廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理模式研究

陳毅鋒

［摘 要］在社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)持續(xù)、快速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的影響下，我國城市化建設(shè)以及區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程得到進(jìn)一步加快，致使跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域公共事務(wù)頻頻發(fā)生，進(jìn)而對政府的治理能力水平以及治理結(jié)構(gòu)提出了更為嚴(yán)苛的要求和標(biāo)準(zhǔn)。跨域治理理論的誕生以及不斷推廣為解決此類公共問題給予強(qiáng)有力的理論支持，跨域治理模式的充分發(fā)揮以及不斷改進(jìn)以實現(xiàn)解決路徑多樣化。基于此，本文就廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理模式運(yùn)行中存在的問題以及產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行簡要分析，并針對有效運(yùn)行策略開展深入探討，以供參考。

［關(guān)鍵詞］生態(tài)綠心；跨域治理模式；廣州市

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.23.049

［中圖分類號］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）23-0162-04

0? ? ?引 言

伴隨社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的高效、迅猛發(fā)展，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略得到進(jìn)一步改進(jìn)和完善，并為西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地以及推進(jìn)中部地區(qū)和東部地區(qū)快速發(fā)展提供了強(qiáng)勁助力。與此同時，政府以及社會對區(qū)域環(huán)境治理工作的關(guān)注力度得到進(jìn)一步提升，“十三五”規(guī)劃明確指出：應(yīng)將政府、企業(yè)以及公共治理進(jìn)行有機(jī)融合，構(gòu)建一種全新的環(huán)境治理體系，針對跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)構(gòu)建工作進(jìn)行深入探索和不斷完善，以此打造全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展治理的全新模式。

1? ? ?廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理模式運(yùn)行中存在的問題

1.1? ?生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善

從目前發(fā)展情況上看，廣州地區(qū)關(guān)于生態(tài)綠心地區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制、獎補(bǔ)辦法并不健全，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確。對于一些企業(yè)而言，選址、轉(zhuǎn)型、升級等問題都需要得到重視。以廣州市某村鎮(zhèn)為例，人均補(bǔ)償180元為標(biāo)準(zhǔn)，并不符合目前的消費(fèi)水平，并沒有真正起到補(bǔ)償作用。現(xiàn)階段所實施的獎勵性補(bǔ)償和基礎(chǔ)性補(bǔ)償都需要得到進(jìn)一步完善，并且設(shè)置專項補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。另外，在設(shè)計生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過程中，還需要充分考慮到產(chǎn)品生產(chǎn)效率、產(chǎn)品質(zhì)量等隱性問題，持續(xù)完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

1.2? ?跨部門合作的自主性嚴(yán)重缺乏

在廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理工作中，涉及諸多部門，需要部門之間協(xié)同發(fā)展、通力合作，才能夠確保相關(guān)治理工作穩(wěn)定有序地落實。但從現(xiàn)階段來看，跨部門之間的合作程度還需要得到提高，合作關(guān)系需要加強(qiáng)，區(qū)域之間的關(guān)系也需要得到根本上的改善。另外，非政府性組織對待治理工作的積極性相對較低，導(dǎo)致信息不共享、合作不積極等情況發(fā)生，廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理區(qū)間內(nèi)的工業(yè)、企業(yè)對自身主體地位的認(rèn)識程度較低。

1.3? ?過于側(cè)重管制型政策工具的使用

從整體操作上看，廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理過程中，依然以強(qiáng)制性手段為主，如：行政處罰等，這種管制型政策工具能夠起到的效果非常有限，而且還會對最終的治理效果產(chǎn)生負(fù)面影響［1］。雖然國家先后頒布了諸多不同的方法、條例，在頂層設(shè)計、責(zé)任分工、考核評價等多方面內(nèi)容上做出了一系列的法律法規(guī)，但依然沒有從根本上解決問題。

1.4? ?綠心被蠶食危機(jī)沒有完全解除

除了上述幾個方面之外，綠心依然面臨被蠶食的可能性依然存在，在對廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理工作效果進(jìn)行調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，森林覆蓋率依然較低，存在過度開發(fā)、違法用地、違規(guī)落戶等問題屢禁不止。即便存在較為完善的法律法規(guī)，成熟的管理體系、監(jiān)測機(jī)制，但還需要對具體的問題展開綜合性分析，才能夠解決廣州市生態(tài)綠心地區(qū)綠心被蠶食危機(jī)。

