全面把握“四個機關”內涵要求著力提高地方人大工作和建設水平

省人大常委會副主任、黨組書記 楊東奇

習近平總書記在中央人大工作會議上指出，各級人大及其常委會要“成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關”。黨的二十大就堅持和完善我國根本政治制度、支持和保證人大及其常委會依法行使職權等作出一系列新部署新要求，與總書記關于“四個機關”的重要論述既一脈相承、又有新的發展，為加強人大“四個機關”建設指明了方向、提供了根本遵循。省委堅決貫徹黨中央決策部署，召開省委人大工作會議等重要會議，對標“四個機關”要求，作出加強全省人大工作和建設的各項部署安排。

一、我省各級人大推進“四個機關”建設的基本情況

為深入學習貫徹習近平總書記重要講話和中央、省委人大工作會議精神，推進“四個機關”建設，去年以來，我帶隊赴煙臺、威海等地進行了實地調研，并委托各設區的市人大常委會開展了專題調研，深入了解我省各級人大建設“四個機關”的實際成效。從調研情況看，近年來，全省各級人大及其常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅定堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，大力推進“四個機關”建設，著力發揮人大職能作用，全省人大工作和建設取得了積極進展成效。

一是認真學習貫徹會議精神。各級黨委、人大及其常委會堅持把學習貫徹習近平總書記重要講話和中央、省委人大工作會議精神擺上重要議事日程，普遍通過集體學習、座談討論、舉辦專題學習班等方式深入開展學習研討，逐條逐項對照中央決策部署和省委工作要求，結合實際查找不足，細化舉措狠抓落實。省人大常委會將中央、省委人大工作會議精神作為常委會會議、代表學習班、地方立法培訓班的重要內容，組織常委會組成人員、人大代表和機關黨員干部原原本本深學細悟；舉辦“堅持和發展全過程人民民主”專題研討班，圍繞學習貫徹習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述深入研討交流；向全省人大系統發出通知，對抓好學習宣傳貫徹提出具體要求。設區的市有13個召開了市委人大工作會議，有3個召開了人大工作座談會，各市縣普遍制定了新時代加強和改進人大工作的實施意見、分工方案，就學習宣傳和貫徹落實工作作出具體安排。黨的二十大召開后，全省各級人大及其常委會堅持把學習宣傳貫徹黨的二十大精神作為首要政治任務，聯系實際完善推進“四個機關”建設的工作舉措，推動學習貫徹落實落地。

2022 年9 月，省人大常委會副主任、黨組書記楊東奇帶隊赴煙臺、威海等地進行實地調研

二是健全完善工作制度機制。各級人大及其常委會在法律范圍內積極探索完善會議制度、工作程序、運行機制等，工作科學化、規范化水平不斷提高。如省人大常委會建立了多元化法規起草和立法協調配合機制，綜合性、基礎性的重要法規由人大專門委員會、常委會工作機構直接起草或牽頭組成專班起草，專業性較強的法規項目委托科研院所、立法研究基地等研究起草，對政府部門和其他方面組織起草的法規案提前介入、跟蹤指導、嚴格把關，立法質量和效率實現整體提升。膠東五市、沿黃九市探索建立了區域、流域協同立法機制，協同開展和推進海洋牧場管理、黃河水資源保護與集約節約利用立法，保證了相關法規制度和執法尺度協調統一。棗莊市建立了人大代表列席同級黨委常委會會議、政府常務會議、人大常委會會議和其他重要會議制度，開設了人大會議“公民線上旁聽席”，有序組織代表、公民參與會議審議、提出意見建議。濟南市積極創新代表聯系群眾機制，集中推出了“碼上找代表”“網格化履職”“代表來了”等一批特色品牌，使代表服務群眾的方式從“坐等上門”變為“主動出擊”。臨沂市人大常委會探索建立了代表聯絡站與鎮街信訪辦聯動、代表議事會等制度，在全市培樹了一批全過程人民民主實踐創新典型案例。菏澤市人大常委會在監督工作中創新實行“三次票決制”，對聽取審議的報告進行“審議票決”、對審議意見研究處理情況的報告進行“評議票決”、對年度內審議意見辦理落實情況的報告進行“問責票決”，有效推動監督壓力轉化為有關方面改進工作的動力。

