吉林省糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定探討

劉東燁，劉思奇，馬冠男，谷金英

（吉林省農業資源與農業區劃研究所，吉林長春 130033）

我國是農業大國，近年來依托惠農政策和農業技術的革新，至2021 年我國糧食生產實現了“十八聯豐”，糧食產量再創新高，人均糧食占有量達到483 kg，滿足了我國對糧食的基本需求。但同時我國農業發展受工業化、城鎮化的沖擊，糧食保障也隨之面臨著更大的挑戰，須時刻保持高度警惕，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”，保障耕地數量。糧食是國之保障、民生之本，糧食問題關乎國計民生，須高度重視，多措并舉確保糧食穩產、高產，中國要牢牢端住自己手中的“飯碗”。為夯實農業生產基礎，加快農業現代化步伐，緩解農業與非農業用地矛盾，保障糧食和重要農產品的有效供給，國務院于2017年發布了《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24 號），指導各地方謀劃建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（以下簡稱“兩區”），旨在進一步明確耕地屬性，同時要求各地方力爭做到“三年劃，五年建”，使國家糧食安全的基礎更加穩固，重要農產品自給水平保持穩定。

根據最新的國土變更調查成果，吉林省全省實有耕地面積746.67 萬hm2、永久基本農田保護面積492.40 萬hm2[1]，此次承擔“兩區”任務面積486.67 萬hm2，占全國“兩區”劃定任務面積的7%左右，其中玉米生產功能區346.67 萬hm2、水稻生產功能區86.67萬hm2，大豆生產保護區53.33萬hm2，占吉林省永久基本農田面積的98.8%。截至目前，吉林省已劃定“兩區”494.36 萬hm2，比國家下達指標超額完成1.58%[2]。

1 吉林省發展“兩區”的主要優勢

1.1 氣候條件優越

吉林省位于中國東北地區的中部，介于東經121°38'～131°19'、北緯40°50'～46°19'之間，屬于溫帶大陸性季風氣候，夏季平均氣溫在23 ℃以上，冬季平均氣溫在-11 ℃以下，全年無霜期為135 d，年日照近3 000 h，年平均降水量為400～800 mm，80%集中在夏季，雨熱同季，干濕分明，氣溫年較差大、季節變化明顯，適宜農作物的物質生成和積累。

1.2 黑土地、水資源豐富

吉林省東西長769.62 km，南北寬606.57 km，東南高、西北低，位于東北平原上，地勢比較平坦，擁有世界上最肥沃、最適合農作物生長的黑土地；擁有圖們江、鴨綠江、遼河、綏芬河和松花江五大水系和長白山天池、松花湖、雁鳴湖、查干湖和月亮泡等湖泊，全省河流和湖泊水面26.55 萬hm2，為農作物生長提供了豐富的水資源。

1.3 產業基礎優勢明顯

相較于其他大部分省份，吉林地區地廣人稀，土地肥沃、平坦，適合發展農業機械化和農業經營規模化。耕地面積廣大，人均占有耕地較高，為0.21 hm2，是全國平均水平的2.18 倍。糧食總產量連續兩年保持在375 億kg 以上，每667 m2糧食單產446.2 kg，兩項指標都穩居全國前五位。吉林省糧食人均商品量、人均調出量均為全國第一，年調出量全國前三，總產量全國第五，全國產糧大縣前十名中六個出自吉林，且前三名都在吉林。吉林省農作物多為一年一熟，有機質含量較高、商品性較好，在松遼平原有“大豆之鄉”的美譽，平原腹地更是擁有世界三大黃金玉米帶之一的“中國黃金玉米帶”，玉米帶不僅是吉林省的寶貴財富，也是中國重要的戰略資源。

2 “兩區”劃定的重要意義

2.1 有利于發展農業機械化、集約化、規模化、現代化

吉林省雖然是農業大省，但過去很長時間內農業生產方式還是以簡單的人力、畜力為主。隨著經濟的發展和科技的進步，農業生產方式也逐漸向機械化、集約化、規?；F代化發展方向轉變。開展“兩區”相關工作可以集中優勢地塊大規模種植同一農作物，有利于農機裝備的研發和使用，降低農機具各項成本，加快我國農業機械化發展進程；有利于根據種植物地塊建設相應農業基礎設施，提高農業生產條件，提升耕地質量和農業防災減災能力；有利于出臺和落實具有針對性的扶持政策，發展新型綠色農業模式。

