國防動員與應急管理融合發展的問題與對策

李治琴

國防動員是國家由和平時期體制迅速轉變為戰時體制，以適應戰爭或者突發事件需要而采取的一系列緊急措施，應急管理是通過人力資源保障、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施、科技支撐來實現應對突發事件的手段。國防動員與應急管理工作銜接最緊密、融合潛力最大，在近年來也取得了積極進展，但也存在工作銜接不暢、預案對接不足、法規建設不全、力量整合不夠、資源共享不足等問題，在未來推進國防動員和應急管理體制機制改革深化中，需強化國防動員與應急管理有序深度融合

一、國防動員與應急管理融合發展存在的問題

（一）兩大機構體系不銜接

首先，從管理體系上看，應急管理與國防動員之間存在部門分立、協調不足、對接不暢等問題。應急管理部在整合政府應急管理體系中各個部門分立的應急資源與力量的同時，也將更多的應急管理權力下放到地方，給予地方在應急救援一線最大的主動權。在地方層面，政府應急管理部門和國防動員辦公室，在機構設置、人員編制、工作制度、工作內容、力量投入、資源配置等方面具有相似性，大多數地方應急辦設置在政府辦而國防動員辦在其他部門，整體上看二者尚未完全實現統一管理和資源配置，特別是在信息通訊、救援隊伍、救災裝備等應急管理建設方面，在國防動員體系與政府應急管理體系之間，均存在著部門分割、低水平重復建設現象，相互之間協調不足、對接不暢。其次，從國防動員體系上看，缺乏國防動員主動參與應急管理的橫向機制設計。政府各個應急部門都有自己的應急管理機構和措施，與國防動員部門在統一行動、統一調配和相互配合上還不能有效協調，在應急職責劃分上也沒有統一明確的界定，不能形成規范有序的響應機制，經常出現條塊銜接配合不夠、管理脫節、推脫責任、協調困難等問題。目前，我國應急管理實行以單部門為龍頭，通過行政手段進行自上而下的突發事件應對的組織機制，在實踐中，存在缺乏自下而上的對話協商機制，缺乏跨區域、跨部門、跨行業橫向聯動協調機制，缺乏橫向平行塊之間制度化快捷有效的溝通機制，缺乏國防動員和政府與企業間應急管理合作機制等問題。最后，國家、地方的應急管理部門和國防動員部門融合發展缺乏規范。國防動員與應急管理在應急物資儲備制度建設上融合不足，政府儲備與社會儲備、集中儲備與分散儲備、實物儲備與生產能力及技術儲備等相結合的能力和潛力缺乏制度化的統計和評估。政府應急管理與國防動員在醫療衛生、交通運輸、應急物資等方面缺乏需求對接制度設計，國防動員辦公室難以進行應急需求的預測和開展社會資源應急動員潛力調查，不利于及時更新和動態維護經濟動員潛力信息數據庫。

（二）預案體系等級不協調

一方面，國防動員與應急管理預案整體協調不足。政府應急管理預案體系以綜合應急預案、專項應急預案、部門應急預案和地方應急預案構成協同應急框架，而國防動員預案體系由戰爭經濟動員預案和突發事件應急動員預案構成。在應急預案中，未制定與危機分類標準相對應的動員響應機制和明確響應層級、行動路線和具體措施。兩大預案體系在框架上尚未實現深度對接，整體協調性亟待提高。另一方面，國防動員與應急管理缺乏兼容銜接、可操作性低、配套不完善。目前，我國各部門預案之間的相互銜接和綜合配套不足，缺乏國防動員和政府應急管理主管職能部門針對預案標準上、程序上和技術上的統一指導和標準建設。無論在國防動員體系還是政府應急管理體系，都存在預案需求分析不足所導致的應急預案針對性較差問題。目前多數預案都是案頭工作，只是建立了一種粗線條式的框架性協議，預案層級之間、預案類別之間及同一層級內部和同一類別內部各行動方案之間不銜接、不配套、不成體系;預案以“條條”為主的垂直方式建立，缺乏塊與塊進行有效協同和最佳配合方式的規劃，橫向上只能依靠突發事件救援與處置過程中臨時、及時地調配資源，缺乏預先整體規劃，分級響應和應急指揮等運作程序缺乏作出決策的依據和標準。此外，預案大多只停留在文件層面，缺乏足夠有計劃、有步驟的演習和演練，實際效果尚未可知。

