農村土地流轉現狀和措施研究

□耿 曉，張 茜

（中共河北省委黨校/河北行政學院，河北 石家莊 050000）

振興鄉村是農村土地流轉最終目標。土地是農民的命脈，是我國產業經濟支柱，農村土地流轉三方關系的擔保方是政府，土地承包方是主體，土地經營權是客體，流轉方式豐富多樣，流轉原則是平等自愿協商。農村土地流轉三方關系是流轉土地承包經營權過程中結合其他生產要素，獲取最大化農業生產利潤的重要方式與途徑。

1 土地流轉定義

在農村土地所有權歸屬與農用地性質不發生變化的前提下，從承包經營權中分離出土地使用權或經營權轉移給其他農戶或經營者的過程就是土地流轉，其中農村土地使用權流轉是本質。農地產權流轉的土地使用權轉讓僅限于其他農戶或經濟組織，具有不完全性。農地使用權流轉是土地經營制度的革新，促進城鄉資源的最優配置，以城帶鄉，進一步改革傳統落后農業生產方式，強化產業化經營，大大提高農業效益和綜合競爭力[1]。

2 農村土地流轉的重要意義

2.1 增加農民收入

農作物是農民解決溫飽問題的重要物質，但受到自然條件、土地面積、種植技術等要素影響，一些區域的農作物產量較低，導致當地農民不能實現致富目的。在多元化市場經濟的發展下，大多數農民看到商機，自發組織集中土地，統一種植農作物，同時聘請技術專家傳授先進種植技術，借助科學技術綜合分析土壤酸堿度與肥力狀況，改良土壤，優選種子資源，為提高產量提供保障。實施農村土地流轉新政策有利于推動農村合作經營組織現代化，保證高效利用農村土地，大大增加農民收入[2]。

2.2 轉移剩余勞動力

農業機械化可提高農作物產量，解放勞動力，增加土地產出價值。農業機械化經過多年的發展在我國已經初具規模，拔秧機、播種機、收割機等農用機械操作流程簡單、故障發生率較低，已經逐漸走進千家萬戶。過去需要多人種植的土地，現在僅需一人即可應用農業機械完成，致使農村產生剩余勞動力，一些農民進城打工，利用掌握的新技術和新技能在農閑時提高收入水平。農村土地流轉可實現機械化、規?；姆N植目的，剩余勞動力再就業可帶動農村經濟發展與進步。

2.3 提高土地利用率

過去農村土地流轉受限于村民間的土地經營承包，一些村民自家土地遠離承包土地，不方便運輸種子和化肥，使得種植成本提高，農作物凈收入下降。實施農村土地流轉新政策后，土地向市場開放，吸引更多投資者，一些經濟實力雄厚的企業家借助大量承包土地弱化各村民間的土地界限，統一開展規劃工作，提高土地利用率，使有限的土地資源最大程度發揮作用和價值[3]。

3 農村土地流轉現狀

我國是農業大國，國民經濟的生產基礎是農業。新時代的重要課題是強化農業，鞏固農業基礎地位。在發展農業農村經濟方面，農村土地流轉的意義十分重大，主要原因是土地是農村經濟發展的核心，只有健全與完善土地承包權體系，才能推動農業經濟穩步發展。

我國農村土地制度的主要內容是建立合理化農村土地承包經營權流轉制度，為農村土地要素合理流動提供保證，合理配置土地資源，提高土地開發利用率，大力發展我國農村經濟。對于農民而言，土地財產權是農民土地權益的主要問題，傳統農村土地承包體系缺少穩定性，必須依據新土地管理法，將穩定的土地財產權賦予農民，強化農民的土地長期使用權，以法律為依據，保證土地使用權在農民手中科學流轉，避免不完整的土地承包權體系引發糾紛問題，促進農業持續健康發展[4]。

農村土地承包經營權作為重大工程之一，其價值依據是農村地區基于農民的土地改革發展。我國是農業大國，農業基礎設施建設對我國國民經濟發展和經濟結構調整具有決定性影響。從宏觀方面看，實施農村土地承包經營權調控我國國民經濟結構，可提高我國綜合實力，建設現代化強國，是走中國特色社會主義道路的必經之路。從微觀方面看，其是促進現代化農業發展的重要途徑，可為農民收入提供保障，提高土地利用率。因此，應從宏觀和微觀兩個方面分析和探索農村土地承包經營權的價值依據[5]。農業產業化經營發展有利于增加農業和經濟結構的廣度與深度，拉長農業產業鏈條，增加農業附加值，大幅度提高農業整體效益。

