義務教育優質均衡發展評估指標體系構建現狀審視及優化路徑

● 張務農

自2012 年教育部頒布《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，至2021 年底，全國2895 個縣級行政單位全部完成義務教育發展基本均衡督導評估認定工作，標志著我國義務教育基本均衡發展創建工作全面結束。教育部2017 年下發《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，則標志著我國義務教育正式進入優質均衡發展創建階段。這也意味著研制義務教育優質均衡發展指標體系成為一項迫切任務。然而，義務教育優質均衡發展中的“優質”究竟如何體現，國家政策表述并不完全明晰，有關要求散落在不同的政策文本中，需要認真分析；學界對此也正在討論中。因此，當前的義務教育優質均衡發展評估指標體系構建仍處于初步實踐探索階段，有待進一步反思和優化。為此，本研究擬通過對義務教育優質均衡發展指標體系構建的政策導向、價值取舍、實踐經驗等方面進行分析和反思，以尋求義務教育優質均衡發展評估指標體系構建的優化路徑。

一、義務教育優質均衡發展指標體系構建的政策指引

教育政策是對“教育話題演變歷史審視所形成的認識”，在教育發展的不同時期，教育政策有不同的話語表現形式［1］。當前，我國義務教育進入了全新發展階段，教育政策話語也發生了明顯變化，故有必要對不同階段的政策話語進行對比分析，以了解義務教育優質均衡發展的政策意指。在此，首先將2012 年教育部《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》與2017 年教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》進行對比，目的是通過政策文本比較優質均衡和基本均衡的差異。進而擴展到更為宏觀的政策文本，以了解在教育現代化藍圖中，義務教育優質均衡發展應當如何。宏觀的政策主要指，中辦、國辦2019 年印發的《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022 年）》，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》，以及黨的二十大報告。

在對2012 年政策文本與2017 年政策文本對比之前，還需將2017 年政策文本與2021 年教育部辦公廳則印發的《關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》關系做簡單說明，二者都是關于義務教育優質均衡發展創建工作的具體政策。其中，2017 年下發的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，包含了4 方面共32 項義務教育優質均衡發展督導工作內容。2021 年的政策文本則提出“樹立更加科學的教育理念”“實現更加全面的標準化建設”“建設更高素質的教師隊伍”“提供更高質量的教育服務”4 方面的建設任務，以及對應的20 條建設攻堅清單。這兩項政策前后呼應，但值得注意的是，2021 年的文件內容多是一些原則性的要求，內容更為模糊。這兩項政策互相策應構成了新時代義務教育優質均衡創建和督導工作的基礎。

2012 年與2017 年政策文本的主要區別：從評估主要內容看，2012 年教育部《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》提出了三方面的評估內容：一是評估縣域內義務教育校際間均衡狀況；二是評估縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作狀況；三是評估本縣義務教育均衡發展的公眾滿意度。從相關政策話語表述可以看出，前兩方面才是評估主體內容，公眾滿意度只是“重要參考”。2017 年教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》的評估內容包括四個維度：資源配置、政府保障程度、教育質量和社會認可度。主要的變化，一是教學質量維度單獨列設；二是社會認可度指標不再是參考指標，而成為主體指標；三是均衡發展的認定標準更高、更全面。結合同時期其他有關義務教育發展的文件，能夠印證這種變化的意圖有三點：一是義務教育發展已經從形式均衡走向內在質量發展的實質均衡階段；二是突出了以人民為中心的義務教育高質量發展理念；三是義務教育優質均衡的優質沒有上限，只有更好。下文結合有關政策內容對此進一步具體闡述。