2? ? ?致使問題產(chǎn)生的原因

2.1? ?生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏完整性

在廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理工作中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不完善，而造成這一問題的根本原因在于，生態(tài)補(bǔ)償資金較為單一，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠產(chǎn)生的作用相對有限，很難形成合理的補(bǔ)償機(jī)制。

2.2? ?政府絕對主導(dǎo)地位的弊端

在開展廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理工作的過程中，政府占據(jù)了絕對主導(dǎo)的地位，并沒有充分調(diào)動起其他部門的工作積極性。從縱向角度來看，基層部門對上級組織依賴性較強(qiáng)，部門之間缺少完善的合作機(jī)制，導(dǎo)致合作工作的長期性和穩(wěn)定性相對較差，必須要得到系統(tǒng)的解決。

2.3? ?政策工具的優(yōu)化組合不夠充分

目前，廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理工作主要以管理型、約束型政策為主，缺少激勵型政策和資源政策，導(dǎo)致政策的整體效用相對較差，嚴(yán)重影響政策工作的實施效果［2］。尤其是經(jīng)濟(jì)激勵型政策，因為本身的標(biāo)準(zhǔn)難以確定，難以產(chǎn)生吸引力。自愿型政策工具應(yīng)用范圍相對有限，并沒有得到廣泛應(yīng)用，缺少相應(yīng)的表達(dá)平臺，導(dǎo)致政策的開展落實存在難度。

2.4? ? ?利益表達(dá)渠道不暢通以及績效評價機(jī)制不健全

除了上述內(nèi)容之外，雖然各地政府都設(shè)立了專門的補(bǔ)償措施，但是這些補(bǔ)償措施還不足以讓企業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。由于企業(yè)的遷移，新的產(chǎn)業(yè)尚未進(jìn)入，地區(qū)的工作崗位將大幅縮減，而綠心區(qū)的居民也將面臨失業(yè)等問題，區(qū)域與外部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。綠色核心區(qū)域的企業(yè)和居民所得到的生態(tài)補(bǔ)償很難彌補(bǔ)其損失的機(jī)會成本，但是由于政府權(quán)威和法律的強(qiáng)制，使得企業(yè)和民眾在利益的基礎(chǔ)上難以做出抉擇，并且缺乏相應(yīng)的利益表達(dá)途徑。

3? ? ?促進(jìn)廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理模式運(yùn)行的有效策略

3.1? ?加快溝通協(xié)商與信息共享機(jī)制構(gòu)建進(jìn)程

跨區(qū)域治理的核心在于以多主體彼此間的信任為橋梁和紐帶，實現(xiàn)彼此相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，在此期間需要格外注意的是各主體間的法律以及政治關(guān)系應(yīng)進(jìn)一步明確，唯有明確平等的地位才能有效促進(jìn)各主體有效交流溝通。除此之外，對于具有對稱信息資源以及各合作方都認(rèn)可的“公共精神”亦是保證政治對話的可信度、平等性以及信任度的強(qiáng)有力保障。一方面，可充分結(jié)合實際發(fā)展?fàn)顩r以及具體需求對合作規(guī)則以及規(guī)范進(jìn)行科學(xué)、合理制定，以此讓各主體的行為以及政治對話流程的規(guī)范性、科學(xué)性、完整性以及精簡性得到進(jìn)一步規(guī)范。另一方面，對于各主體彼此間基于政治對話實踐所產(chǎn)生的經(jīng)驗或者習(xí)慣等非正式制度的關(guān)注力度以及重視程度應(yīng)有效強(qiáng)化。在廣州市生態(tài)綠心跨域治理實際運(yùn)行過程中，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政府彼此之間、政府與非政府治理主體彼此之間以及各類非政府治理主體彼此間平等可行的對話機(jī)制構(gòu)建。

在實施生態(tài)綠色保護(hù)的溝通協(xié)商機(jī)制過程中，政府應(yīng)站在組織者以及發(fā)起者的角度，憑借塑造極具平等性、開放性的交流環(huán)境引導(dǎo)各方利益主體以區(qū)域治理工作的核心內(nèi)容以及關(guān)鍵信息作為依據(jù)，進(jìn)行正式或者非正式的探討交流活動。廣州市生態(tài)綠心跨域治理信息共享機(jī)制構(gòu)建進(jìn)程的進(jìn)一步加快和不斷創(chuàng)新、改進(jìn)，一方面可以充分發(fā)揮自身現(xiàn)有的利益協(xié)調(diào)或者溝通交流協(xié)商平臺，另一方面也可以充分利用極具先進(jìn)性、科學(xué)性的互動網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)而為信息共享構(gòu)建工作進(jìn)程進(jìn)一步提升提供強(qiáng)勁助力的同時，也為信息共享受眾的廣泛性以及科學(xué)性提供強(qiáng)有力保障。

