新型智慧城市建設背景下的減污降碳實踐

徐清源　張雅琪

“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效的關鍵時期。同時，伴隨著城鎮化的推進和人民生活水平的提高，城市生活垃圾的產生、清運、管理和處置已成為城市建設的重要內容之一。據生態環境部《2020年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》統計，2019年全國196個大、中城市的生活垃圾產生量達23560.2萬噸，其中城市生活垃圾產生量最多的上海市、北京市均超過1000萬噸。許多城市生活垃圾處理設施能力處于“緊平衡”狀態，如何從“垃圾圍城”中突圍成為許多城市發展進程中的現實問題。

在積極推進新型智慧城市建設的背景下，以數字化手段賦能城市生活垃圾分類處理和回收利用是推進城市精細化治理、優化人居環境的基本要求，也是倡導廣大市民形成綠色低碳生活方式、助力實現減污降碳目標的有效途徑，更是建設無廢城市、綠色城市、智能城市的重要內容。

一、城市生活垃圾治理的政策演進

城市生活垃圾治理是市政基礎設施建設的重點領域之一，伴隨著城鎮化、現代化步伐的加快，我國城市生活垃圾治理也不斷強化了分類回收、垃圾減量化、資源化利用等可持續、綠色化的發展理念和政策措施。各個城市在遵循國家和省級要求的基礎上，根據本地實際情況，制定相關規章制度和管理辦法，開展垃圾分類、回收利用、清運處理等具體工作。據不完全統計，截至2022年底，全國各地出臺了400余部與生活垃圾分類相關的地方法規、規章和規范性文件，城市生活垃圾全周期治理的政策體系日趨完善。本文回顧發現，自1992年至今，我國城市生活垃圾分類和回收利用相關的政策演進大體上經歷了醞釀萌芽、探索實踐和體系完善三個階段。

（一）醞釀萌芽階段（1992—2000年）

此階段始于1992年。20世紀90年代，倡導經濟社會可持續發展成為各國共識，1992年，我國在聯合國《21世紀議程》框架下發布了《中國21世紀議程》，首次提出要分類收集處置城市生活垃圾。1995年，我國首部涉及城市生活垃圾分類的法律《固體廢物污染環境防治法》出臺，提出要推行生活垃圾分類制度，確立了政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜、簡便易行的原則。在此階段，生活垃圾治理的重點在于推進污染防治和垃圾末端處理的監督管理。

（二）探索實踐階段（2000—2016年）

此階段始于2000年左右。2000年6月，建設部確定了北京、上海、南京、杭州等8個城市為生活垃圾分類收集試點城市，在垃圾分類、資金組織、實施監督等方面取得了一定的經驗。為促進與規范各地有序開展城市生活垃圾分類，國家標準《城市生活垃圾分類標志》、行業標準《城市生活垃圾分類及其評價標準》等先后于2003年、2004年出臺，為全國各地開展城市生活垃圾分類提供了指導和依據。2007年發布的《城市生活垃圾管理辦法》則提出了框架性的城市生活垃圾分類流程，為地方立法提供了參考。隨后，城市生活垃圾分類配套法律法規與促進循環經濟發展的法律法規陸續出臺、相互補充，為實踐層面垃圾分類綠色化、產業化發展奠定了良好的政策基礎。

（三）體系完善階段（2016年至今）

2016年12月，中央財經工作領導小組第十四次會議上提出“要普遍推行垃圾分類制度”。2017年，《生活垃圾分類制度實施方案》正式印發，提出到2020年底“基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式”，并在方案中提供了具體可操作的生活垃圾分類舉措。2019年起全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，各地因地制宜出臺了生活垃圾分類方法和回收流程。據住建部統計，到2020年底，首批試點開展生活垃圾分類的46個重點城市已建成垃圾分類處理系統，社區覆蓋率已達86.6%。至今，全國各地的城市生活垃圾分類管理法規基本完善，形成了覆蓋各層級、各區域的政策法規體系。

二、當前城市生活垃圾治理中存在的問題

經過30余年的發展，我國各級各地城市生活垃圾治理的政策體系逐漸走向完善，但也存在著指導性和約束力不強、執行效果有限、難以量化考核，垃圾源頭分類和收運處理環節銜接不暢，數字化手段工具應用不足，市民垃圾分類理念尚未形成等問題。部分城市率先開展了垃圾分類的試點工作，并取得了一定成效，但在垃圾減量化、資源化、綠色化、智能化處理等方面仍然有待探索。