（一）資源配置評估標準更為具體，要求也更高，但依然需要在具體實踐中完善

在全國縣域義務教育基本均衡發展督導指標中，強調的是義務教育均衡發展的底線或者門檻指標，參評的條件是達到“省級義務教育學校基本辦學標準”，具體評估指標則包括生均教學、輔助用房、體育場館面積，生均教學儀器設備值、計算機臺數、圖書冊數，以及師生比、教師學歷、職稱8 項指標，然后據此計算小學、初中差異系數，進而評估縣域內小學、初中校際間均衡狀況。督導辦法中也沒有為每項指標設置全國統一標準。而在優質均衡發展階段，督導辦法明確提出了更高要求，要求滿足7 項督導指標中的6 項方可達標，且要求余項不能低于要求的85%，所有指標校際差異系數，小學均小于或等于0.50，初中均小于或等于0.45，高于基本均衡階段督導指標中的0.65、0.55。從政策話語表述看，基本均衡發展階段的督導用語是“不低于”省級義務教育學校基本辦學標準，優質均衡發展階段的督導話語則是達到基準指標“以上”，督導重心從門檻認定轉為托底拔高。且每項指標都有明確的全國統一標準值，一些指標則更全面，如師資指標中增加了百名教師中骨干教師和體、音、美專任教師的數量要求，以促進學生綜合素質發展。但新的督導評估辦法中的評估內容依然是綱領性的，仍十分簡陋，無法為各省、市、地的具體評估提供全面現成的評估指標體系。

（二）政府保障程度指標更全面具體，從重視體制機制改到重視具體指標的落實

在基本均衡發展督導階段，政府保障工作主要有入學機會、保障制度建設和教師隊伍建設三方面，而在優質均衡發展督導階段則強調政府工作的具體成效，更加注重城鄉統一和學校布局的優化。首先，入學機會不再是義務教育優質均衡發展階段的內容，但這并非意味著入學機會不再重要，而是將其作為一個基本前提，在此基礎上，更加注重學校規模的合理化、班級規模的小型化以實質性推進教育過程公平。其次，優質均衡督導也不再強調體制機制改革，這也不意味著體制機制建設不再重要，而是將其作為前提，在此基礎上落實“縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一”［2］，實現學校布局的優化、辦學條件的改善、師資力量的提升以及教學質量的切實改進。其三，保障制度建設不再停留于籠統的描述，而是通過具體的數字標準來落實。如對學校、班級規模、教師培訓時長、學生核定公用經費、教師交流人數比例、優質高中招生比例等都有確切的數字規定。其四，在教師隊伍建設方面凸顯了縣級教育行政部門對各校教職工編制和崗位數量的統籌，以及教師、特別是優秀教師在縣域內的交流輪崗。但也有個別指標不夠清晰，如新的督導辦法規定“全縣優質高中招生名額分配比例不低于50%，并向農村初中傾斜”，但具體傾斜的比例不明確，需要各省、自治區、直轄市在實踐工作中創設。需重申的是，這些具體指標雖然也可看作是優質均衡的基線指標或者準入指標，但義務教育優質均衡發展的督導重點不限于基線，應注重基線之上的創造性發展和自由發展。

（三）教育質量評估指標的細化、拓展與社會認可度指標著力點的調整

首先，教育質量督導標準進一步細化與拓展。政策要求全縣初中三年鞏固率和殘疾兒童少年入學率分別達95%以上；課程評估標準從開足開齊課程拓展到“教學秩序規范，綜合實踐活動有效開展”等教學過程性指標；學生學業負擔評估指標則從“有效減輕”到“無過重課業負擔”。并且增加了學校管理與教學信息化、教師培訓與信息化能力指標，但并未明確設定具體指標值。新增了相關科目學生學業水平在國家義務教育質量監測中達到的水平要求等。通過對比也可發現，質量評估指標新舊文件雖然不同，但都相對缺乏具體指標值，需在地方性實踐中進一步開發，且從指標條目看還是偏重于外顯的指標，而且這些指標是否能夠檢測出義務教育優質均衡發展的效度還有待進一步驗證。而那些較為內在的，如學生課業負擔、學校德育工作、校園文化建設水平等指標，則顯得更為模糊。社會認可度指標的調整主要是從關注就近入學、縣域內學校校際間辦學條件差距、師資隊伍差距、擇校等轉變為教育公平、優質資源共享、規范辦學行為、實施素質教育、考試評估制度改革、教育質量等方面的成效，而且明確了社會滿意度評估指標值。但值得注意的是，國家政策盡管對調查對象的人口比例和樣本結構中的學生家長比例作了明確規定，但并未就指標值的具體計算辦法作明確規定。