三是依法履行各項工作職責。各級人大及其常委會聚焦黨委中心工作和人民群眾所思所盼所愿，認真履行憲法法律賦予的各項職責，為經濟社會高質量發展提供了有力法治保障。如省人大常委會堅持統籌發展與安全，連續9 年安排環境保護專項監督，連續7年開展安全生產執法檢查，依法推動全省生態環境質量和安全生產形勢持續改善。煙臺市人大常委會緊扣高效統籌疫情防控和經濟社會發展要求，在全省率先制定實施了《關于落實新冠肺炎疫情常態化防控措施的決定》，把前期工作中形成的有效抗疫經驗轉化為可執行、可推廣的制度規定。東營市人大常委會立足黃河三角洲生態保護和高質量發展實際需要，先后出臺濕地城市建設、黃河三角洲生態保護與修復、節水控水管理辦法等法規，組織開展了執法檢查和代表專題調研。威海市人大常委會圍繞推進代表高標準、高質量履職，探索搭建了代表全程參與民生實事決策、常態化聯系群眾活動和履職監督“三個平臺”，推動開展區（市）、鎮兩級代表述職評議，評議結果作為年度評先評優、屆末連選連任的重要依據。濱州市人大常委會作出《關于全面推動地方性法規進入執法納入監察融入司法列入普法工作的決定》，在全省首創“四入”工作機制，推動地方性法規系統、全面、有效實施。日照市人大常委會成立了日照綠茶、科技創新等富有地方特色的專業代表小組，突出代表特長強化服務保障。省市縣三級人大常委會均已依法聽取了同級監委專項工作報告，有力促進了監察工作規范化、法治化、正規化建設。

四是扎實做好市縣鄉人大換屆選舉。2021 年以來，各地認真貫徹落實黨中央部署要求和選舉法規定，精心組織開展換屆選舉工作，共選出市縣鄉三級人大代表13.4 萬多名，選民登記更加有序，選舉過程更加民主，代表結構更趨合理。青島市研發使用了集選民登記、身份驗證、資格轉移、數據統計共享等功能于一體的登記信息系統，通過嚴控每位選民信息的唯一性和排他性，避免漏登、錯登、重登現象發生，極大提高了登記工作質效。淄博市針對流動人口較多、人戶分離現象突出的實際情況，在能夠確認委托人身份的前提下，允許選民以微信、短信、QQ 留言等方式委托其他選民代為投票，為流動人口參選創造了便利條件。濟寧市嚴把代表政治關、素質關、結構關，新一屆市人大代表中，一線工人、農民和婦女、黨外代表人士所占比例均有所提高，充分體現了廣泛性和代表性要求，為人大依法履職奠定了堅實基礎。

2022年11月，省人大常委會舉辦學習貫徹黨的二十大精神暨2022年地方立法培訓班

五是持續加強人大自身建設。各級人大及其常委會堅持把政治建設擺在首位，統籌推進思想、組織、紀律、作風、能力等各方面建設。煙臺市人大常委會把習近平總書記關于“四個機關”的重要論述和對人大干部隊伍的“二十字”要求置于機關醒目位置，督促人大干部時時對照、銘記于心、履責于行。德州市人大常委會制定了政治生態建設“一號工程”責任清單，全力打造“嚴明型、求真型、專精型、務實型、高效型”人大機關。聊城市東昌府區人大常委會召開了“四個機關”建設推進會，提出推動實現代表聯絡、制度建設、宣傳工作、干部能力、守正創新“五個突破”，全面提高人大工作質量和水平。泰安市人大常委會出臺了常委會組成人員履職評議考核辦法，增強了組成人員依法履職的積極性主動性。濰坊市人大常委會建立了“一委室一品牌”創新項目培育機制，扎實推動人大工作創新。各設區的市和縣（市、區）人大普遍根據需要設立了5—8 個專門委員會，全部增設了社會建設委員會（工作室）；常委會普遍設置了人代工委、預算工委等工作委員會（工作室）和辦公室、研究室、信訪室等工作機構，形成了較為完整的組織架構，干部隊伍建設也取得了積極成效。

同時在調研中也了解到，各地人大在推進“四個機關”建設方面還存在一些差距和不足。一是認識把握不夠準確到位。有的基層人大單純從加強機關內部建設的角度理解“四個機關”目標定位，沒有認識到這是對人大及其常委會全部職能和全面建設的整體要求，是關系人大長遠發展的根本性基礎性工程，必須站在堅持和完善人民代表大會制度、充分發揮人大及其常委會職能作用的高度全面領會把握。二是推進措施不夠扎實有力。有的地方對結合實際推進“四個機關”建設缺乏深入的研究思考，措施的系統性針對性創造性還不夠強，“四個機關”建設步調不均衡，人大制度優勢尚未得到充分彰顯。三是能力水平存在差距短板。各級人大及其常委會在履職能力和水平上，與“四個機關”要求還不完全適應，亟需進一步改進提升。如組織制度和工作制度還不夠健全完善，縣鄉人大工作力量仍然較為薄弱。少數人大代表與選民聯系不夠經常，依法履職能力不足，沒有在強省建設中充分發揮應有作用，等等。