3.2? ?完善自下而上的利益表達(dá)機(jī)制

在廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理模式實際運(yùn)行過程中，中央和省級政府的大力支持、積極推行以及正確引導(dǎo)發(fā)揮著極為重要的作用，并在此項工作中占據(jù)著極為關(guān)鍵的地位。從綠心總規(guī)、綠心保護(hù)條例等一系列規(guī)劃文件的陸續(xù)出臺到國家領(lǐng)導(dǎo)者和省部級領(lǐng)導(dǎo)積極開展視察、檢查工作并制定相應(yīng)有效、合理的部署，綠心保護(hù)依然是廣州市乃至國家生態(tài)文明構(gòu)建工作的重中之重。與此同時，進(jìn)一步落實“自上而下”的工作原則和模式，以此讓綠心治理工作平穩(wěn)、有序進(jìn)行，進(jìn)而讓政策執(zhí)行力度和成效得到顯著提升的同時，也應(yīng)將綠心保護(hù)責(zé)任按照級別進(jìn)行精細(xì)、合理、科學(xué)劃分。而對于地方政府以及其他社會主體來講，一方面應(yīng)對上級政府所頒布的指令和條令進(jìn)行貫徹落實并保證執(zhí)行力度和成效，另一方面也應(yīng)進(jìn)一步加快自上而下利益表達(dá)機(jī)制構(gòu)建工作進(jìn)程的同時，對反饋渠道進(jìn)行及時完善和多樣化改進(jìn)。生態(tài)綠心保護(hù)和深入發(fā)展過程中由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、政治水平、文化素養(yǎng)以及社會生態(tài)文明建設(shè)程度等存在的差異或者所產(chǎn)生的阻力等因素應(yīng)及時向上級反映并獲得上級的大力支持和正確引導(dǎo)。而對于其他社會主體來講，由于生態(tài)綠心構(gòu)建工作所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益或者更為優(yōu)越的發(fā)展機(jī)遇等方面的損失，上級政府也應(yīng)進(jìn)一步提升對此類問題的關(guān)注力度，進(jìn)而從頂層設(shè)計等層面有效提升區(qū)域布局的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

3.3? ?構(gòu)建多主體間利益分享與調(diào)節(jié)機(jī)制

結(jié)合實際發(fā)展?fàn)顩r來看，廣州市城市化構(gòu)建進(jìn)程不斷深入發(fā)展的同時，生態(tài)綠心跨域治理模式已初具雛形，省級層面積極開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)構(gòu)建工作。而跨區(qū)域治理工作中各主體彼此間的協(xié)同發(fā)展、合作意識以及伙伴關(guān)系的構(gòu)建工作的根本是在于基于共同利益的集體行動。但是從集體行動邏輯角度來看，個人理性會直接影響集體的理性，無差別的收益預(yù)期致使搭便車問題越發(fā)嚴(yán)重，致使集體行動深陷泥潭，面臨極大困境。所以，在廣州市生態(tài)綠心地區(qū)跨域治理模式運(yùn)行過程中，進(jìn)一步加快多元主體間的利益分享機(jī)制以及利益調(diào)節(jié)機(jī)制在實際工作中占據(jù)著極為重要的地位。利益分享的核心在于充分結(jié)合市場運(yùn)行機(jī)制，針對多樣利益主體對激勵機(jī)制以及分享機(jī)制進(jìn)行適時、合理、有效調(diào)整和創(chuàng)新。例如，對于將營利作為工作核心以及發(fā)展目的的企業(yè)組織，可以通過經(jīng)濟(jì)效益給予激勵或者分享。而對于非營利組織來講，憑借積極加入生態(tài)綠心跨域治理合作工作中，可以讓自身政治認(rèn)可度得到顯著提升或者使社會宣傳力度得到有效強(qiáng)化，進(jìn)而吸引更多志愿者參與，從而讓組織影響力得到進(jìn)一步擴(kuò)展和強(qiáng)化［3］。而利益調(diào)節(jié)機(jī)制的核心內(nèi)容在于利益補(bǔ)償以及沖突的有效解決。在廣州市進(jìn)行生態(tài)綠心治理工作過程中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低等狀況對企業(yè)以及綠心地區(qū)居民達(dá)成合作意識、進(jìn)行合作行為帶來嚴(yán)重影響，就從實現(xiàn)補(bǔ)償資金路徑多樣化發(fā)展方面出發(fā)，將政府財政支付占據(jù)重要地位的局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、堅持政府主導(dǎo)地位、多方構(gòu)建的生態(tài)補(bǔ)償模式，讓生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得到有效改善。除此之外，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏硬約束，就從相關(guān)法律條令以及法律法規(guī)角度出發(fā)，出臺極具法律效力的補(bǔ)償機(jī)制或者細(xì)則，以此有效加快綠心地區(qū)與周邊園區(qū)和社區(qū)、流域上下游彼此間更為科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建工作進(jìn)程。