總之，2017 年督導辦法相對于2012 年督導辦法盡管更加具體，但也有不少政策留白，需要地方根據具體實際進行創造性構建。值得注意的是，相對于2017 年督導辦法的具體化，2021 年教育部辦公廳《關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》則提出了“樹立更加科學的教育理念”“實現更加全面的標準化建設”“建設更高素質的教師隊伍”“提供更高質量的教育服務”四方面的建設任務，以及對應的20 條建設攻堅清單。政策用更為模糊的話語界定了督導評估的價值取向。這應當理解為對督導辦法具體指標局限性的一種修正：一是為了凸顯優質均衡發展沒有固定標準，沒有上限，只有更好，二是為地方教育改革實踐留下充分的探索、創新和優化空間。

而更為廣闊的政策脈絡：一是中辦、國辦2019 年印發的《加快推進教育現代化實施方案（2018－2022年）》，這一政策將義務教育優質均衡發展納入了教育現代化實施的總體戰略中；二是《中國教育現代化2035》，這一政策有關義務教育優質均衡發展的表述更是將其納入了我國教育現代化的中長期發展戰略中；三是黨的二十大報告，它作為全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻的大會報告，為義務教育發展指明了方向［3］。由此進一步拓展和加深了對義務教育優質均衡發展的認識。首先，義務教育優質均衡發展的“質”就是新發展理念對義務教育的要求，也是教育新型現代化的重要組成部分，其基本理念包括：更加注重以德為先，更加注重全面發展，更加注重面向人人，更加注重終身學習，更加注重因材施教，更加注重知行合一，更加注重融合發展，更加注重共建共享［4］。其次，義務教育優質均衡發展的核心是以人為本，就是充分體現立德和樹人兩方面的要求：在立德上有效開展理想信念教育、愛國主義教育和思想品德教育；在樹人上落實全面發展的教育，不斷通過教育教學改革創新，增強人的綜合素質，而人的綜合素質則要通過德智體美勞五育融合的效果來體現。其三，義務教育優質均衡發展根本的檢驗標準是人民滿意。而要人民滿意除了通過控輟保學、教育精準扶貧滿足人民的基本教育需求外，還要通過義務教育學校標準化長效機制實現義務教育基本公共服務均等化，解決城鄉教育不均衡、不同質問題，以及解決隨遷子女入學待遇同城化問題。

二、義務教育優質均衡發展指標體系構建的價值取舍

價值取舍關系到義務教育優質均衡發展指標體系構建的價值傾向問題。價值取舍作為一個價值選擇過程應當重拾某些失落的價值或者特別地強調某些方面的價值。構建義務教育優質均衡發展指標體系，要首先弄清楚義務教育優質均衡發展的基本內涵，澄清其指標體系構建的基本觀念或者底層邏輯，進而在此基礎上做出恰當的價值選擇，作為義務教育優質均衡發展指標體系構建的倫理依據。義務教育優質均衡發展指標體系構建的價值取舍應著重突出以下幾方面。

（一）在外在辦學資源保障和內在質量實現的取舍上，更看重內在質量的均衡

義務教育優質均衡發展，前提是均衡，核心是質量，追求的是教育質量公平與均衡，實現均衡和優質的統一［5］。但質量本身并不是一個內涵確切的概念，質量與人的價值取向、價值判斷和社會的需要密切相關。另外，“質量”一詞體現著質與量的辯證關系，即一定的質體現著一定的量，但質和量并非簡單的對應關系，因此，在義務教育優質均衡發展指標體系構建中簡單設置一些量的指標，未必能真正體現教育的質。還有學者認為，義務教育優質發展的核心體現在人的發展上，是在合理、均衡配置教育資源的基礎上，基于法律，以人的發展為根本目的的大視野上的教育發展觀［6］。義務教育優質均衡的內涵依然是提升教學質量，即提升學科的教學質量和學生的綜合素質，以實現在教育起點不太公平的前提下達到教育結果的相對公平［7］。然而，人的發展狀況并不是一個容易測度的指標。盡管我國教育目的對于為誰培養人、培養什么樣的人、如何培養人有著很明確的表述，但這只是一般意義上的描述，人的具體發展過程和發展需要千差萬別，對人的發展質量進行界定十分困難。總之，義務教育的優質均衡發展就是以人的發展為核心的高質量均衡發展的教育，義務教育優質均衡發展指標體系應能夠充分測度人的全面發展與個性發展程度。這涉及對人的發展不同方面以及具體方面發展程度的評估及對相應教育價值的判定，并非簡單的指標設定和數字分解的問題。