理念與規范的普及力度不夠。許多城市尚未研究制訂城市生活垃圾分類相關的管理辦法、分類標準、實施方案、考核評價等配套性政策，城市垃圾分類治理基本處于“有倡議缺標準、靠自發無懲戒”的狀態，大部分地區尚未開展生活垃圾強制性分類。與此同時，在養成長期混合投放的垃圾處置習慣后，許多市民對垃圾分類的重要作用和參與渠道了解有限，缺乏垃圾分類基本知識，未能自發參與到前端垃圾分類和減量化行動中。

垃圾分類處理的各環節銜接不暢。目前許多城市整體上仍然采取混合收運與處理模式，垃圾分類管理集中在前端分類投放環節，缺乏分類收運和后端處理的配套措施，如缺少與前端分類品種相配套、相銜接的專用收集轉運車輛和處置利用設施設備，不能完全滿足垃圾分類清運和處理需求，導致“先分后混”“混裝混運”，使前端分類喪失意義，也給末端焚燒與填埋設施帶來巨大壓力。

運營盈利模式仍在探索。受收運效率低下、資源化利用率不高、各環節銜接不暢等因素制約，當前城市生活垃圾分類處理的市場化、智能化運營模式仍在探索階段，尚未形成穩定的盈利模式。具有高附加值的可回收物利用難以有效反哺回收行業，且大量固體低值廢棄物（如廢玻璃、廢木料、廢布料、利樂包等）因回收利潤低廉未能得到有效回收，固廢環保產業仍是“價值洼地”。

尚未形成系統性的智能回收網絡。目前已有許多城市嘗試引入數字化手段推動垃圾分類的精細化回收治理，提高市民參與的積極性，如網上預約回收再利用、設置智能垃圾桶和智能回收站、為垃圾分類投放兌換線上積分或信用分等。但目前各類智能手段覆蓋范圍較小、持續性不足，且不同區域、不同環節的智能回收設施未必兼容，難以實現規模化高效運行。

三、城市生活垃圾治理的國際經驗比較

日本、德國、新加坡和美國等國家的城市生活垃圾治理起步較早，在城市生活垃圾的分類方式、流程監管、權責切分、公眾參與、市場化機制等方面形成了因地制宜的管理制度和操作方法。

日本制定詳細生活垃圾分類管理與激勵政策。日本在城市生活垃圾分類管理方面起步較早，自2000年日本政府發布《推進循環型社會形成基本法》起，構建“循環型社會”上升到了國家戰略高度，目前已形成從中央到地方的健全的生活垃圾分類法律體系，明確了政府、企業、各類社會組織、公民需要在生活垃圾分類、回收和再利用各環節承擔的職責，起到了較好的規范作用。同時，日本各級政府出臺了適配的垃圾分類獎懲措施，鼓勵企業、公民廣泛參與到垃圾分類事業中來，如明確了企業對制造過程中產生的廢棄物負有處置責任，支持企業回收再利用廢棄物，要求每戶家庭定期參與垃圾分類回收處置工作等。此外，日本政府通過學校教育、主題參觀、專題培訓等方式大力宣傳推廣垃圾分類相關規定措施，并每年表彰在構建循環型社會中作出突出貢獻的個人、團體、企業和城市。

新加坡以“3R”為核心嚴格生活垃圾分類處理。新加坡貫徹“3R”（Reduce、Reuse、 Recycle，即減量化、再利用、再循環）的理念，制定了完善的城市生活垃圾分類處理相關法律法規標準，并采取多種手段嚴格推行。生活垃圾減量化方面，新加坡政府推行產品精簡包裝、使用可循環材料包裝等措施，分別于2007年、2012年發起產品生產商、批發商等廣泛簽署“自愿包裝協議”以減少包裝數量。生活垃圾的回收再利用方面，在政府、企事業單位、社區、學校等場所部署了大量的垃圾分類回收設施，以垃圾回收企業為主體開展收集和加工處理工作，并采用使用者支持垃圾處理費、廢棄資源再利用等方式獲取盈利，形成了可持續的垃圾分類回收盈利模式。生活垃圾資源化循環方面，通過對垃圾收集、運輸、處理環節中垃圾類型及源頭等信息的跟蹤，實現了對于各類非填埋垃圾的再利用處置。城市生活垃圾分類處理模式方面，采取政府主導、企業參與的模式，通過政府采購，經由公開招標選取有資質的垃圾收集商承擔垃圾處理工作。

