入、流出和結構比例的動態(tài)平衡，實現(xiàn)教育教學安排的平穩(wěn)過度。二是拓寬教師參與渠道。“教師流動與崗位聘任”工作方案不僅涉及教師核心利益，而且對學校教育教學質量影響深刻，因此，中小學要善于運用“民主集中制”原則，以取得最大多數(shù)教師對工作方案的認同和理解。首先，利用“校長辦公會”等行政會議機制將全校教師意見和建議集中起來，預估和研判各環(huán)節(jié)的程序設計、聘任條件與執(zhí)行風險，形成工作方案初稿；其次，召開“全體教師會議”，廣泛深入地征求意見和開展討論，在修改完善初稿的基礎上表決通過工作方案；再次，成立由校長、部分中層和教師代表組成的“執(zhí)行委員會”，負責教師流動和崗位聘任工作的實際執(zhí)行和全程監(jiān)督。三是改進教師激勵方式。推進“縣管校聘”改革的核心關鍵在于從微觀處激勵教師工作的能動性，中小學要改進教師激勵方式和路徑，對教師講清楚在中國經(jīng)濟增長和城市化進程中義務教育發(fā)展所面臨的新環(huán)境、新問題，突出強調教師為縣域教育發(fā)展和人才培養(yǎng)工作所做的積極貢獻，避免“落聘”“被淘汰”“強制分流”等話語表達，鼓勵教師正確面對生源變化實際和盤活教師資源的時代命題，給予他們正向的激勵。

2.健全專業(yè)發(fā)展機制，提升教師專用性技能

對教師專業(yè)知識與技能予以尊重，才能激發(fā)他們成為“有思想的實踐者”，進而實現(xiàn)教師身份與其專業(yè)能力的同步流動。因此，落實“縣管校聘”改革的重要著力點應放在健全教師專業(yè)發(fā)展機制上。其一，加強教師通用性技能。教師通用性技能是教師從事教書育人工作的普遍性能力和適用性技巧，包括教師品德素養(yǎng)、遠見卓識與博雅精神等，它們是做好教育教學工作的必備前提和基礎。中小學要充分利用各類教師教育政策與培訓資源，組織所屬教師參加通用性技能培訓，加強他們的職業(yè)通用能力與崗位遷移能力。其二，提升教師專用性技能。從學理上說，教師專用性技能是教師在教育教學活動中，根據(jù)相關理論和規(guī)則知道如何去做，并能對具體情況作出及時回應的知識[11]。對照教師工作實際，教師專用性技能既包括不同學科的專業(yè)性知識，也包括各學段（各年級）所不同的教學經(jīng)驗與方法，還有因教師個體差異的專有性知識體悟，因而具有意會性、情境性和實踐性等特征。因此，中小學應在做好常規(guī)教科研工作的基礎上，提供更加自主和寬松的教育教學空間，鼓勵教師利用個體特質探索和建構適合自己的默會知識、育人經(jīng)驗與教學方法等，以提升教師專用性技能。其三，增進教師轉型發(fā)展能力。由于受到學科知識、中小學差異以及年齡等因素限制，輪崗交流教師要在短時間內承受巨大的轉型壓力，構成引發(fā)教師集體焦慮的重要因素。為順利推進“縣管校聘”改革，中小學及上級教育部門一方面要合理配置教師資源，另一方面也要切實提升教師崗位適應能力和職業(yè)發(fā)展自覺性，組織教師參與各類持續(xù)性學習，增進教師轉型發(fā)展能力。