（二）在義務教育均衡發展和特色發展關系上，強調義務教育特色差異發展

義務教育優質均衡發展的內涵包括兜底均衡的資源配置保障，合格均衡的評價取向，體驗均衡的教育關懷，特色均衡的差異思想［8］。義務教育均衡發展的主要矛盾是民眾對優質教育資源的多元與多樣化需求與義務教育優質資源有限供給之間的矛盾，因此個性和卓越是義務教育優質均衡發展的核心訴求［9］。還有學者認為，義務教育優質均衡發展是義務教育在實現入學機會公平后，公平合理配置教育資源，提升學校辦學水平和教學質量，突出學校辦學特色，讓每一個孩子都能接受優質、合適的教育，都能實現所有可能方面的發展［10］。另有學者認為，義務教育優質均衡發展應確立以“均衡”和“優質”為核心訴求的雙維發展旨向，在努力縮小發展差距、實現基本均衡的同時，應承認發展差異，鼓勵特色發展和優質發展，按照“底線標準+特色發展”的理念重新定義均衡樣態，探索按照低、中、高三級國家義務教育均衡發展標準梯度推進全國義務教育實現優質均衡發展的均衡路線［11］。由此可見，學者們在此達成的共識，即義務教育優質均衡發展并非教育的同質化發展，而是能夠體現各地教育特色的義務教育高質量均衡發展。但這也為義務教育優質均衡發展指標體系的構建提出了挑戰，即如何判定差異化的內容之間是均衡的。差異意味著無法用統一的標準來衡量，而均衡則必然意味著對某一尺度的遵循。為解決這一問題，就要確定優質均衡發展中“均衡”的具體內涵和外延，同時確定差異化發展和特色發展的內涵和外延，然后再確定特色化發展和均衡發展之間的關系。若不澄清這些概念，義務教育優質均衡發展就無法具體實施，只能陷入文字游戲而無法在實踐中落實。

（三）在基本均衡和全面、全過程均衡關系上，更注重全過程、全要素均衡

綜觀既往研究對義務教育優質均衡發展內涵及概念的理解，發現義務教育優質均衡發展是在立足于義務教育基本均衡的基礎上，實現義務教育資源配置、質量提升、個性與卓越、公平旨趣追求的全面提升，也是教育質量觀、發展觀、生態觀的高階融合與追求。從廣義上看，我國義務教育均衡發展最早期的任務是普九驗收、控輟保學，以保證每一個孩子能夠入學并完成九年義務教育。進而是義務教育均衡發展督導，以實現全國義務教育的基本均衡發展，這一階段主要是對標義務教育辦學省級標準，對義務教育辦學的基本資源配置均衡狀況進行評估。而到了優質均衡發展督導評估階段，評估內容既隱含著前兩個階段的基本任務，也將評估的內容擴展到了義務教育的所有方面和過程，不僅要繼續監測學生的入學情況、學業完成情況以及享受的基本教學條件，還要評估學生在德智體美勞諸方面的融合發展，以體現義務教育起點、過程和結果的全過程公平；不僅要評估學生的學業成績，還要評估學校的教育教學理念，體現教育的質量觀、發展觀、生態觀；不僅要評估物質資源配置均衡還要評估師資配置的均衡；不僅要評估義務教育系統各環節各要素的均衡，還要切實評估人民對于義務教育發展的獲得感和滿意度；義務教育優質均衡發展不僅應最大化滿足學生的發展需要，也應滿足社會對人才的素質的需要。

總之，政策的指引和學術界對問題的深入討論加深了對義務教育優質均衡發展的認識，也為義務教育優質均衡發展的價值取舍指明了方向，但也為指標體系的研制帶來了挑戰。無論是義務教育的內在質量，還是義務教育階段人的真實發展狀況，抑或是對義務教育全要素、全過程均衡進行測度，都并非易事，義務教育優質均衡發展指標體系構建已經超越了基本均衡發展階段簡易化、機械化指標體系的搭建階段，進入了多樣化、復雜化的指標體系研制階段，因而“帶來了一些不可回避的問題，包括哪些指標可以用來表達教育質量，這些指標面臨怎樣的理論合法性和實踐合理性挑戰”［12］。