（三）政策法制建設不完備

首先，法規建設停留于原則性規定，缺乏具體可操作的實施細則，缺乏針對國防動員與應急管理融合發展的單項立法。國防動員參與應急管理的主要依據是《突發事件應對法》《軍隊參加搶險救災條例》《國防動員法》《軍隊處置突發事件總體應急預案》等法律條例，以行政法規和部門規章居多，對軍隊參加突發事件的應急救援和處置工作，建立與突發事件應急機制相銜接的國防動員體系進行了原則性規定，但還缺乏對國防動員參與突發事件管理更加詳細的權責、行動程序等規定的單項立法，缺少國防動員部門參與應急管理環節的權責分配和應遵循的基本程序規范的實際操作立法。其次，缺乏國防動員與應急管理相互協調、相互銜接的應急資源建設的法律規范。在現有的各類國家應急法規中，如《突發公共衛生事件應急條例》《防洪法》《防震減災法》等，都尚未涉及國防動員參與各類突發事件或進行相應資源建設過程中實現銜接和互補的相應法律規范。由于政府應急管理體制與經濟動員體制之間有著各自不同的特點，國防動員參與政府應急管理過程中出現政府各部門之間及政府與相關動員企業的矛盾協調，應急管理相關資源的組織與調配程序等尚缺乏法律規范和界定。尤其在征用機制方面，相關法規不適應應急動員要求，無論是應急管理體系還是國民動員體系，都存在征用立法不完善、征用補償不規范、征用補償標準不明確等問題。最后，缺乏國防動員預案與政府應急管理預案對接建設的法律支撐。國防動員預案和應急管理預案對接管理缺乏制度化和法制化的約束。預案規范的重點是行政機關自身的行為，并不直接對政府和社會公眾發生法律效力，對多主體協同缺乏法律支撐，國防動員與應急管理工作所涉及的各方主體，以及各方在突發公共事件應急活動中的角色和責任及其各種相互協作的社會關系需要進一步明確。

（四）資源力量共享不全面

一方面，國防動員與政府應急管理體系的信息網絡系統之間對接不足，缺乏綜合性互通互連的突發事件信息交換平臺。一是國防動員與應急管理在信息化建設方面整體規劃銜接不夠，數據庫、模型庫、輔助決策庫等為決策提供信息咨詢的綜合性系統建設不足，預警系統、指揮決策系統、物資儲備系統等未真正實現共享。二是國防動員與應急管理尚未完全形成一體化的應急物資和設備聯儲聯用。國防動員與應急管理各種儲備物資的種類、型號、性能、數量、分布以及存儲環境、運輸條件等信息資源未實現綜合集成和共享，物資采購、儲備、管理、保障過程的自動化、可視化和標準化程度低，物資儲備結構和布局未實現統一規劃建設，兩大體系物資在運輸和投送上未實現精確化保障。三是應急應戰一體化缺乏技術標準，國防動員與應急管理在應急技術需求、研發等交流不足。缺少先進的技術標準，在救災物資儲備設備、儲備安全、倉儲作業、應急救援裝備、應急救援工程設施等方面的技術標準設計尚未規范統一，技術裝備的國產化、科技含量低。

另一方面，國防動員與應急管理隊伍力量建設組織化和標準化程度不高，整合不全面。目前，應急管理正式的組織體系只有政府一方，潛藏于社會中的獨具短平快優勢、專業特長及應急資源豐富的非政府組織、私營部門、社會公眾及國際組織，尚未成為現行應急管理行動的制度化主體，政府職能尚未實現從應急主體向聯合各行動主體的組織功能特征和運行優勢，依法分權，進行資源的優化配置，將有限的公共資源真正用于應急管理服務職能轉變，高度組織化、優勢互補型的應急保障網絡尚未建立。同時，應急隊伍建設缺乏標準化的應急隊伍資格認證體系。各級各類綜合隊伍和專業隊伍的數量、規模參差不齊，必要的技術裝備短缺，對其救援能力和潛力掌握不足。隊伍訓練上缺乏有針對性和組織性多背景、多條件下軍事演習和搶險救災戰術綜合演練，應急任務未實現落實到人。