3.營造公平競爭氛圍，激發(fā)教師育人主動性

教學質量是辦學者永恒的話題。在“縣管校聘”改革和教師流動背景下，確保教學質量穩(wěn)步提升不僅關涉中小學可持續(xù)發(fā)展問題，更涉及義務教育公平的大問題，因此，每所學校都要充分挖掘組織和制度資源，激發(fā)教師育人主動性，提升教育教學質量。首先，營造公平競爭教學氛圍。教師輪崗交流會帶來兩方面問題：一是流出學校存在如何確定“流出人選”以及保持教師隊伍穩(wěn)定的問題；二是流入學校出現(xiàn)“原有”和“外來”兩支教師隊伍融合的問題。為應對上述問題，中小學校要更加注重營造公平競爭氛圍，在尊重教師意愿基礎上，秉持客觀公正和信息透明原則，在確定教師流出（或聘用）人選、課程教學安排、班主任競聘、師資搭配以及生源均衡方面都要“一碗水端平”，不讓教師和學生有心理落差。其次，激勵教師開展教學競賽。一般來說，教師最為注重薪酬激勵與業(yè)績激勵兩方面，前者是教師從事教育教學工作的物質基礎，后者為激活教師育人主體價值與創(chuàng)造精神的深層因素。由此中小學校要做好兩方面的制度設計，以推動教師開展教學競賽：一是合理制定教師績效指標和工作量標準，使教師在績效考核、薪酬核算以及職稱晉升等方面有統(tǒng)一依據(jù)；二是貫徹教育公平理念，均衡分配各班生源，讓教師和學生丟掉“原有”與“外來”“重點”和“普通”等思想包袱，鼓勵師生開展創(chuàng)新教學和深度學習，在挖掘教學潛力與能動性方面相互學習、相互借鑒、共同提升（race to the top），達成鍛煉教師和塑造學生的目的。最后，發(fā)揮教學評價導向作用。建立校內教學過程管理與校外教學質量評價相結合的綜合評價體系，引導教師形成通過努力創(chuàng)造教學業(yè)績的績效共識，通過學校“去權威化”教學改革并利用來自家長及社會的正向評價，激勵教師投入教育教學改革，創(chuàng)新課堂教學方法，探索形成符合個人特質、學科特點以及時代要求的教育教學模式，提升實際辦學成效。

4.重塑學校“單位”功能，強化教師權益保障體系

實踐中部分地區(qū)“縣管校聘”改革已出現(xiàn)侵犯教師核心利益的現(xiàn)象，這也是各地對“縣管校聘”改革反應不一的主要原因。強化教師權益保障也是擴大中小學辦學自主權的重要內涵。第一，重塑學校“單位”功能。學校不僅是教師就業(yè)場所，還是教師參與社會活動和文化生活的共同體。“縣管校聘”改革將教師由“單位人”變成“系統(tǒng)人”，試圖以師資均衡促進教育發(fā)展均衡。但從實踐看，中小學不僅是教師流動的“公交站點”，還要加強其在教師聘任、教學管理和績效分配等工作中的專業(yè)化作用，重塑學校作為教師管理與資源自主的“單位”性質，增強學校與教師的組織關聯(lián)、情感依賴與文化認同。第二，疏通教師訴求通道。中小學要做好政府與教師之間的聯(lián)系紐帶，積極爭取校內治理空間，主動向上級匯報辦學情況和教師利益訴求，及時掌握教師動態(tài)，多方回應教師訴求，貼近實際解決相關矛盾，多渠道做好教師安撫工作；支持教師自組織體系建設，不斷提升教師自組織化程度，進而有力地爭取和保障教師權益，杜絕因“縣管校聘”導致教師權益受損的現(xiàn)象，讓教師分享縣域教育發(fā)展的長期成果。第三，加強教師人文關懷。“縣管校聘”改革加劇了教師群體的內部緊張。如流出學校出現(xiàn)了“去留矛盾”、流入學校產(chǎn)生了“融入困難”等，這必然阻礙和諧校園的文化建設。因此，中小學要加強對教師的人文關懷，關心教師專業(yè)成長與職業(yè)發(fā)展，關照特殊教師群體的實際困難，組織多種文體聯(lián)誼活動以修補同事關系，保持與流出教師的長期聯(lián)系，并建立優(yōu)質教師回流機制，從而最大限度地激活教師教書育人的內在主動性。

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【責任編輯? 關燕云】

*該文為2020年度國家社會科學基金一般項目“鄉(xiāng)村優(yōu)質教育可及性與實現(xiàn)機制研究”（20BGL280）的研究成果