二、關于加強“四個機關”建設、進一步提高工作和建設水平的幾點建議

“四個機關”的定位要求系統闡明了人大及其常委會的本質屬性和職責使命，深刻回答了什么是人大、建設什么樣的人大、怎樣發揮人大職能作用的重大問題，是一個系統全面、內涵豐富、邏輯嚴密、環環相扣的完整體系，需要深入學習把握、全面貫徹落實。結合調研發現的問題和工作中的思考體會，就地方人大學習貫徹黨的二十大精神、加強“四個機關”建設、進一步提高工作和建設水平，提出以下建議。

（一）把握和踐行“政治機關”內涵要求，始終保持人大工作正確政治方向。

“政治機關”要求人大旗幟鮮明講政治，堅定政治立場，把準政治方向，提升政治能力，扛牢政治責任，自覺把黨的領導貫穿于人大工作各方面全過程，永葆政治機關鮮明本色。

一是始終堅持黨的全面領導。堅持黨的領導是人民代表大會制度的本質特征和最大優勢，是人大工作的首要政治原則和根本政治保證。地方人大必須堅決維護黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷完善、嚴格落實堅持黨的領導的制度機制，確保人大一切工作和建設都在黨的領導下穩步推進。

二是持續強化理論武裝。深化落實“第一議題”制度，健全完善理論學習常態長效機制，按照中央部署和省委安排認真組織開展黨的創新理論學習教育，持之以恒學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想，學習宣傳貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深刻領會、系統掌握貫穿其中的立場觀點方法，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，夯實筑牢做好人大工作的思想政治根基。

三是堅持做到圍繞中心服務大局。牢記“國之大者”，時刻關注黨中央在關心什么、強調什么、推動什么，及時對接、全面落實地方黨委工作部署，找準抓實地方人大工作的切入點、著力點。對于全省各級人大及其常委會來說，必須深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神，緊扣推進中國式現代化的目標任務，全面貫徹落實省第十二次黨代會精神和省委十二屆二次全會部署要求，錨定“走在前、開新局”，聚焦聚力“六個一”發展思路、“六個更加注重”策略方法、十二個方面重點任務，依法履行各項職責，更好助力新時代社會主義現代化強省建設。

2022 年6 月，省人大常委會在濟南召開全省地方立法工作會議

四是切實抓好黨的建設。建立健全黨史學習教育常態長效機制，大力開展特色鮮明、形式多樣的“四史”學習、黨性鍛煉和主題活動，引導黨員干部堅定制度自信、傳承紅色基因，樹牢在黨的領導下做好人大工作的思想和行動自覺。加強人大常委會黨組、機關黨組、專門委員會分黨組建設，認真執行黨的領導各項制度，扎實履行全面從嚴治黨主體責任，充分發揮黨組把方向、管大局、保落實的領導作用。建好建強黨的基層組織，深入推進黨支部標準化規范化建設，嚴肅黨內政治生活，創新組織活動方式，更好發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，為建設過硬的政治機關提供堅強保證。

（二）把握和踐行“國家權力機關”內涵要求，著力推動和發展全過程人民民主。

“國家權力機關”要求人大支持人民當家作主，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，把民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各環節有機銜接、深度貫通于人大工作和建設中。

一是堅決落實保障人民當家作主的根本要求。作為地方國家權力機關，必須認真貫徹落實黨的二十大關于“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”的部署要求，正確有效行使人民賦予的立法權、監督權、決定權、任免權，確保制定的法規和作出的決議決定全面體現人民意志、凝聚最大共識。同時應健全對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的監督制度，采取務實管用舉措，督促“一府一委兩院”嚴格執行人大制定的法律法規、作出的決議決定，推動行政權、監察權、審判權、檢察權正確有效行使，保證人民群眾通過各種途徑和形式依法參與經濟社會事務管理。

