中美醫療器械上市后監管模式對比

郭 艷，慶 凌，關 懷

（1.河南省醫療器械檢驗所，河南 鄭州 450018；2.河南省藥品監督管理局，河南 鄭州 450014）

隨著醫療技術水平的日益提高，醫療器械技術創新更迭，行業發展迅猛。中美兩國在醫療器械上市前準入及上市后監管模式上同中存異。本研究中比較了兩國醫療器械上市后的監管模式，旨在為我國醫療器械上市后的監管提供新思路。現報道如下。

1 美國醫療器械監管概況

1.1 組織機構

美國食品和藥物管理局（FDA）隸屬美國衛生及公共服務部（HHS），是美國唯一的醫療器械管理（行政）機構，其基本職責是幫助安全有效的產品盡快上市，并繼續監測其上市后的安全性，以促進和保護公眾健康。FDA 由生物制劑評估研究中心（CBER）、設備與放射健康中心（CDRH）、藥物評價研究中心（CDER）、食品安全與應用營養中心（CFSAN）、煙草制品中心（CTP）、獸醫中心（CVM）、國家毒理學研究中心（NCTR）、法規事務辦公室（ORA）和業務廳（OO）組成［1］，醫療器械上市后的監督管理工作主要由CDRH負責。

根據FDA醫療器械風險管理的流程，CDRH通過制訂并實施上市前審批和上市后監測計劃，使醫療器械從設計、上市使用到更新換代，形成了一個能維護公眾健康安全的全鏈條系統。主要職責：保護公共衛生安全和促進公共衛生水平提升；確保患者和提供者能及時、持續地獲得安全、有效和高質量的醫療設備產品；為患者及護理人員提供有關醫療設備的科學信息；推進監管科學，為行業提供可預測的、一致的、透明和高效的監管途徑，并確保消費者對美國在售醫療器械的信心，促進醫療器械創新。下設機構：中心主任辦公室（OCD）、產品評估與質量辦公室（OPEQ）、管理辦公室（OM）、科學與工程實驗辦公室（OSEL）、交流與教育辦公室（OCE）、政策辦公室（OP）、戰略伙伴關系和技術創新辦公室（OSPT）［2］。

1.2 相關法規

1938 年，美國國會通過了世界上首部醫療器械法規——《聯邦食品藥品和化妝品法案》，但僅對醫療器械作了簡單規定［3］。1976 年，美國國會正式通過了《醫療器械修正案》，確立了由政府行政部門負責醫療器械監管的原則，這也是國際上首個有關醫療器械監管的國家立法［3］。1990 年通過的《醫療器械安全法案》新增許多上市后監管內容［3］。《聯邦法規匯編》（CFR）是美國聯邦政府執行機構在《聯邦公報》中發表與公布的一般性和永久性法律法規匯編，具有普遍適用性和法律效應。FDA 依據法律制訂了大量的技術法規，匯編于《聯邦法規匯編》第21 篇的第800～900部分［3］。

1.3 醫療器械管理分類

根據風險等級、上市前安全性和有效性的評估需求及管理程度，FDA 將醫療器械分3類管理。Ⅰ類，大多數風險較低，僅需進行普通管理，如聽診器、壓舌板等；Ⅱ類，實行普通管理+ 特殊管理，如CT 等；Ⅲ類，一般為風險較高、危害較大或屬于維持生命的產品，如人工心臟瓣膜、心臟起搏器、人工晶體等，三者分別約占全部醫療器械的30%，62%，8%［4］。

2 美國醫療器械上市后的監管機制

2.1 上市后監測體系［5］

2.1.1 上市后安全性問題識別

不良事件報告制度：1984 年建立了醫療設備上報系統；1997 年底建立了醫療器械不良事件數據庫（MAUDE），并向公眾開放（其特點見表1），適用于使用者和醫療器械制造商的醫療器械報告制度開始生效。自此，國外醫療器械制造商也必須遵守FDA 醫療器械報告制度。

表1 中美醫療器械上市后監管模式對比Tab.1 Comparison of post-marketing supervision models of medical devices between China and the United States

安全監測網絡：FDA 建立了嚴密的醫療器械安全監測網絡，目前對外公布的監測數據庫有10個，其中法規數據庫（SD）、產品類別標識數據庫（PCI）、器械唯一標識數據庫（UDI）和產品全生命周期數據庫（TPLC）等應用較廣泛。不同的數據庫在不同角度和方面記錄了基本信息、不良反應、全生命周期信息，為醫療器械監測提供了龐大的數據基礎，提高了監測決策效率。

2.1.2 上市后安全性問題評估

主要包括內部數據分析、補充數據分析、批準后研究、問題評估和“522上市后監測研究”。其中“522上市后監測研究”是由《聯邦食品藥品和化妝品法案》第522章節授權FDA 對部分Ⅱ類、Ⅲ類醫療器械實施強制性上市后監測的行為，由生產企業主動、系統、科學、有效地收集已上市醫療器械的數據，并對數據及其他信息進行分析和判斷，預測不良事件的實際發生率，屬預防性監測。生產企業首先應提供相應的研究計劃提交FDA 審批，以確定研究計劃的可行性，還應向FDA 提交上市后監管的中期和最終報告。