4 農村土地流轉存在問題

4.1 土地流轉程序流程不完善

現階段，土地流轉程序與手續不規范是我國土地流轉程序不完善的重要體現。具體操作過程中，一些區域的對外土地流轉協議由鄉村組織越權代簽，合同主體與國家相關規定不符，這是導致土地流轉糾紛的主要原因之一。很多農民進行土地流轉時，只有口頭協議，省略書面合同簽訂環節，隨意性較大。部分農民雖然具有書面流轉合同，但條款缺乏完整性，沒有鑒證與公證，無法保障流轉雙方權益，不利于土地流轉工作順利開展[6]。

4.2 缺少土地流轉資金

受農業耕作周期長等要素影響，農民無法將大筆資金積累起來用于農業投資，包括采購種子、租賃土地等。若不能穩妥解決經濟問題，則無法促進農業發展。當前土地流轉的重要問題之一是缺少流動資金，解決方式多為求助親友、依靠政府等，但是大多數農民經濟水平較低，加之天氣等要素會限制小農經濟發展，導致農民喪失償還能力，加重農民經濟負擔，產生民間糾紛等問題。

4.3 市場化農業損害農民利益

土地流轉發展過程從最初一對一租賃變為一對多租賃模式，主要表現為承包大戶租賃大面積土地實施農事耕作。土地流轉模式的變化促進農業市場化，保障了大戶利益，但直接損害了農民利益，從而陷入循環模式。除此之外，農民承擔高風險的同時收入微薄，大大降低了農民的積極性和熱情，制約了農業快速發展[7]。

4.4 農村土地市場不完善

第一，未加強土地流轉監管，不具備書面協議，雙方權利和義務不清晰、不平等。

第二，缺少負責流轉土地的中介組織，信息較落后，農民無法知曉相關信息，不利于加快土地流轉速度、擴大規模、增加效益。

第三，農村社會化經營水平較低，國家未將充足資金投入到農業基礎設施和農業科技方面，農業生產獲取的收益不理想，進而減少土地流轉需求，阻礙土地流轉市場的發展和壯大。

第四，在土地政策影響下，我國農業生產實施基本農田保護政策，傳統農業收益持續降低，加之人工成本大幅度上漲，導致流轉企業發展困難，大部分流轉企業前期資金投入過大，短期內無法獲取收益，虧損較大，打擊了其流轉積極性。

5 農村土地流轉措施

5.1 加強規范土地流轉程序過程

針對不完善的土地流轉程序問題，政府要加強管理與排查，實現規范流程的目的。提高對土地流轉相關人員的要求，嚴格遵守相關規定，規范登記和備案。增加人們流轉土地的安全感，不斷擴大流轉規模，幫助政府全面了解土地流轉真實狀況，制定可行性強的政策措施。有效管控土地流轉檔案合同，其是土地流轉的原始文字憑據，需穩妥管理。各區農業承包合同管理機構必須加強審查、鑒證與指導農村土地流轉合同內容[8]。

5.2 小額信貸實施方式的改善

農民過于沉重的經濟壓力會制約小農經濟發展。雖然銀行出臺了小額貸款政策，幫助農民減輕經濟負擔，但是農民經濟基礎薄弱，缺少抵押物，很難得到小額貸款。同時，農民不具備交付抵押的經濟能力，在資金制約下，嚴重阻礙了土地流轉。

銀行降低小額貸款發放難度，讓更多農民有能力貸款，可以有效降低農民經濟負擔，利于農民租賃土地，購買優質種子和化肥開展耕種工作，進而為農產品的高質提供保證，提高小農經濟水平，促進農業發展和進步。