二是充分發揮人民代表大會的民主主渠道作用。大力推進形式多樣、內容豐富的人大協商、立法協商，圍繞涉及群眾切身利益的重要問題，組織人大代表、“一府一委兩院”及有關部門、人民團體和社會組織、社會公眾等深入協商討論，把各方面社情民意統一到人大決策之中。完善人大及其常委會的會議制度和議事程序，建立健全會議資料提前送達、會議審議重點發言、重要草案多次審議、個別條款單獨表決等制度機制，加快推進基層人大會議電子表決系統建設，保障代表和常委會組成人員自由充分表達意愿，營造公開、民主議事的良好氛圍。進一步擴大人民群眾對人大工作的有序參與，如人代會和常委會會議邀請公民旁聽、立法項目和監督議題向社會公開征集、執法檢查和專題詢問邀請基層群眾參與、重點民生實事項目由群眾提議代表票決等，保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程。

2月6日，省人大常委會召開機關全體干部會議

三是不斷鞏固人大工作的民意基礎。依法做好人大代表選舉工作，完善代表候選人推薦、考察、提名機制，嚴格落實基層代表、婦女代表、少數民族代表、歸僑代表和黨外人士代表比例要求，抓實選舉工作規范化組織和全過程監督，探索推動跨行政區域選民登記信息互聯互通，細化完善流動人口參選服務保障措施，保證廣大人民群眾最大限度地參與到選舉工作中、人民意愿充分體現到選舉結果中。不斷優化人大常委會、專門委員會組成人員年齡、專業、知識、性別等各方面結構，適當增加基層一線工人、農民、專業技術人員、新興社會階層和女性委員數量，保證人大及其常委會能夠更好反映社會各階層、各行業、各地區的利益訴求。

（三）把握和踐行“工作機關”內涵要求，自覺做到依法履職盡責、主動擔當作為。

“工作機關”要求人大牢記憲法法律賦予的各項職責，以最高標準、最嚴要求提振精神狀態、提升履職能力、提高工作質效，扎實推動經濟社會各項事業在法治軌道上高質量發展。

一是必須堅持依法辦事。人大及其常委會處于社會主義法治建設第一線，應當帶頭尊法學法守法用法，強化法治思維，自覺維護憲法法律權威和尊嚴。健全完善常委會法治講座、黨組理論學習中心組集體學法、執法檢查和調研視察前專題學法、人大代表和機關干部日常學法等制度，依法規范和推進人大工作。嚴格依照法定職責、限于法定范圍、遵循法定程序履職行權，把憲法法律規定的各種履職方式和工作手段充分運用起來，做到既不失職、不缺位，也不越權、不越位。持續加強備案審查制度和能力建設，逐步建立地方性法規動態清理長效機制，著力維護國家法治統一。

二是必須勇于擔當作為。緊盯發展不平衡不充分的領域積極主動作為，在精準助力經濟社會發展和改革攻堅任務中充分展現人大責任擔當。完善人大主導立法工作的制度機制，著眼地方治理急需，加強黃河流域生態保護和高質量發展、新舊動能轉換、科技創新、數字經濟、社會治理、生態環保等重點領域、新興領域立法，按照“一事一法”“對癥下藥”原則扎實推進小切口、精細化立法，以高質量立法強化法規制度供給。聚焦改革發展穩定薄弱環節，大力實施連續監督、跟蹤監督、聯動監督，完善監督工作機制和方式方法，不斷增強監督剛性和實效，更好幫助“一府一委兩院”發現和解決問題。健全討論決定重大事項工作制度機制，推動討論決定重大事項和項目經常化，確保重大改革于法有據、順利推進。

三是必須遵循工作規律。不斷深化對新時代人大工作規律的認識和把握，努力增強工作的系統性、科學性、創造性。比如，統籌抓好“大塊頭”和“小快靈”立法，采取“決定+條例”模式深化區域、流域協同立法（以共同作出的決定為依據，各自再出臺條例細化法律責任、體現地方特色），協調用好聽取審議工作報告、執法檢查、專題詢問、質詢、特定問題調查等法定監督方式，探索構建“事前介入、事中監督、事后測評”閉環監督模式，全面推進基層人大工作力量和能力建設，進一步強化上下級人大工作的協同聯動等。再如，大力推進立法、預決算審查監督等專業人才隊伍建設，完善人大履職專家顧問制度，深化拓展與高等院校、科研機構的合作領域和方式，充分發揮人大工作理論研究會、立法研究服務基地、預算監督研究中心等智庫作用，充分借助各方力量提升工作科學化、專業化水平。