3.4? ?充分發(fā)揮地方政府橫向協(xié)調(diào)作用

在進(jìn)行跨域治理工作過程中，一方面應(yīng)充分發(fā)揮上級政府所具備的宏觀調(diào)控能力，另一方面地方政府彼此間也應(yīng)達(dá)成合作共識，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展以及主動性有效發(fā)揮的目的。由于地方政府在進(jìn)行區(qū)域治理工作過程中擔(dān)任推動者和執(zhí)行者“雙角色”，對治理工作質(zhì)量以及最終成效具有極大影響。然而廣州市在進(jìn)行生態(tài)綠心跨域治理模式實際運(yùn)行過程中，對于各職能部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制以及綠心督查制度已初具雛形，其中多部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制的核心內(nèi)容在于廣州市所有市級職能機(jī)構(gòu)達(dá)成合作共識，共同開展執(zhí)法工作［4］。而綠心督查的實質(zhì)在于由省工委會協(xié)同省人大執(zhí)法辦、省政府監(jiān)察室以及省直相關(guān)部門針對違法亂紀(jì)、破壞社會治安和穩(wěn)定的行為和狀況開展督查監(jiān)管工作。除此之外，對于跨區(qū)域職能部門彼此間應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)能力，提升橫向協(xié)調(diào)水平。生態(tài)綠心地區(qū)政府與區(qū)域外地方政府也應(yīng)進(jìn)一步提升對強(qiáng)化橫向協(xié)調(diào)能力的關(guān)注力度，對于相關(guān)政策信息應(yīng)進(jìn)行及時分享，以此為生態(tài)綠心地區(qū)退出的工業(yè)企業(yè)的選址、搬遷以及員工子女入學(xué)等給予必要支持。

3.5? ?積極開展治理工具優(yōu)化組合工作

跨域治理的工作實質(zhì)在于多元主體相互共同協(xié)調(diào)、達(dá)成合作共識、共同開展治理工作。要想進(jìn)一步實現(xiàn)協(xié)作治理并有效保證治理工作質(zhì)量的成效，將多樣政策工具進(jìn)行有機(jī)融合并充分發(fā)揮其作用以及其自身所具備的治理優(yōu)勢［5］。對于管制型政策工具，其自身權(quán)威性以及不可更改性的特性極為突出、顯著，進(jìn)而讓影響或者威脅綠心的行為得到有效控制。但是由于管制型政策工具具有極強(qiáng)的強(qiáng)制性，導(dǎo)致各主體治理積極性和熱情受到嚴(yán)重影響，對于此種狀況就應(yīng)將其與經(jīng)濟(jì)激勵型以及自愿型政策工具進(jìn)行充分融合，從而讓缺陷和不足得到及時有效的彌補(bǔ)和處理。

4? ? ?結(jié)束語

伴隨廣州市城市化進(jìn)一步深入發(fā)展，以及現(xiàn)代社會構(gòu)建工作進(jìn)程的進(jìn)一步加快，廣州市生態(tài)綠心在生態(tài)文明構(gòu)建工作中占據(jù)著極為重要的地位，并逐漸成為現(xiàn)下社會關(guān)注焦點(diǎn)。結(jié)合我國乃至全球當(dāng)下發(fā)展?fàn)顩r而言，在城市化以及區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程不斷深入的影響下，跨區(qū)域、跨部門以及跨領(lǐng)域等多樣繁雜的公共事務(wù)大量涌現(xiàn)，對于此應(yīng)充分發(fā)揮各領(lǐng)域治理優(yōu)勢，并積極采用多元主體協(xié)同治理方針。而廣州市生態(tài)綠心在我國生態(tài)文明構(gòu)建工作中發(fā)揮著極為重要的作用，是進(jìn)一步實現(xiàn)美麗中國構(gòu)建工作的強(qiáng)有力保障，具有極為重要的戰(zhàn)略意義。

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