三、義務教育優質均衡發展指標體系構建的實踐探索

（一）國外實踐經驗的參照

義務教育優質均衡發展及評估指標構建是世界性課題，國外對此也進行了有益的探索。根據羅爾斯提出的公正正義論，所有的社會公益品都必須平等分配，除非對某一種或所有社會公益品的不平等分配將有利于最少受惠者。因此從國際上看，許多國家都十分重視從公平角度推動義務教育均衡發展。比如，美國每年出版的《教育現況》，從種族差異、性別差異、社會經濟背景、地區差異四個均衡維度，為美國提供了全面測量義務教育均衡狀況的標準；法國教育部出版的《法國教育》中構建的指標體系，也包含了分別反映地區差異、制度公平、受教育者的社會經濟背景差異等教育均衡指標內容；2004 年，OECD 的指標體系則有29 個指標，而且體現了指標的變動性和發展性；UNESCO 每年出版的《世界教育報告》則將教育發展指標體系分解為教育需求、教育供給、入學和參與、教育內部效率和教育產出5 個一級指標和公共教育開支占GNP 的百分比、公共教育開支占政府公共總開支的百分比等22 個二級指標［13］。世界銀行《世界發展報告》提出的評價指標體系則包括教育投入、受教育機會、教育效率、教育成果、性別與教育5 個一級指標與教育的公共支出占GNP 的百分比、教師津貼占支出總額的百分比等16 個二級指標［14］。

另有研究梳理了國外在推進義務教育均衡中的五方面措施：一是教育券制度，由政府發放教育券給適齡兒童所在家庭，兒童在入學時將教育券交給學校，學校再憑借教育券到政府來換取教育經費；二是為保證弱勢群體受教育權利和機會的教育優先區，主要通過政府出資向弱勢兒童提供額外的教育資源，特別針對因處于不利環境而陷入困難的弱勢群體；三是為保證學校基本教學教育條件的學校標準化建設，為推進義務教育均衡發展提供物質平臺和基礎；四是大力扶持弱勢地區、弱勢群體，通過補償措施保證義務教育的底線均衡；五是借助教師定期流動制度，均衡配置學校間師資力量［15］。總的來看，國外義務教育優質均衡發展評估體系的構建較為充分地體現了以下三點：每個人都應享有平等的接受教育的自由權利和機會；保證每個人在資源分配中具有公平的份額；不平等資源的分配要符合最少受惠者的最大利益［16］。

（二）國內指標體系的探索

國內對于義務教育優質均衡發展指標體系的研究可以分為兩個階段：第一個階段對應義務教育均衡發展階段的督導評估。該階段的研究雖然主要是為義務教育的基本均衡發展服務，但研究議題和內容實際上已經觸及了義務教育優質均衡發展問題。如有學者以江蘇省為例構建了綜合性的義務教育優質均衡發展的量化測度指標，包括義務教育普及與鞏固，優質義務教育資源均衡配置，城鄉間義務教育優質均衡發展，學校間優質均衡發展四方面內容［17］。另有研究則構建了以教育輸入、教育過程、教育結果的質量均衡為一級指標的義務教育優質均衡發展指標體系。還有學者通過對原有義務教育發展評估模式及指標選擇等方面存在的矛盾與不足加以反思，對現有縣域義務教育優質均衡發展的基礎條件加以認識，基于教育部印發的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》的督導評估指標，構建了以教育機會均衡、資源配置均衡、教育結果均衡、教育投入和教育公共服務均衡為主要維度的義務教育優質均衡發展評估指標體系［18］。也有學者將基礎教育入學機會優質均衡指數、優質基礎教育資源均衡配置指數、地區間基礎教育優質均衡發展指數、城鄉間基礎教育優質均衡發展指數、學校間優質均衡發展指數，作為基礎教育優質均衡發展量化測度指標體系［19］。