《聯邦食品藥品和化妝品法案》規定，滿足下列條件之一的醫療器械（Ⅱ類、Ⅲ類）均需進行“522 上市后監測研究”：1）該器械的不良反應可能造成嚴重的不良健康后果；2）該器械預計在兒童群體中有重要用途；3）預計該器械將植入體內1年以上；4）該器械旨在為用戶提供維持生命或支持生命的設備。FDA 據此將預防性的風險防控放在重要位置，利用各種數據識別器械生命周期的每一個潛在風險，從而提前防范，保證了監測研究的嚴謹性、科學性、合理性和有效性［6］。

2.1.3 上市后安全性問題反饋

用于上市后風險管理和交流，分為2 個關鍵性步驟——風險交流和強制性措施。風險交流通過與器械使用者和公眾互動交流實現，目的是使公眾認識到可能的健康危害和需關注的安全性問題；強制性措施是基于上市后的風險識別與評價結果，通過行政或司法方式確保企業執行FDA 相關法律法規的措施，目的是使企業意識到上市后存在的潛在風險。

2.2 質量體系監督檢查

檢查周期見表1。一旦發現違反規定，處理方式包括立即改正、重罰、吊銷許可證。FDA 通過長期的培訓實踐和相對穩定的工作崗位，培養起一支專業精通、綜合素質較高且龐大（人數超過1 900 人）的專職檢查員隊伍，平均每年約4 個月出差檢查，保證在FDA 監管下的產品符合相應的公眾健康法律和規章。

2.3 行政手段

FDA 嚴密監控醫療器械上市后的狀況，一旦發現違反法律，出現不良反應或抽檢發現質量問題產品的，FDA 會督促企業自動糾正或召回市場上的問題產品。召回是對違反FDA 法律法規的產品進行清除或修正的有效方法，是制造商和銷售商履行職責，保護公眾健康不受存在風險的產品或缺陷產品影響的一種行為，也是FDA 行政行為的一種備選方法。如制造商和銷售商不能或不愿自動糾正其產品問題，FDA 便予合法制裁，即行政處罰。FDA 可通過法庭的支持迫使企業召回有問題的產品并予以查封和銷毀，在有正當理由和證據的情況下，可同時行使犯罪調查與處罰，確保上市后醫療器械產品的安全性。

3 中美醫療器械上市后監管模式對比

雖然我國醫療器械監管體系是在學習、借鑒美國FDA 法規體系的基礎上不斷發展起來的，但在對醫療器械的監管模式和方式上仍有所不同。在此，從監督抽驗、技術支撐（檢驗檢測）、質量體系監督檢查、不良事件監測、行政手段等方面對兩國醫療器械上市后監管體系進行了對比介紹，詳見表1［7-8］。

4 對我國醫療器械監管工作的啟發

4.1 積極引導企業主體責任意識

FDA 的法規機制和監測體系在多個方面體現了“企業才是安全風險責任主體”的觀念。如在FDA 質量管理體系對廠房設施和環境的要求中，FDA 把對環境的控制類型和決定權留給了制造商，由后者根據產品類型和特點來決定控制項目和監測頻次。因為FDA 認為，制造商最了解自己的產品，理應對產品的風險控制擁有一定權力，故為其預留了較大的自我管理空間［9］。且制造商同時承擔著保障公眾安全的社會責任。提示我國考慮是否應通過積極引導企業自身主體責任意識，從而提高企業全過程風險管理意識。

4.2 建立信息數據庫系統，助力及指導監管

從監測機制來看，我國現行不良事件監測系統雖取得了很大成績，但與國外同類系統相比，來自企業的報告比例小，有效信息不足，報告的質量有待提高；追溯制度不到位，無法全面了解產品使用后的效果和不良事件。從召回機制來看，監管人員執行召回不到位的問題，其實也可歸因于缺乏完整并運行有效的追蹤體系。

美國醫療器械上市后監管機制一個重要特點，是通過對醫療器械上市后安全性問題的識別、評估和反饋進行的。為此，美國建立了功能相對完善的醫療器械信息資源體系，主要包括法規數據庫、產品類別標識數據庫、器械標識唯一數據庫等［10］。這些數據信息系統的互聯互通和有效運行，有利于各方對監管政策進行更深入全面解讀，使溝通更加高效，也使監管活動更加公開、公正和科學。

近年來，我國建立了醫療器械注冊、評審、標準、分類、不良反應、唯一標識等多個信息平臺，但多處于起步階段，尤其是產品分類和唯一標識方面，數據信息量小而散，且各個數據庫相互獨立，即使在系統內部也不公開，難以滿足監管對數據信息的要求。如監督抽檢作為上市后監管的一個重要手段，在其過程中使用的醫療器械產品技術要求由生產企業提供，建議單獨建立相應要求并在全國范圍內推行。這樣不僅有利于簡化抽樣流程，且能有效避免檢驗機構使用虛假技術資料的情況。建議重視對數據庫系統的建設，并在完善各數據庫基礎上實現互聯互通，建成整體性、公開化、大的數據信息平臺，為實現醫療器械監管的高效性和科學性提供有效的數據支撐，從而發揮數據庫巨大的基礎性作用。