5.3 構建福利保障制度

現階段，我國建立了相對完善的福利體系，但對需要資助的失地農民有所忽視。單獨幫助失地農民有利于緩解其生存壓力。例如，提高失地農民最低保證金數額，鼓勵社會各界積極援助失地農民，為失地農民創造就業機會，發揮就業平臺的作用，鼓勵失地農民通過自己的勞動獲取生活費。借助增加失業保險項目，給予農民失業經濟補貼，減輕農民的生活壓力，降低政府對失地農民資助和管理的財政壓力。

5.4 強化農村土地市場建設

想要強化農村土地市場建設，最大程度發揮市場配置農村土地資源作用，各級政府需全力以赴開展土地調查登記工作，完善各種產權登記制度，確保土地價格評估制度的合理性，從實際情況出發，借助第三方中介組織，構建更加精準科學的全新土地價格評估制度。

建立預警新機制，合理約束政府干預，最大程度發揮中介服務機構作用，建立一套完整的服務體系，提高服務水平。加大土地流轉政策的宣傳力度，加強引導與服務，實現從被動向主動的轉變，有效引導群眾，使其主動流轉土地，最終形成一種自覺行為[9]。

5.5 構建農村配套土地流轉制度

想要迅速轉移農村剩余勞動力，應構建適應現代化發展的農村配套土地流轉制度。建立健全社會保障體系，與農村實際狀況相結合，進一步完善養老、醫保、低保等制度，提高相應標準，借助健全的社會保障體系解決農民的后顧之憂，確保其老有所養、病有所醫。加快發展第二、第三產業，依托逐漸興起的城鎮化、第三產業，加快農村勞動力轉移速度。在國家大力發展第三產業的背景下，加快城鎮化發展速度，完善基礎設施，促使大量農民進入城市，為城市建設發展貢獻力量。

迅速變革戶籍等內容，打破制度制約，改革傳統的戶籍管理制度，允許戶口遷移與流動，消除農業與非農區別，保證務工農民享受同等權利。立足于具體狀況，尋找適合當地土地流轉的新方法。我國農村面積廣大，自然條件存在差異，加之城鄉發展極其不平衡，導致不同農村發展各不相同。應從實際狀況出發，制定適合實際的政策措施，實現土地的流轉、抵押和上市等目的。

5.6 加快構建農業社會化服務體系

當前，我國農村農業社會化服務水平較低。相關部門需提高對現代農業產業化經營發展的重視度，提升農業市場化程度，加快建設農村保障體系。盡管近幾年國家將大量資金投入農村保障體系建設中，逐年提高殘疾、低保等補助標準和待遇，持續優化農村養老、醫療、失地農民保護等制度，有效解決農民顧慮，但是仍存在不足之處，例如不能根除土地流轉問題。傳統思想觀念對部分農民的影響深遠，相關部門要加強宣傳，確保全面解放農民思想。

國家需要出臺農業社會化建設的優惠政策，給予稅收優惠和減免等，鼓勵農民參與農業服務組織和中介組織等建設，將多種信息提供給農業生產產前、產后、銷售以及管理等環節，切實做到全方位、多角度提供服務[10]。

5.7 完善國家農業資金補貼制度

農業土地具有特殊性，在很大程度上受到環境要素影響。農業發展需要投入大量資金，否則會降低抵御自然災害的能力和抗風險能力。政府要從政策上資助種糧大戶和流轉企業，頒布相關政策，提供充足的資金。同時，要加強基礎設施建設，立足于現代農業、旅游農業、設備農業、生態農業，加強傳統農業生產方式革新，改變生產狀況，爭取實現質變[11]。

從農業補貼角度看，要更新已有補貼方式，實行種地與耕地補貼。將各種資金補助提供給種糧大戶和土地流轉企業，保障其科學合理地開展經營工作，最大程度發揮土地流轉示范價值，強化引導作用，鼓勵企業主動參與經營流轉，實現規?；?、現代化、集團化經營目標，幫助農民徹底解放思想，使其為城鎮化與服務業貢獻力量，促使我國實現農業現代化，為國家農業發展提供支持和幫助[12]。

6 結束語

農村土地流轉至關重要，是實現農業現代化的關鍵措施，也是推動農業經濟發展、均衡調配農業資源的有效方式。相關部門必須提高對農村土地流轉的重視程度，全面了解并掌握問題發生的原因，從實際情況出發，制定具有針對性的措施，為農村土地流轉的健康可持續發展提供保障。