第二階段是義務教育優質均衡發展督導辦法出臺后的研究。由于受政策影響，該階段研究更加突出義務教育的優質發展。陳家全運用現代綜合評價的方法，從教育機會、教育質量、教育管理三個維度研制指標［20］。尹玉玲則以北京為樣本，構建了面向2035 義務教育優質均衡發展指標體系［21］。該體系包括教育資源配置、政府保障程度、學校辦學條件、社會參與程度、學生成長狀況5 個一級指標和48 個二級指標的指標體系。該體系的特色是將政府文件要求的指標、規劃指標和新增融合指標融合在一起，以體現政策訴求、地方特色和新的教育發展需求，為指標構建提供了一個如何凸顯地方特色的解決方案。薛正斌則專門對義務教育師資均衡發展指標體系進行了建構，包括教師數量、教師質量、師資結構和師資穩定4 個一級指標、12 個二級指標和10 個三級指標［22］。該研究也為義務教育優質均衡發展指標體系構建研究提供了新的啟發，即可以先通過專項深入研究，進而構建起全面的綜合指標體系。石曉利則通過專家咨詢法和調查法構建了校際優質均衡發展評估指標體系，分別包括學校建設、師資力量、學生發展3 個一級指標，以及相應的8 個二級指標和19 個三級指標［23］。另有研究認為，要充分開發教育信息化建設指標，以促進義務教育優質均衡發展［24］［25］。

通過對指標體系研制現狀的分析，得出的主要經驗和認識是：（1）義務教育公共資源配置應當是均等的，甚至應當向薄弱地區傾斜；（2）義務教育優質均衡發展的指標體系應當體現質量中心，即充分體現人的發展狀況；（3）義務教育優質均衡是義務教育全過程、全階段、全要素的均衡；（4）義務教育優質均衡中的特色發展可以通過規劃指標和地方性新增指標來解決。這可以作為地方構建義務教育優質均衡發展指標體系的重要基礎。但相對于我們對政策指引精神和價值取向的理解來看，仍然存在一些未盡的地方。

三、義務教育優質均衡發展指標體系構建的優化路徑

總體來看，在有關政策指引下，通過地方的積極探索，義務教育優質均衡發展指標體系研制取得了明顯進展。但對標政策精神和應然價值取向，當前構建的指標體系仍然存在一些缺失或者薄弱地方，在未來的指標體系研制中還應從以下方面進行優化。

（一）增設教育理念指標，深度開發教育質量指標

首先，增設學校教育理念評估指標。理念支配人的行動，沒有設置教育理念評估指標的指標體系是缺失的。增加教育理念評估指標也是對教育部《關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》提出的“樹立更加科學的教育理念”的回應。現有的指標體系中普遍缺少這一指標設置。對教育理念的評估也不難展開，通過校園走訪、教育教學文檔資料查閱就可以達成。其次，深度開發教育質量指標。盡管義務教育優質均衡發展是義務教育全要素的均衡發展，但質量均衡是其核心和靈魂，這也是義務教育優質均衡評估指標體系區分于基本均衡指標體系的重要標志。而義務教育的質量集中體現在德智體美勞各育的融合程度及其效果，體現在人的全面發展程度，可以從學會求知、學會生存和學會創新三個層面構建指標對此進行評估。這三個層面指標的構建與完善不僅能夠體現義務教育的內在質量標準，也能夠體現新時代的教學理念與教育的知行合一原則。學會求知的目標則可分為學業水平和學習能力兩個指標，即評估時不能只看學生現有的學業水平，還要評估學校在學生學習方法、學習能力培養上的實際效果。生存能力教育的評估指標，不僅要看勞動教育課等課程的開設情況，還要看學生生活習慣的養成、自我生活安排能力和社會生活融入能力［26］。學會創新的評估指標則是學生更高層次能力發展的評估指標，不僅要評估教師在教學過程中的創新性設計還要尋找學生創新性學習和創造性解決實際問題的證據。義務教育是整個國民教育的奠基工程，學會創新指標的融入不僅對義務教育優質均衡發展意義重大，對于國家未來創新型人才的培養也具有決定性意義。