2.2 有利于保護農業耕地資源

耕地是最寶貴的資源，是保障糧食安全的基石。近年來，吉林省城鎮化率不斷提高，2010—2020 這十年間，吉林省常住人口城鎮化率由53.35%發展到62.64%，隨之帶來的用地矛盾也越來越凸顯。劃定“兩區”是保證吉林省耕地資源的重要舉措，是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略的有效途徑[3]，也是“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的迫切需求。有利于在1.20 億hm2耕地紅線的基礎上進一步優化農業布局、保護優質農業用地，有效防止耕地“非農化”和“非糧化”，提高土壤肥力，保障糧食產量和重要農產品供給，進一步實現吉林省農業綠色、可持續發展。

2.3 有利于提升農業經濟效益

從整體上看，吉林省農業發展方式依然以粗放型為主，經濟效益較低。建立“兩區”有利于發展適合當地種植的資源品種，提高作物抗性，提升耕地生產效率。降低農肥、農機因地塊分散而產生的資源消耗，減少農業污染。還有利于農業貸款、涉農資金、農業補貼的整合使用和精準投放，強農惠農政策的精準制定和實施。

3 “兩區”劃定中存在的主要問題

3.1 劃定面積存在動態變化

根據《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品保護區的指導意見》（國發〔2017〕24 號），要求“兩區”劃定條件應滿足“水土資源條件較好，坡度在15°以下的永久基本農田，相對集中連片，原則上平原地區連片面積不低于33.33 hm2。在實際劃定工作中發現，吉林省永久基本農田內水田面積達不到86.67萬hm2；永久基本農田中有部分15°以上、25°以下的坡耕地，扣除水田后坡度在15°以下的永久基本農田不能夠滿足玉米生產功能區346.67 萬hm2、大豆生產保護區53.33萬hm2的劃定任務；近年來吉林省大豆種植面積多為26.67 萬hm2左右，要劃定53.33 萬hm2大豆保護區存在一定困難，并且大豆種植往往采取大豆-玉米-玉米或大豆-玉米-大豆（馬鈴薯）的方式輪作，單一種植大豆多年容易造成減產甚至絕收。這就需要選擇在永久基本農田外補充符合“兩區”標準的地塊并根據實際種植情況進行動態調整。

3.2 缺少資金投入

“兩區”工作從劃定階段開始就需要大量的財政經費支持，后期的“管”“護”等日常性工作更需要資金的持續投入。現階段很多地方財政吃緊，能拿出用來發展農業項目的資金有限，但農業項目多，導致涉農資金使用比較分散，缺乏整合協調?！皟蓞^”經費分配不足或未設立“兩區”專項資金，工作經費難以保障，這將成為“兩區”發展的主要障礙。

3.3 缺乏支持政策

目前從國家到地方對“兩區”的支持、優惠政策較少，特別是針對“兩區”內相應作物的補貼、金融、保險政策等，農民更傾向于種植補貼力度較大糧食作物或收入較高的經濟作物。如果不出臺相關的惠農政策會打擊農民參與“兩區”建設的積極性，目標作物種植面積難以滿足和保持長期穩定。

3.4 宣傳力度不夠

很多地方“兩區”宣傳工作做得不到位，僅僅是在田間地頭立一塊標志牌，或是拉幾條橫幅，宣傳覆蓋范圍小、效果差，未起到廣而告之的作用。很多農戶和農業經營主體不知道“兩區”工作的開展和存在，這不利于“兩區”成果的保護和日后開展下一步工作。

3.5 缺乏農業領域高精尖技術人才

“兩區”是新時代發展現代化農業的重要平臺之一，劃定及后續的建設工作都需要掌握一定前沿農業科學技術的人才來完成，雖然吉林省內有很多農業高校和現代農業企業，但農業人才培養的力度不夠、針對性有所欠缺，對于農業人才的引進政策少、待遇低，人才缺失較為嚴重。

3.6 保護性方案、法規出臺緩慢

近年來，隨著耕地保護意識的不斷增強，為了保護黑土地資源的數量和質量，維護生態平衡，吉林省先后出臺了《吉林省黑土地保護條例》、《關于全面加強黑土地保護的實施意見》（吉發〔2021〕10 號）、《吉林省黑土地保護總體規劃（2021—2025 年）》（吉政發〔2022〕8 號）等政策文件，國家也相應出臺了《中華人民共和國黑土地保護法》，但國家和省級層面針對“兩區”出臺的保護性政策、法規和相關工作方案較少，這方面亟需加強。