德國從法律法規、基礎設施和市場化手段等方面推進垃圾分類與資源化利用。德國早在1972年頒布了《廢棄物處理法》（后于2012年修訂為《廢棄物管理法》），明確了垃圾分類處理的減量化、再利用、再循環原則，并從產品包裝減量與廢棄處理、垃圾填埋處理等方面細化了管理舉措，目前德國聯邦和各州環保法規數量超過了8000部。在基礎設施方面，據不完全統計，德國共有超過15000座垃圾處理設施，并從上世紀90年代啟用條形碼技術對城市生活垃圾開展溯源。在運營模式方面，由企業承擔垃圾收集和回收等工作，并以多元的市場化激勵措施鼓勵公眾參與垃圾分類，如對回收價值低的垃圾處理進行收費、對飲料售賣采取包裝押金制、對垃圾分類回收處理行業提供補貼等。

美國推行市場化的垃圾分類回收方式。美國采取政府采購服務的模式將垃圾分類回收業務委托給專業公司運作，專業公司向居民收取一定的垃圾處理費用以盈利，實現了整個垃圾分類回收體系的可持續運行。美國對于垃圾精細化分類回收處置的需求較低，采取源頭初步分類、運送至處理工廠二次分類的模式處置。

上述國家在城市生活垃圾分類處置方面開展了長期的實踐探索，積累了許多值得參考借鑒的經驗，例如，通過以政府指導、市場主導的模式開展城市生活垃圾分類，政府承擔立法和規范、引導行業發展的職責，行業企業在政府的激勵和約束下高效開展垃圾分類處置。再如建立了垃圾分類收集處置與循環的閉環體系，從源頭減量的同時，將垃圾視為一種可利用的資源，實現了生活垃圾的再利用、再循環。以及通過綜合運用多種技術手段，對垃圾的分類和流轉過程進行追蹤和溯源管理，加強對垃圾分類多方主體責任落實的約束力。

四、數字化手段助力城市生活垃圾治理的啟示與建議

參考借鑒城市生活垃圾治理方面的國際經驗，并結合我國現實情況，本文建議借助我國各地紛紛推進新型智慧城市建設、信息基礎設施快速普及的基礎和優勢，積極將數字化工具應用于城市生活垃圾治理的評估評價、宣傳引導、溯源管理、過程控制和運營模式中，推動城市生活各個場景從源頭減污降碳，促進城市綠色化、智能化發展。

（一）強化政策實施，加強規范引導和評估評價

加快完善城市生活垃圾管理相關的法律法規、標準體系和配套政策，明確城市生活垃圾的投放、分類、收集、清運、回收利用、無害化處理等各環節的基本要求和責任主體，強化城市生活垃圾治理的執法力度，保障引導性政策和監管處罰措施的具體落實。同時，建議在新型智慧城市、綠色智慧城市的建設評價過程中，將城市循環經濟發展質量效益、城市生活垃圾治理的精細化智能化水平等內容納入到評價體系之中，實現以評促建、以評促改，使得數字化手段助力城市生活垃圾治理取得實效。

（二）線上線下相結合，加強環保理念宣傳引導

面向公眾這一生活垃圾源頭減量和分類的目標群體，通過線上線下多渠道多方式加強環保理念和生活垃圾分類知識的宣傳引導。在學校教育層面，參考其他國家垃圾分類“進學校、進課堂、進教材”的經驗，“從娃娃抓起”培養公民環境保護意識，引導兒童、青少年群體主動參與到生活垃圾減量化、垃圾分類和回收再利用等活動中。在社區實踐方面，建議以社區為基點，結合社區網格化治理，采用標語海報、宣傳展板、社區廣播、公益講座、志愿活動等方式開展生活垃圾分類的集中培訓、入戶指導和現場分類督導。在多媒體宣傳方面，統籌運用各類電視廣播、報紙雜志、網站、手機應用程序、公眾號、微博、短視頻、小程序等多種媒介方式，宣傳普及生活垃圾分類的理念與知識，引導線上線下互動參與，營造低碳環保的社會氛圍。