（二）解決好均衡發展和優質特色發展的關系

根據既有認識，義務教育優質均衡發展并非要“削峰填谷”，而是要“造峰抬谷”，是要辦多樣特色化發展的義務教育，以滿足人民群眾多樣化的教育需求［27］。然而均衡發展和特色多樣發展存在明顯的矛盾對立性，在具體評估中需找到其統一點，以便為義務教育優質均衡發展提供確定的、具體的解決方案。通過對既有研究文獻和政策文獻的分析，我們認為義務教育優質均衡發展階段的均衡仍然要強調底線層面的均衡，即國家或公共政府要按照統一標準為義務教育配備資源，但這一標準應根據經濟社會條件變化而同步提升。換言之，國家為全國義務教育發展制定并動態調整底線標準，且通過國家力量保證這一標準的實現，無論是一線城市還是偏遠農村，義務學校的國家標準和國家配置的資源都應當是均等的。如果無法達成這一點，義務教育就難以稱得上均衡。但這只是國家的兜底標準。優質特色發展則允許各省、自治區、直轄市根據自身實際增加配備特色化的教育資源，但同一省、自治區、直轄市內部的標準也應當是統一的，省、自治區、直轄市政府也應確保這一標準的落實。以此類推，具體義務學校辦學在依次滿足國家、省、市、縣（區）標準的基礎上還可以吸收校友等社會捐助改善辦學條件，實現自由、自主發展。體現在義務教育優質均衡發展指標體系的構建上，指標也應分為國家政策規定指標，省、市、縣（區）發展指標和學校特色創新指標。義務教育優質均衡發展評估實踐固然要看重國家層面政策規定指標的落實情況，更應看重不同省、市、縣（區），以及具體學校的特色發展和創新指標。這也意味著在義務教育優質均衡發展階段，國家政策中要求的督導指標只是督導指標的基線要求和國家“規定動作”，更值得珍視的督導指標則是各省、市、縣（區）、具體學校的“自選動作”的特色和成效。因而整個督導指標體系是開放的而非封閉的，因而任何涉及義務教育優質均衡發展指標體系的開發都要為此留白。

（三）凸顯教育與信息化融合指標

盡管在義務教育優質均衡發展過程中國家可以通過督導保障基線均衡，但義務教育學校所處的區位差異，以及由此導致的義務教育學校發展支持生態系統的差異是無法通過國家政策消除的。然而現代信息技術發展為這一問題的解決至少提供了一種解決方案，如通過虛實結合的雙軌制數字學校模式解決農村教學點師資短缺，開不齊課、開不好課問題［28］，抑或通過“優化教育數據服務供給、建立健全長效機制、推進整體性區域合作、建立兼容匹配的制度保障體系等策略，推動義務教育邁向優質均衡發展的全新格局”［29］。然而教育信息化建設與傳統的義務教育學校基礎設施建設不同，需要政府整合互聯網公司等市場主體介入，且由于信息化教育服務通常需要購買，這很可能加劇城鄉義務教育學校的信息化基礎設施資源不均衡和信息鴻溝。因而將信息化指標納入國家層面的督導指標十分必要，這能夠促進重構不同層級政府和義務教育學校的新型關系，通過政府購買或者公共權力干預等引導互聯網公司為城鄉義務教育學校提供同質化的信息服務。在具體指標建構方面，則要從義務教育學校信息化基礎設施建設的現狀和實際應用兩個維度進行考量。現有的義務教育優質均衡發展評估指標體系一是缺乏對信息化指標的關注，二是忽視對信息化設施應用效果的評估，故未來指標建構要凸顯這兩方面。

（四）突出和做實人民群眾滿意度指標

辦人民滿意的教育，努力滿足人民群眾對美好生活的期盼是檢驗義務教育是否優質均衡發展的根本標準。人民滿意度指標建構，一是要深入研究和深入挖掘從哪些方面去滿足人民的教育需求，另一方面則要實地調查人民群眾對新時代義務教育發展的切實感受和獲得感。通過對現有研究文獻、政策文獻的分析，義務教育優質均衡發展應當從以下三個方面滿足人民的需求：一是滿足人民基本教育需求，通過控輟保學、教育精準扶貧、教育基本公共服務均等化、義務教育學校標準化長效機制滿足人民入學難、上學難問題；二是解決義務教育城鄉不均衡、不同質問題，以及解決隨遷子女入學待遇同城化問題；三是確保人民對義務教育發展的切實感受和獲得感方面的測度指標主要圍繞上述三個層面展開，但指標不應封閉，以實時發現人民的其他特別的教育需求。在具體督導方法、調研方式上也應改進，改定時、定點的評估為動態的監測評估。定時、定點評估容易造成數據失真，日常的監測評估才能真實動態了解人民對教育的感受，并采取相應的改進策略。故人民滿意度指標評估可通過固定信箱、長期問卷系統、咨政系統及時了解學生、家長、教師、校長、人大代表、政協委員及其他群眾對義務教育的感受、意見、建議。總之，既然人民滿意是義務教育優質均衡發展的根本檢驗標準，就要確保這一督導指標的及時、真實、有效。