二、加快國防動員與應急管理融合發展的政策建議

（一）著力應急應戰雙向能力提升

國防動員和應急管理分別承擔著提高國家應戰和應急能力的主體責任，聚焦主業、加強核心能力建設是兩大體系履行職責使命的基本前提，在此基礎上，通過體系間的資源共享、優勢互補、職能拓展，是實現能力提升的有效途徑。國防動員的主業是為戰爭服務，軍事功能是國防動員的根本功能，應堅持有所為有所不為，把主要精力放在平戰轉換能力建設上，扎實做好潛力調查、預案編制等核心工作，同時主要依托應急體系完成保障隊伍建設、應急物資儲備等基礎工作，并建立銜接轉換機制，確保戰時應急資源力量順暢高效為應戰所用。應急管理的主業是和平時期應對各類突發事件，在自身核心能力建設的基礎上，要充分利用經濟動員體系各類資源力量的潛力和優勢，提高突發事件綜合處置能力。

（二）打造一個融合共用基礎

國防動員與應急管理本質上都是緊急調動各種資源和力量的一系列活動，其依托的社會物質基礎和開展工作的步驟流程并無二致，只是處置對象有所不同，理應秉承融合理念，在潛力調查、物資儲備、保障力量等方面共同打造一個融合共用的基礎，使動員與應急兩大體系真正做到同根同源、分工協作、平戰兼容。打造應急應戰共同基礎，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立總體國家安全觀，堅持把國防動員和應急管理作為構建一體化國家安全戰略體系和能力的重要內容，在國家經濟社會發展和軍事斗爭準備中加以統籌謀劃、協調推進，實現國防動員體系和突發事件應急管理體系之間的相互銜接和協調聯動。

（三）構建完善一批融合機制

探索建立國防動員與應急管理主管部門常態化工作協商模式，統籌解決重大項目、人力資源和資金調配問題，定期組織協調軍地有關部門，與國防動員辦公室、應急管理部門開展應急應戰工作對接，暢通供需對接渠道，實現應急應戰資源優化配置、合理共享。一是建立政策集成機制，在制定新的政策法規和修訂完善《突發事件應對法》《國防動員法》等法律法規時，明確國防動員依托應急體系開展平時建設和為應急保障服務的有關法律規定和條款，從征用補償、撫恤等方面，完善動員與應急力量參與應急應戰有關經費保障和政策補償規定。二是建立預案對接機制，在應急預案中，應制定與危機分類標準相對應的國防動員快速響應機制，明確響應層級、響應內容、應對措施和實施保障;在國防動員預案中，應制定與軍事沖突和戰爭規模相適應的應急保障資源轉換機制，明確指揮體系整合、保障隊伍調用、信息物資統籌的程序和路徑。三是建立規劃銜接機制，在應急規劃計劃中，應納入國防動員保障隊伍建設、軍隊應急物資儲備等相關建設內容;在國防動員潛力調查、動員中心和保障基地建設規劃計劃中，應充分考慮應急保障需求。在應急應戰部門年度工作計劃中，加強重大項目銜接對接。四是建立潛力協同調查機制，由中央軍委國防動員部和國家國防動員辦公室牽頭，會同各戰區、軍兵種、應急管理部、統計局、行業主管部門、行業協會等軍地有關單位，聯合構建國家應急應戰潛力調查數據庫。五是建立信息共享機制，強化信息基礎設施共建共享，統籌規劃建設制式統一、橫向相聯、縱向貫通、服務應急應戰的國家網絡信息體系;暢通工作信息雙向通報渠道，研究建立國防動員和突發事件應急管理信息定期通報制度。六是建立力量共建機制，由國家應急管理部門牽頭，充分考慮應急應戰雙重需求，在搶險救災、交通應急、海上應急搜救、應急通信、醫療防護、核生化救援、空中緊急運輸等方面，統一組建專業技術保障隊伍，實現應急應戰一體化保障。七是建立物資聯儲機制，統籌國家物資儲備、中央儲備糧、國家石油儲備、軍隊物資儲備和應急物資儲備，構建國家與地方、軍隊與企業互為補充、互相支援的聯合儲備體系。

（作者為國家發展改革委經濟與國防協調發展研究中心助理研究員）