（三）探索數字化“碳足跡”賬戶，從源頭推動垃圾減量減碳

跟蹤國際上有關“碳足跡”“數字產品護照”的研究和實踐進展，適時構建針對個人、組織、產品或活動的數字化碳足跡賬戶，引入數字化工具，建立碳排放計算模型，記錄并反映不同產品或活動的生產、流通、消費等各個環節產生的碳排放數據，估算各類主體或活動直接或間接導致的溫室氣體排放情況。引導消費者形成更低碳環保的消費觀念和生活方式，減少消費或使用高污染、高碳排放的產品，同時倒逼生產者改進綠色低碳的生產工藝和生產決策，從源頭上實現減污降碳。

（四）提升前端分類回收智能化水平，優化市民參與體驗

結合智慧城市、智慧社區建設，應用5G、物聯網、大數據、區塊鏈等技術，加強城市生活垃圾分類、收集、轉運等環節的智能化改造，充分利用移動互聯網和消費互聯網的廣泛普及，提供便利化回收服務。在硬件設施部署方面，可參考國內部分城市或城區開展的“互聯網+智能垃圾分類”模式。在街道社區、小區內布設設施語音引導垃圾正確分類，部署對生活垃圾稱重計量的智能垃圾箱、垃圾站或支持自動識別并收購可回收物的智能回收箱、回收站，通過線上APP與線下回收設施相結合的形式，為市民提供全天候、自動化、便利化的垃圾分類和回收服務，實現對社區生活垃圾的產生和分類投放、轉運情況的統計分析和監管。在個性化回收服務方面，可借鑒部分回收企業通過APP、微信公眾號或小程序等形式開展的查詢生活垃圾投放點、各類型可回收物回收點等地圖信息查詢服務，提供舊衣、舊書、二手數碼產品、大小家電乃至低價值可回收物的預約上門回收服務。在激勵和約束措施方面，可參考上海的“綠色賬戶”制度，個人、家庭、組織均可建立綠色環保檔案，并通過“自助開通、自助積分、自由兌換”的方式參與到垃圾分類和激勵兌現中，積分可以兌換如公園門票、代金券等，提升居民參與垃圾分類的自主性和獲得感。

（五）推進垃圾全流程監管評估，實現“過程可控”

在智慧城市管理的平臺體系中，可考慮建設城市生活垃圾智能化管理平臺，與城市管理、環境保護、社區管理服務等領域共享垃圾分類主題的信息與數據。應用垃圾桶、收運車輛身份識別碼、視頻監控和物聯網感知設備等方式采集信息，對城市生活垃圾的來源、經停、去向等進行系統化記錄和監控，及時發現、干預垃圾分類和回收處理中的違規違法行為。借鑒日本、德國等國家的垃圾分類績效評估經驗，建立生活垃圾產生源頭投放量、分類情況、分類收運量、分類處理量、資源回收量的大數據采集和統計評估體系。動態監控垃圾管理各環節的收運效率，實現對垃圾產生源、前端收集、清運單位、處理單位的責任落實情況“有數可依”，有針對性地對前端分類情況不理想、垃圾異常增多、混收混運等情況進行排查處理，不斷優化垃圾分類、清運、回收、處理等各環節人力、車輛、空間、可回收物等資源利用效率。

（六）設計差異化付費模式，探索可持續運營的發展模式

借鑒部分國外城市垃圾收費模式經驗，面向企業，可采用生產者責任延伸制度，即生產者要對產品的全生命周期負責，須自行或委托專業機構對產品進行回收、處理和再利用，并由生產者承擔費用;面向居民，采用產生者付費、差異化收費方式，如階梯計價法、按桶（袋）付費法、隨垃圾袋征收法、按重量或體積付費法等收費方式。為實現垃圾分類的長效機制，建議通過利用前端智能回收設施實現智能化分揀和計量，按照“分類計價、計量收費”的方式建立健全垃圾處理計量收費機制，促進源頭減量，反哺垃圾處理行業提升服務質效，實現垃圾回收處理行業的智慧化運營和可持續發展。

（徐清源，國家信息中心智慧城市發展研究中心首席分析師。張雅琪，國家信息中心智慧城市發展研究中心）