4 “兩區”工作的建議意見

4.1 強化宣傳引導

各級地方要加大對“兩區”工作的宣傳力度，可通過入戶宣傳、廣播告知、“農民豐收節”設立趣味節目等方式多層次、多渠道、持續性地向廣大農戶和農業經營主體宣傳“兩區”工作的相關政策和理念[4]，加強農業一線工作者對“兩區”的認識、認可，引導其參與到“兩區”建設中，為之后全面開展“兩區”工作奠定群眾基礎。

4.2 保護“兩區”地塊質量和面積

在已劃定的“兩區”地塊內大力開展黑土地保護工作、優先進行高標準農田建設，推廣秸稈還田、保護性耕作、深松整地等先進耕種技術。改善施肥方式，減少化肥使用量，重施農家肥和有機肥，推廣水肥一體化，發展綠色農業模式。加強“兩區”地塊內農田、水利、道路等基礎設施建設，提高農業機械的使用效率、使用場景。實施耕地質量保護與提升行動，防止土地污染。適當建立玉米-大豆輪作區，“兩區”動態調整區等地塊片區，科學利用土壤和調整種植業結構，確保目標農作物種植面積。

4.3 加強種質資源創新

針對吉林省“兩區”玉米、水稻、大豆三大種植品種，收集、改良和創制一批適應吉林省氣候生長條件的種質資源，培育出高產、質優、多抗、適應機械化作業的品種。同時完善品種審定流程和制定保護政策，鼓勵種子科研機構和企業研發培育具有突破性的新品種，提高“兩區”農產品整體品質和產量。

4.4 建立“兩區”產品品牌

以玉米、水稻生產功能區和大豆生產保護區地塊為核心形成產業集群，建設一批現代種植加工示范區、產業園，提高“兩區”種植、加工、運輸、旅游等全產業鏈融合能力，做優做強“兩區”內二、三產業發展。打造綠色、無公害和具有地理標志的農產品，加強產品認證體系，形成“吉林兩區”農產品地方和產品品牌。建立“兩區”產品溯源體系，提高消費者認可度。多方位、多舉措共同提升“兩區”農產品商業價值，進一步帶動“兩區”范圍內一二三產融合發展，有效提高產品收益。

4.5 拓寬“兩區”資金來源

建議各地方涉農資金使用方向優先向“兩區”傾斜，積極落實農業保險政策，探索“兩區”農業保險新模式。在政府資金投入的基礎上，探索通過土地流轉、入股分紅等方式吸引農業企業、農民合作社、種植大戶和家庭農場等新型農業經營主體參與“兩區”投資建設，減輕財政壓力[5]。充分發揮金融機構作用，設立“兩區”專項貸款，解決農業方面貸款難、利息高等問題，探索各類金融幫扶制度支持“兩區”建設。

4.6 完善“兩區”專業人員團隊建設

制定“兩區”人才培養計劃，針對“兩區”內作物、病災、農機具等方面定向培養一批應用型人才；提高“兩區”人才待遇，吸引農業高校畢業生、農業專業技術人才參與“兩區”劃建。加大對農戶、新型職業農民培訓力度，由農業技術員、高校教師、農業專家等人員組建“兩區”指導團隊，定期開展相關農業技術培訓，針對兩區種植等相關問題提供個性化、差異化技術指導服務[6]；開通“兩區”專門指導熱線，隨時解決“兩區”生產問題。

4.7 加快“兩區”數字化建設

開展“兩區”數字農業工程建設，提高智能化、信息化農業水平，加快物聯網、無人機、智能機器人等現代化設備在“兩區”生產中的應用，提高生產效率；建設“兩區”數據云平臺，通過衛星遙感、大數據跟蹤等方式實時監控和管理“兩區”地塊，顯示農業基礎數據和作物長勢信息，全程準確化、精細化管理，預測農業災害，為農戶、企業、管理部門提供信息支持。

4.8 制定“兩區”規范法規

推動制定“兩區”使用、監測、管理和保護方面的規范法規，土地使用者依章依規開展“兩區”作業，監管者依法依據進行“兩區”地塊監管、保護，確保“兩區”內耕地質量和數量[7]，防止“兩區”內地塊“非糧化”和“非農化”。

4.9 完善“兩區”制度保障

加大對玉米、水稻、大豆的種植補貼力度，設立“兩區”專項補貼制度，提高農民種植意愿。建立健全“兩區”部門協調制度，農業、發改、自然資源、水利等政府部門要按各自職能分工，密切配合，農戶、新型經營主體共同參與維護“兩區”內土地、水利、道路等農業基礎設施，按照“誰使用、誰受益、誰管護”的原則，逐級落實管護責任。建立健全“兩區”評估考核和獎懲、群眾監督舉報等制度，完善兩區制度體系。