四是必須錘煉過硬作風。嚴格落實中央八項規定及其實施細則精神和省委實施辦法，建立健全糾治形式主義官僚主義長效機制，大力倡樹“嚴真細實快”的工作作風。積極開展多領域、多層次、經?；?、制度化的調查研究，更多運用“四不兩直”“駐地蹲點”“解剖麻雀”等方式掌握一手資料。建立健全抓落實工作責任制，完善重點工作督查督辦流程，以真抓實干作風推動工作效能不斷提升。樹立重實干重實績重擔當的用人導向，看品德、看業績、看作風選拔任用干部，著力打造政治堅定、服務人民、尊崇法治、發揚民主、勤勉盡責的人大工作隊伍。

（四）把握和踐行“代表機關”內涵要求，切實維護人民群眾根本利益。

“代表機關”要求人大始終堅持人民至上，密切聯系人大代表和人民群眾，把實現好、維護好、發展好人民群眾根本利益作為工作的出發點和落腳點，自覺為人民用權、為人民履職、為人民服務。

一是善于傾聽群眾意見。建立健全人大工作公開征求意見等吸納民意、匯集民智的工作機制，完善論證、評估、評議、聽證等制度，持續加強代表聯絡站點建設，推動拓展基層立法聯系點在立法、執法、司法、普法、守法等方面的多元功能，探索設立基層預算審查監督聯系點，發揮好聯系點的“民意直通車”作用，加快構建完善的人大民意表達平臺和機制。進一步拓展“雙聯系”工作廣度和深度，建立健全擔任人大代表的各級領導干部、人大常委會組成人員與原選區或原選舉單位直接聯系制度，常態化邀請代表參與常委會和專門委員會履職活動、列席常委會會議并座談，總結推廣基層人大組織代表履職活動的經驗做法，多維度暢通常委會聯系代表、代表聯系群眾渠道，為代表更好地反映群眾愿望呼聲創造條件。

二是傾心服務人大代表。支持和保障代表依法履職，是代表機關的內在要求。地方人大應著力加強代表工作能力建設，不斷優化代表履職服務保障，更好支持代表為民代言、為民謀利。完善代表提出議案建議前溝通協調機制，健全代表建議督辦工作機制，督促承辦單位及時向代表通報辦理進展情況、建立承諾解決事項臺賬，推進代表議案建議內容高質量、辦理高質量。人代會期間組織“一府一委兩院”及有關部門及時匯總梳理、研究答復代表審議意見，積極回應代表關切。認真組織閉會期間代表活動，圍繞落實黃河重大國家戰略、建設綠色低碳高質量發展先行區、推進實施“三個十大”行動等，有序組織代表跨原選舉單位調研視察。建立人大代表聯系幫扶發展相對薄弱村制度，引導代表在助力鄉村振興中各盡所能、各展所長。

三是提高代表履職能力。代表履職的能力和水平直接關系人大工作的質量和效率。地方人大應把提高代表能力素質作為重要工作來抓，推動代表作用得到更好發揮。創新和改進代表履職學習形式，按照經常化、小班化、專題化原則，采取“線上”與“線下”、“走出去”與“請進來”、專家授課與代表交流、集中學習與觀摩考察相結合等方法，組織代表深入學習黨的創新理論和黨的二十大精神，學習人民代表大會制度理論和人大工作業務知識，學習憲法法律和歷史、經濟、科技、文化知識等，不斷增強學習的針對性實效性。健全完善代表履職網絡平臺功能，及時向代表推送經濟社會發展情況等信息資料，保障代表知情知政。完善代表履職評價體系和激勵機制，推進代表履職檔案規范化建設，落實代表向原選區選民或原選舉單位報告履職情況制度，督促代表增強職務意識和責任意識、依法有效履職盡責。

四是推動增進民生福祉。地方人大為民履職、為民服務，應當聚焦人民群眾美好生活向往，堅持不懈推進就業、教育、醫療、社保、住房、養老、食品安全、生態環境、社會治安等領域惠民立法、民生監督，特別是加強對重點民生領域審計查出突出問題整改情況的跟蹤監督，依法糾治損害群眾利益行為，推動完善公民權益保障和利益協調機制。認真辦理群眾線上線下來訪，積極組織五級人大代表聯動調研，常態化開展“我為群眾辦實事”實踐活動，推動解決群眾急難愁盼的具體問題。自覺接受人民群眾對人大工作的評判和監督，緊緊依靠廣大人民群眾加強和改進地方人大工作，努力建設讓黨放心、讓人民群眾滿意的政治機關、國家權力機關、工作機關、代表機關，更好地推動人大制度優勢轉化為治理效能。